公益訴訟中公共利益的界定探究

摘 要 隨著兩大訴訟法的修改，我國已正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，但法律并未對(duì)“公共利益”概念做出明確規(guī)定。公共利益雖然難以界定，但在立法上仍有必要予以明確。本文通過對(duì)公共利益的概念、特征分析，并結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)公共利益的界定進(jìn)行探討，以期更好地保護(hù)公共利益。

關(guān)鍵詞 公共利益 特征分析 界定原則 界定主體

作者簡(jiǎn)介：蔡二濤，天津市河北區(qū)人民檢察院民事行政檢察部。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.131

2017年，國家通過了關(guān)于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，正式以立法形式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。但是上述兩部法律均未對(duì)公共利益作出明確界定，僅以列舉形式規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍。在實(shí)踐中，如何把握具體案件是否構(gòu)成公益訴訟，仍需對(duì)公共利益的概念、特征進(jìn)行厘清、界定，從而使檢察機(jī)關(guān)能夠充分履行職權(quán)，更加全面地保護(hù)公共利益。本文擬通過對(duì)公共利益的界定分析，并結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探討，以期對(duì)實(shí)踐有所裨益。

一、公共利益的概念分析

一般認(rèn)為，公共利益是指公眾的，與公眾有關(guān)的或成為公眾的、共同的利益。公共利益是與私人利益相對(duì)應(yīng)的概念，其最大的特別之處，在于其概念內(nèi)容的不確定性，主要是“利益內(nèi)容的不確定性”和“受益對(duì)象的不確定性”。

“利益”一詞極具主觀色彩，是人的主觀判斷，這使得“利益”的內(nèi)容難以確定。首先，人們價(jià)值判斷的對(duì)象是多樣的，既包括物質(zhì)的，也有精神的。其次，在不同的歷史時(shí)期，不同的地域，不同的社會(huì)發(fā)展階段，人們的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)也是不同的。因而，利益的內(nèi)容也必然隨著國家、社會(huì)的發(fā)展而變化。對(duì)于“公共”的范圍也是難以確定的。一般認(rèn)為，公共是指公眾的，非特定的大多數(shù)人。而那些只針對(duì)特定的團(tuán)體、階層，特定人享受的利益不屬于公共利益。但為了實(shí)現(xiàn)人的平等、社會(huì)正義，為了幫助社會(huì)弱勢(shì)群體而進(jìn)行的特定事業(yè)也屬于公共利益，如專為幫助殘疾人而設(shè)立的企業(yè)或單位等。

在理論上，關(guān)于公共利益一般以下幾種學(xué)說：否認(rèn)說，正義說與共同利益說。否認(rèn)說一般認(rèn)為只有個(gè)人利益是現(xiàn)實(shí)存在的，公共利益只是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單結(jié)合，不承認(rèn)存在公共利益。但此種觀點(diǎn)明顯不符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)。而正義說則將公共利益等同于正義、自然法則這一類的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。如盧梭指出：“惟有公意才能夠按照國家創(chuàng)制的目的，即公共幸福，指導(dǎo)國家的各種力量；因?yàn)?，如果說個(gè)別利益的對(duì)立使得社會(huì)的建立成為必要，那么，就正是這些個(gè)別利益的一致才使得社會(huì)的建立成為可能?！?這一學(xué)說卻把公共利益概念界定過于抽象化、理想化，在法律適用上并無助益。共同利益說則認(rèn)為公共利益是“分配和行駛個(gè)人利益時(shí)絕不可超越的外部界限”（博登海墨語）。但此說仍未能準(zhǔn)確揭示公共利益的內(nèi)涵。

著名法學(xué)家王軼教授認(rèn)為，我國法律中關(guān)于公共利益的理論實(shí)際上采用的是有機(jī)體論的社會(huì)觀。 其主要內(nèi)容有：社會(huì)是一個(gè)有機(jī)存在的整體，而不是個(gè)人簡(jiǎn)單的聯(lián)合。從哲學(xué)上講，整體大于部分之和，整體的性質(zhì)決定部分的性質(zhì)。社會(huì)中除了私人利益之外，還存在著不同于個(gè)人利益的共同利益。由此不難看出，公共利益是客觀存在的，其與私人利益是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，私人利益的有效維護(hù)有賴于一個(gè)良好的公共社會(huì)環(huán)境，只有在公共利益得以良好實(shí)現(xiàn)的社會(huì)，私人利益才能得到最有效的保護(hù)并能得到最大化的實(shí)現(xiàn)。 另一方面，公共利益的實(shí)現(xiàn)有可能會(huì)限制或剝奪私人利益，個(gè)人總是反對(duì)從自己的私人利益中分離出公共利益。

