淺析對濫用行政起訴權(quán)行為規(guī)制

摘 要 2015年5月1日，新修訂的行政訴訟法及其與之配套的人民法院立案登記制度實行以來，行政訴訟案件呈井噴式增長態(tài)勢，在新法實施前許多不屬于行政訴訟受案范圍的案件得以進(jìn)入訴訟程序，對積極推動解決行政爭議具有重大意義。但與此同時，濫用訴訟權(quán)利、惡意訴訟現(xiàn)象層出不窮，尤其是政府信息公開類型的行政訴訟案件成了濫訴的集中營，有案例顯示，有原告一人就同一事項通過郵寄《政府信息公開申請書》給各個行政部門的行為繼而啟動了100多起行政訴訟。可見，在司法實踐中濫用訴權(quán)問題急需解決。

關(guān)鍵詞 行政濫訴 政府信息公開 規(guī)制

作者簡介：李靜，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院研究生，河北省公安廳法制總隊，研究方向：行政法與行政訴訟法。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.285

保障公民行政訴訟權(quán)利的有效行使是我國行政立法的主要指導(dǎo)思想。2015年5月1日新行政訴訟法實施和人民法院立案登記制改革以來，人民群眾極為關(guān)注的“立案難”問題得到基本解決。但訴權(quán)濫用問題也隨之而來尤其是以對行政部門的政府信息公開答復(fù)不服或者以行政部門未對申請人的政府信息公開進(jìn)行答復(fù)為由提起行政訴訟的案件呈爆炸式增長，成為了當(dāng)事人濫用行政訴訟權(quán)利的重災(zāi)區(qū)，人民法院行政審判力量承受著巨大壓力。濫用訴權(quán)的行為違背了行政訴訟的誠實信用原則，一事不再理原則與行政訴訟法的立法目的背道而馳，是一種破壞了正常訴訟秩序的違法行為。在此背景下，各地人民法院開始積極探索對濫訴行為的認(rèn)定。2015年南通市中級人民法院以濫訴為由對“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員政府信息公開答復(fù)案”作出了駁回起訴，不作實體審查的判決。這個判決拉開了在行政訴訟中對“行政相對人濫用行政起訴權(quán)”認(rèn)定及其處理的序幕。自此，從最高院到省高院、中級人民法院乃至是基層人民法院都在對“濫訴”這個問題積極關(guān)注，并在謹(jǐn)慎判決、嚴(yán)格掌握的基礎(chǔ)上大膽探索?，F(xiàn)今，已經(jīng)有不少法院在判決書中對行政相對人的行為作了“濫訴”的定性并作了不作實體審理的駁回決定。

從法理上來講，濫用行政訴訟權(quán)利可以兩種，分為濫用行政起訴權(quán)和濫用訴訟程序權(quán)兩種形態(tài)，筆者在這里討論的是前一種——濫用行政起訴權(quán)的問題。

一、濫用訴權(quán)的組成要素

翻看我們的新行政訴訟法及其相關(guān)規(guī)定，對于行政相對人濫用訴權(quán)并沒有明確規(guī)定。我們現(xiàn)只能從人民法院的判決中去體會、把握“濫訴”的精神實質(zhì)、核心內(nèi)涵。在陸紅霞的行政訴訟案件中法院認(rèn)為“陸紅霞的起訴明顯缺乏訴的利益，原告的起訴不具有正當(dāng)性，原告起訴違背誠實信用原則” ，法院從陸紅霞的行為目的、行為特征及其訴的利益三個方面對其“濫訴”行為進(jìn)行了界定，但仍然沒有明確具體可直接適用的行為標(biāo)準(zhǔn)來判斷“濫訴”行為。我們只能比照刑法學(xué)上對犯罪行為的分析方法，對濫訴行為進(jìn)行分析：

（一）行為人擁有合法的訴權(quán)

訴權(quán)被濫用的前提是當(dāng)事人擁有訴權(quán)，訴權(quán)是啟動行政訴訟程序的鑰匙，只有擁有了合法的訴權(quán)，行政訴訟相對人才有濫用訴權(quán)的可能性。在法院審理的政府信息公開案件中，申請人就是根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十三條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)在政府公開信息工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟”，擁有了合法的行政訴權(quán)。

（二）行為人客觀上實行了濫用訴權(quán)的行為

當(dāng)事人濫用行政訴權(quán)在客觀上的表現(xiàn)為通過不斷變換訴訟請求，就同一或者相同事項，多次、反復(fù)針對有關(guān)部門提起性質(zhì)相同或者類似的訴訟，或要求有關(guān)部門公開政府信息，或要求有關(guān)部門履行復(fù)議職責(zé)，或要求有關(guān)部門對其沒有訴訟利益的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)等。在司法實踐中，對于“多次、反復(fù)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不一樣，法官擁有了很大的自由裁量權(quán)。比如在陸紅霞案中，南通市中院的標(biāo)準(zhǔn)是 “反復(fù)多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求”。其依據(jù)的事實為：“據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年到2015年1月期間，原告陸紅霞及其父親陸國富、伯母張?zhí)m三人分別向南通市人民政府、等共提起至少94起政府信息公開申請。在相關(guān)部門作出政府信息公開答復(fù)后，分別向其上級復(fù)議機構(gòu)共提起至少39起行政復(fù)議。后又向各級人民法院提起政府信息公開訴訟36起?！痹谒痉▽嵺`中，像陸紅霞案中當(dāng)事人以大水漫灌、狂轟濫炸式的訴訟為工具針對行政機關(guān)，以期達(dá)到其非訴訟利益的現(xiàn)象十分突出。

