論P(yáng)PP項(xiàng)目中影響政府付費(fèi)的幾個(gè)要素

左 玉 香

(山西五建集團(tuán)有限公司，山西 太原 030013)

1 付費(fèi)方式及構(gòu)成

在PPP項(xiàng)目中，主要包括三類付費(fèi)機(jī)制：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。

政府付費(fèi)(Government Payment)是指政府依據(jù)項(xiàng)目設(shè)施的可用性、產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項(xiàng)目公司直接付費(fèi)。也是公用設(shè)施類和公共服務(wù)類項(xiàng)目中較為常用的付費(fèi)機(jī)制，適用于非經(jīng)營性項(xiàng)目。

使用者付費(fèi)(User Charges)是指項(xiàng)目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益。高速公路、橋梁、地鐵等公共交通項(xiàng)目以及供水、供熱等公用設(shè)施項(xiàng)目通常采用使用者付費(fèi)機(jī)制，適用于經(jīng)營性項(xiàng)目。

可行性缺口補(bǔ)助(Viability Gap Funding，簡稱VGF)是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分，多適用于經(jīng)營性項(xiàng)目。

這里筆者將重點(diǎn)介紹非經(jīng)營性項(xiàng)目的政府付費(fèi)方式。政府付費(fèi)是由可用性付費(fèi)和運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)構(gòu)成。可用性付費(fèi)主要包括項(xiàng)目建設(shè)總投資、融資成本、稅費(fèi)及必要的合理回報(bào)。年運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)主要包括本項(xiàng)目的運(yùn)營維養(yǎng)成本、稅費(fèi)及必要的合理回報(bào)。

2 付費(fèi)條件

1)作為政府方應(yīng)將相關(guān)政府年度付費(fèi)支出納入跨年度財(cái)政預(yù)算管理。

2)作為社會資本方應(yīng)按PPP項(xiàng)目合同相關(guān)約定，建設(shè)期考核通過；運(yùn)維期實(shí)施機(jī)構(gòu)完成每一年度對本項(xiàng)目的績效考核，政府根據(jù)績效考核情況并在項(xiàng)目公司提出付費(fèi)申請報(bào)告后進(jìn)行付費(fèi)。這也是政府付費(fèi)的先決性條件。

3 政府付費(fèi)

3.1 年度可用性服務(wù)費(fèi)

其中，A為年度可用性付費(fèi)基數(shù);P為竣工決算審計(jì)報(bào)告中確認(rèn)的項(xiàng)目總投資(若政府不分紅，P值應(yīng)減去政府出資部分);n為運(yùn)營年限;i為投資收益率。

從以上公式可以看出，n值在項(xiàng)目前期已定，只有收益率的大小i和P值是影響政府付費(fèi)的主要因素。

3.1.1投資收益率i

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)中“投資收益率”或“財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率”指標(biāo)選用方法“因人而異”現(xiàn)象突出，不同的PPP咨詢機(jī)構(gòu)對于提供咨詢服務(wù)的同類PPP項(xiàng)目、或同一地方政府對于管轄區(qū)的同類PPP項(xiàng)目，存在使用不同收益率指標(biāo)的現(xiàn)象，在一定程度上極易在PPP項(xiàng)目間造成公平性失衡，同類項(xiàng)目間也缺少比較基礎(chǔ)，為相關(guān)項(xiàng)目決策造成困惑。

對于投資收益率i越大政府付費(fèi)越多，經(jīng)過招投標(biāo)確定了i值，在其他條件不變的情況下政府付費(fèi)不變，而影響i值的主要因素是中國人民銀行貸款五年期基準(zhǔn)利率(目前為4.9%)，因此，在合同談判時(shí)應(yīng)約定調(diào)價(jià)機(jī)制，投資收益率i隨著基準(zhǔn)利率4.9%的上浮或下降進(jìn)行調(diào)整，從而調(diào)整政府付費(fèi)的大小。

3.1.2項(xiàng)目總投資P值

1)可研確定值。

項(xiàng)目總投資金額的大小來源于可行性研究報(bào)告，可行性研究報(bào)告是經(jīng)發(fā)改委批復(fù)的，一經(jīng)批復(fù)不得更改，因此在實(shí)施前期項(xiàng)目總投資的確定應(yīng)相對寬松，否則在實(shí)施過程中因二次深化設(shè)計(jì)或特殊原因造成變更的增加，導(dǎo)致項(xiàng)目總投資超過10%需二次融資，會影響整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。

2)建安費(fèi)設(shè)置下浮率。

項(xiàng)目總投資由建筑安裝工程費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)及建設(shè)期利息構(gòu)成，其中，建筑安裝工程費(fèi)指為完成建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生的建筑工程和安裝工程所需的費(fèi)用。

很多項(xiàng)目設(shè)置建筑安裝工程費(fèi)的下浮率，比如，下浮率為5%，則下浮后的建筑安裝工程費(fèi)=建筑安裝工程費(fèi)×(1-5%)，可見項(xiàng)目總投資在建筑安裝工程費(fèi)上又有縮水。