二、公共利益的基本特征

（一）客觀性

如前文所述，公共利益是客觀存在的，是涉及公眾的、不特定群體的共同利益，主要表現(xiàn)為公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)。

（二）公共性

公共利益的受益主體是不特定的社會(huì)大多數(shù)人，具有公共性特征。通常表現(xiàn)為非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，即某一個(gè)人對(duì)該公共物品或服務(wù)的消費(fèi)，并不對(duì)該公共物品或服務(wù)進(jìn)行減少，其他人仍然可以享受該公共物品或服務(wù)。并且，多數(shù)公共利益往往通過政府形式實(shí)現(xiàn)，如社會(huì)福利、社會(huì)保障，有別于私人利益的市場(chǎng)交易選擇。

（三）層次性

公共利益是任何人無法排他地占有和支配的。公共利益往往表現(xiàn)為不同層次、不同領(lǐng)域具體的產(chǎn)品和服務(wù)。如在國家層面的社會(huì)保障基礎(chǔ)上，地方仍然可以根據(jù)本地實(shí)際制定出更加具體的操作規(guī)范，地方保障則有別于國家，表現(xiàn)出不同的層次。

（四）直接關(guān)聯(lián)性

此特征強(qiáng)調(diào)的是，不能將間接與公共利益相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)納入公共利益范圍，必須是與公共事業(yè)直接關(guān)聯(lián)。根據(jù)這一特征，可以將一些特定利益從公共利益中排除出去。如商業(yè)利益，政府自身的利益，特定利益集團(tuán)的利益。

（五）可還原性

即公共利益必須是可還原為某一特定民事主體的私人利益。公共利益要“為最大多數(shù)人謀最大的幸?！?。 公共是由個(gè)體組成的，公共利益也是私人利益的某種組合，完全超越個(gè)人并脫離私人利益的“公共利益”是不存在的。

（六）內(nèi)容的開放性

公共利益的內(nèi)容總是處于不斷更新變化之中，具有開放性特征，會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展變化而改變。也許今天的公共利益在明天就不再是公共利益，公共利益總是處于不斷變化之中。

三、公共利益的界定原則

（一）比例原則

比例原則雖然是公法上的一項(xiàng)基本原則，但在限制和規(guī)范政府公權(quán)力行使方面具有重要意義。比例原則是指所追求的目的與所使用的手段是否相稱。該原則包括以下三個(gè)原則：

1.妥當(dāng)性原則。妥當(dāng)性原則是指該行為對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共利益的目的適當(dāng)?shù)摹?/p>

2.必要性原則。又稱最小侵害原則，即在實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，在所有能夠?qū)崿F(xiàn)目的方式方法中，選擇給行為相對(duì)人造成損失最小的方法。

3.比例原則。也即狹義的比例原則，即需要實(shí)現(xiàn)的公共利益只有在遠(yuǎn)大于受損的私人利益時(shí)，才有實(shí)現(xiàn)的必要和價(jià)值。

（二）公平補(bǔ)償原則

有權(quán)利必有救濟(jì)，填平損失是現(xiàn)代法治社會(huì)的基本原則和法治精神。只有做到公平補(bǔ)償，才能保證在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，將私人利益的損害降到最低。

（三）程序正當(dāng)原則

在現(xiàn)代法治社會(huì)中，程序是法治國家的一個(gè)重要標(biāo)志。程序的價(jià)值在于對(duì)“恣意的限制”，程序是法治與人治之間的界碑。程序正義優(yōu)先于實(shí)體正義，對(duì)于公共利益的界定，必須依據(jù)法定程序進(jìn)行。

四、公共利益的立法界定

（一）公共利益的立法模式

世界各國關(guān)于公共利益的立法中，主要有以下兩種方式：

1.概括式。即僅在法律中規(guī)定可以為了公共利益的目的對(duì)公民的土地、房屋等私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收、征用，但是對(duì)于何種事項(xiàng)屬于公共利益的范圍沒有詳細(xì)規(guī)定。一般判例法系國家多采用概括式立法模式，具體的界定途徑主要有兩種：（1）通過議會(huì)立法或決議規(guī)定，凡屬于議會(huì)決議通過事項(xiàng)均被視為符合公共利益。（2）由法院通過具體案件裁決確定屬于公共利益范疇。