（三）行為人主觀上存在過錯

當(dāng)事人在行使上訴權(quán)時主觀上存在直接故意或者間接故意，即明知自己的訴訟行為一定會或者可能會影響正常的訴訟秩序而追求或者放任自己去做或者不做某種行為。在濫訴的情況下，原告起訴的目的并不是其在起訴中的訴訟請求，其追求的最終目的因案而異可能是對公安機關(guān)辦案的進(jìn)程或者結(jié)果不服，然而通過法定救濟程序無法達(dá)到其滿意進(jìn)而轉(zhuǎn)向法院系統(tǒng)進(jìn)行行政訴訟。可能是把申請政府信息公開作為工具來謀取非法律利益可能是把申請政府信息公開作為發(fā)泄對政府部門不滿的途徑。也可能是由信訪事項轉(zhuǎn)化而來的等等。行政訴訟是保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的制度有的當(dāng)事人卻把極其嚴(yán)肅的司法行為當(dāng)做向政府部門施壓，牟利的籌碼，這種訴訟與法律保護(hù)合法利益不受侵害的原意背道而馳。

二、以政府信息公開訴訟案件為例探討當(dāng)事人濫用訴權(quán)的表現(xiàn)

（一）當(dāng)事人以行政機關(guān)給予其答復(fù)不滿為由提起訴訟

《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十三條的規(guī)定將政府信息公開案件與行政訴訟案件直接連在了一起。在執(zhí)法實踐中，一部分當(dāng)事人只要對其收到的《政府信息公開答復(fù)》不滿就可以將包括復(fù)議機關(guān)在內(nèi)幾個部門推向人民法院行政庭的被告席。同樣的以這張《政府信息公開申請表》衍生出來的答復(fù)為源頭，基礎(chǔ)法院、中級法院、高級法院甚至最高人民法院都要經(jīng)歷一遍審判程序，行政機關(guān)、司法機關(guān)不堪其負(fù)。

（二）提交政府信息公開申請后，以行政機關(guān)未進(jìn)行答復(fù)為由進(jìn)行訴訟

一般來說，行政行為主要包括作為、不作為、事實行為和行政合同行為。在政府信息公開類的濫訴案件中，當(dāng)事人通常會將內(nèi)容完全相同或者實質(zhì)相同、表述不同以及內(nèi)容類似的將政府信息公開申請書通過當(dāng)面遞交、郵寄遞交等多種方式遞交給多個行政部門，一旦有的行政部門對其提交的內(nèi)容相同的申請進(jìn)行合并答復(fù)或者選擇性答復(fù)，當(dāng)事人便以行政機關(guān)未對其政府信息公開申請進(jìn)行答復(fù)為由向人民法院提起訴訟。

三、濫用訴權(quán)案件的特點

這類案件往往有以下特點：（1）申請次數(shù)眾多、涉及部門眾多；（2）不斷變換申請內(nèi)容的表述，但實質(zhì)為同一事項；（3）衍生出一系列復(fù)議、訴訟案件；（4）當(dāng)事人通過不斷訴訟的手段試圖發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)履職的漏洞，并以此為突破口，為下一步行政復(fù)議、行政訴訟獲取證據(jù)，從而轉(zhuǎn)入行政復(fù)議、行政訴訟等程序；（5）當(dāng)事人的最終目的并非訴訟請求，如政府信息公開類案件當(dāng)事人的目的并非獲取《政府信息公開申請表》中所填寫的申請公開事項的內(nèi)容，而是解決這張申請表背后的其他訴訟。

四、行政訴權(quán)濫用的規(guī)制

在行政訴訟中，個別當(dāng)事人曲解立案登記制的立法含義，濫用訴權(quán)、惡意訴訟，將嚴(yán)肅的司法訴訟行為作為了謀取私利的手段，嚴(yán)重影響了司法機關(guān)、行政機關(guān)的正常工作秩序。當(dāng)今，濫用訴權(quán)問題急需盡快找到合適、合法的解決方式。

2017年8月31日最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》的第二部分用為“正確引導(dǎo)當(dāng)事人依法行使訴權(quán)，嚴(yán)格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為”。這第二部分的九條內(nèi)容反映出最高人民法院高度重視濫訴問題并在不斷探索問題解決方法。筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面進(jìn)行探索，以期對濫訴行為有所規(guī)制：