2.列舉式。即在法律中詳盡列出公共利益的事項(xiàng)范圍。列舉式立法模式多為成文法系國家采用，具體又分為兩種：（1）窮盡式列舉。即在法律中詳盡規(guī)定所有屬于公共利益范圍事項(xiàng)，沒有規(guī)定的則被排除，不設(shè)兜底條款。如日本在其《土地征用法》中共列舉了35項(xiàng)可以征收的事項(xiàng)。（2）開放式列舉。即在詳細(xì)規(guī)定何種事項(xiàng)屬于公共利益范圍同時(shí)，設(shè)有兜底條款，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化。我國的部分法律即采用了開放式列舉。如我國《信托法》第60條規(guī)定：“為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托，屬于公益信托：（一）救濟(jì)貧困；（二）救助災(zāi)民；（三）扶助殘疾人；（四）發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；（五）發(fā)展醫(yī)療事業(yè)；（六）發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境；（七）發(fā)展其他社會(huì)公共事業(yè)?！?/p>

我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中，關(guān)于公共利益的界定，應(yīng)當(dāng)是采取列舉式方法。其規(guī)定民事公益訴訟中公共利益范圍包括破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等，行政公益訴訟范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等。

結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為可以采用概括式和列舉式并用的方法在實(shí)體法中對(duì)公共利益進(jìn)行界定。即在法律中概括地指出凡涉及公共安全、公共秩序等內(nèi)容，均為公共利益的需要，再列舉出屬于公共利益范圍的事項(xiàng)，同時(shí)設(shè)有兜底條款，以適應(yīng)不斷變化的社會(huì)。

（二）公共利益的界定主體

在關(guān)于公共利益的界定主體問題上，學(xué)界有不同的看法。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)由立法、行政、司法分別行使。其認(rèn)為立法機(jī)關(guān)只對(duì)公共利益作出概括規(guī)定，具體范圍由行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)作出判斷，而當(dāng)產(chǎn)生糾紛時(shí)則由司法機(jī)關(guān)裁決。

但大部分學(xué)者并不贊同上述觀點(diǎn)，大多數(shù)人主張由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)來界定公共利益的范圍，排除行政機(jī)關(guān)的界定權(quán)。因?yàn)槿绻x予行政機(jī)關(guān)界定權(quán)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在以公共利益為名義行使公權(quán)力時(shí)往往會(huì)與公民私權(quán)利發(fā)生沖突，這無異于在足球場(chǎng)上既是運(yùn)動(dòng)員又充當(dāng)裁判員。基于任何人不應(yīng)成為自己案件的法官這一原則，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)對(duì)公共利益作出界定。立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)則分別遵循法律所認(rèn)可的表決程序和表決規(guī)則去認(rèn)定。

筆者認(rèn)為，對(duì)于公共利益的界定只能由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行，即由全國人大及其常委會(huì)行使。前文已經(jīng)論述了排除行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的理由。在現(xiàn)實(shí)情況下，也不宜由司法機(jī)關(guān)界定。首先，這是由我國的政治體制決定的。我國并不是西方國家的三權(quán)分立體制，而是在立法機(jī)關(guān)同時(shí)也是權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下的行政、司法、法律監(jiān)督之間的相互獨(dú)立。司法機(jī)關(guān)無權(quán)審查立法機(jī)關(guān)行為的效力。同時(shí)，在我國現(xiàn)行政治體制下，法院在很大程度上受制于政府，行政干預(yù)司法的現(xiàn)象仍然存在。而且，我國法律共同體尚未形成穩(wěn)定的規(guī)范和制約法律人行為的法律制度和職業(yè)道德。故在我國目前由司法機(jī)關(guān)通過個(gè)案來判斷公共利益范圍并不合適。而民主制度是體現(xiàn)最大多數(shù)人利益的最好方式，因而由立法機(jī)關(guān)去界定公共利益的范圍是最合適的。我們認(rèn)為由全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過在法律層面對(duì)公共利益的概念與范圍予以界定，能夠更好地維護(hù)公共利益。

注釋：

陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（上冊(cè)）.山東人民出版社.2001年版.第82頁.

盧梭.社會(huì)契約論.商務(wù)印書館.2003年版.第31頁.

王軼.論物權(quán)法中的“公共利益”.人民網(wǎng).

王利明.論征收制度中的公共利益.政法論壇.2009，27（2）.第23頁.

張宏生、谷德春.西方法律思想史.北京大學(xué)出版社.1990年版.第308頁.