（一）改革訴訟成本分擔(dān)機制

當(dāng)今，大量的行政案件不假思索的進(jìn)入訴訟程序其中一個重要的原因就是當(dāng)事人訴訟成本極低，除了時間成本、交通費用及其可能敗訴后承擔(dān)的極少的訴訟費用外，當(dāng)事人幾乎是不用再承擔(dān)其他的成本。一要適當(dāng)提高過錯方的訴訟門檻，保證訴訟相對人在行使起訴權(quán)時抱有審慎的態(tài)度。二要適當(dāng)擴寬濫訴方的訴訟成本范圍，除了案件的訴訟費用外，還應(yīng)包括被告及其第三人因參與訴訟所支出的其他的必要的費用。

（二）暢通行政救濟途徑，從根本上解決當(dāng)事人的訴求

訴訟是解決糾紛和矛盾的最后手段。當(dāng)事人通過信息公開、反復(fù)訴訟這種帶有怨恨、報復(fù)式的行為企圖打通行政機關(guān)解決其真實的利益訴訟的渠道雖然是非常不理智且無效的，但是也暴露出我國行政救濟途徑的部分失靈，行政糾紛解決渠道不暢的故疾。濫用訴權(quán)背后的原因是多元的，既有當(dāng)事人自身法律素質(zhì)不高、公民意識不強的因素，也有當(dāng)事人通過正常的法律途徑無法解決其利益訴求只能付諸于訴訟的因素。相當(dāng)多的濫訴行為產(chǎn)生之初當(dāng)事人是存在合理訴求的，最終演變?yōu)槔p訴、濫訴也是無奈之舉。當(dāng)事人在多次、反復(fù)訴訟都無法解決問題的情況下，必然會對行政機關(guān)、司法機關(guān)產(chǎn)生怨恨心理。在這種心理的驅(qū)使下的訴訟行為必然導(dǎo)致偏離正常軌道。我們在客觀審視濫用訴權(quán)行為并進(jìn)行法律規(guī)制的同時，應(yīng)密切關(guān)注、準(zhǔn)確分析出濫用訴權(quán)行為的本源，爭取從根源上解決當(dāng)事人的訴訟請求。

（三）準(zhǔn)確把握立法原意，從立案環(huán)節(jié)阻斷濫訴行為發(fā)生

立案登記制改革的精神實質(zhì)本為：保護(hù)公民、法人和其他組織依法行使訴權(quán)，實現(xiàn)人民法院依法、及時受理案件，但是一些當(dāng)事人卻借“立案登記制度”的東風(fēng)，“蒙混過關(guān)”。

由于人民法院在立案前僅僅是程序性的審核當(dāng)事人提交的訴狀，對其訴訟請求并不進(jìn)行實質(zhì)審查。然而行政機關(guān)種類眾多，行政行為也是十分龐雜，各類的行政機關(guān)出具的法律文書更是五花八門，人民法院在立案前不進(jìn)行實質(zhì)審查的基礎(chǔ)上很難判斷當(dāng)事人的訴訟請求是否符合起訴規(guī)定，這就導(dǎo)致了大量不屬于行政訴訟范圍的案件進(jìn)入訴訟程序。比如：《中華人民共和國行政復(fù)議法》中規(guī)定的行政復(fù)議監(jiān)督程序中復(fù)議機關(guān)出具《行政復(fù)議監(jiān)督答復(fù)函》的行為為不可訴行為，因為行政復(fù)議監(jiān)督是行政復(fù)議機關(guān)按照職責(zé)權(quán)限對行政復(fù)議工作進(jìn)行督促、指導(dǎo)，對當(dāng)事人的合法權(quán)利不產(chǎn)生影響，不具有可訴性；在公安機關(guān)根據(jù)《公安機關(guān)督察條例》作出的《警務(wù)督察整改決定書》的行為，因為警務(wù)督察是公安機關(guān)根據(jù)上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)展開的內(nèi)部監(jiān)督行為。該內(nèi)部監(jiān)督行為對外不產(chǎn)生法律效力，同樣不具有可訴性；同樣的在信訪系統(tǒng)，在信訪機構(gòu)對當(dāng)事人的信訪事項調(diào)查完畢后，出具《信訪終結(jié)決定書》的行為，信訪終結(jié)行為僅僅是對信訪事項的一個調(diào)查結(jié)果并不會對當(dāng)事人的訴訟權(quán)和其他合法權(quán)利產(chǎn)生影響，同樣不具有可訴性等等這些事項，因為各個行政部門業(yè)務(wù)具有高度專業(yè)性人民法院只有在對案件有初步的審查后才能判決其是否應(yīng)當(dāng)受理，讓這些案件進(jìn)入訴訟程序。如果對這些案件這要看到其似乎擁有了行政行為的外觀就受理，那么濫訴行為就無法阻斷。人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握立法原意，將濫訴案件關(guān)在立案大廳“門外”。