3)多次審計(jì)確定值。

a.財(cái)政評審。

PPP政府付費(fèi)類項(xiàng)目，雖說社會資本是投資方，但最終也得政府買單，因此建筑安裝工程費(fèi)進(jìn)行財(cái)政評審是必不可少的程序，在項(xiàng)目實(shí)施前依據(jù)合同相關(guān)計(jì)價(jià)方式確認(rèn)，縣財(cái)政局往往聘請第三方造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)對建安工程費(fèi)經(jīng)過財(cái)政評審，評審后的建安工程費(fèi)作為最后竣工結(jié)算審計(jì)的依據(jù)。按照以往慣例，財(cái)政評審至少降5%～8%個(gè)點(diǎn)。項(xiàng)目總投資在建筑安裝工程費(fèi)上再次縮水。

b.全過程跟蹤審計(jì)。

因PPP項(xiàng)目總投資額度較大，PPP合同一般約定全過程跟蹤審計(jì)，這輪審計(jì)一般是實(shí)施機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目公司共同聘請第三方咨詢機(jī)構(gòu)(包括造價(jià)和財(cái)務(wù))對項(xiàng)目總投資進(jìn)行審計(jì)，建安工程費(fèi)審計(jì)的基數(shù)是經(jīng)過財(cái)政評審后的值。

c.決算審計(jì)。

在項(xiàng)目竣工后，一般由審計(jì)局在全過程跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行最終審計(jì)后報(bào)縣財(cái)政局，以此作為可用性付費(fèi)的計(jì)算基數(shù)。在此期間，還少不了中期及后期評估等。

由此可見，項(xiàng)目總投資的確認(rèn)也是層層審計(jì)，作為社會資本應(yīng)清楚PPP項(xiàng)目不同于純施工項(xiàng)目而無原則虛報(bào)結(jié)算，筆者建議PPP項(xiàng)目應(yīng)講求實(shí)事求是，設(shè)置好調(diào)價(jià)機(jī)制的同時(shí)做好過程簽證、筆錄，保證建安費(fèi)的不縮水。如果建安費(fèi)超可研估算值，應(yīng)立即通知實(shí)施機(jī)構(gòu)，雙方協(xié)商通過降低裝修或設(shè)備采購標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到覆蓋可研總投資，否則會影響整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施。

3.2 年度運(yùn)營服務(wù)費(fèi)

1)年度運(yùn)營費(fèi)計(jì)算公式：E=C×(1+r)，其中，E為年運(yùn)維服務(wù)費(fèi)；C為年運(yùn)維成本；r為運(yùn)營績效費(fèi)用利潤率。通常是在實(shí)施方案中測定了基準(zhǔn)年度運(yùn)維費(fèi)，在招投標(biāo)時(shí)競爭一個(gè)運(yùn)營績效費(fèi)用利潤率。基準(zhǔn)運(yùn)維費(fèi)的測定是否相對準(zhǔn)確會影響項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)費(fèi)的。2)年度運(yùn)維費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。其風(fēng)險(xiǎn)在于調(diào)價(jià)機(jī)制的設(shè)定，根據(jù)實(shí)施方案設(shè)計(jì)的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)的計(jì)算原則，運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)主要受人工成本、材料成本、管理費(fèi)的變動影響，據(jù)此設(shè)定相應(yīng)的調(diào)整周期及觸發(fā)機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)施過程中任何一方認(rèn)為其他因素的發(fā)生將會使運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)的計(jì)算原則發(fā)生重大變化并應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整的，社會資本可在PPP項(xiàng)目合同中留有敞口，發(fā)生時(shí)對此提出變更方案，并經(jīng)約定的審核方式確定最終費(fèi)用，否則將會影響項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)費(fèi)，進(jìn)而影響政府付費(fèi)。

4 合作期限

看似與政府付費(fèi)沒有關(guān)聯(lián)，但因PPP項(xiàng)目的運(yùn)營期即是政府付費(fèi)的期數(shù)，而合作期在項(xiàng)目實(shí)施前期已經(jīng)鎖定，如何保證付費(fèi)期數(shù)不變且不影響政府付費(fèi)，在銀行寬限期結(jié)束政府能如期付費(fèi)而不影響銀行還本付息，還得從合作期的約定說起。

合作期分為建設(shè)期和運(yùn)營期，建設(shè)期包含項(xiàng)目前期工作的占用時(shí)間和建設(shè)日期，一些項(xiàng)目因前期手續(xù)不完善而占用時(shí)間很長或項(xiàng)目無法正式開工的，這樣必定影響項(xiàng)目建設(shè)期的延長，建設(shè)期延長了，而金融機(jī)構(gòu)寬限期結(jié)束要求還本付息，而施工總承包因無法按PPP合同約定交工驗(yàn)收，無法進(jìn)入運(yùn)營期，就無法要求政府付費(fèi)，可見約定好建設(shè)期的起點(diǎn)尤為重要，筆者認(rèn)為建設(shè)期的起點(diǎn)應(yīng)約定為以施工許可證頒發(fā)的日期或監(jiān)理下達(dá)的開工令為準(zhǔn)。另在違約條款中也可約定，由政府方的原因?qū)е聼o法進(jìn)入運(yùn)營期，應(yīng)由政府方承擔(dān)違約責(zé)任，相應(yīng)延長工期，由此導(dǎo)致的政府付費(fèi)支付時(shí)間節(jié)點(diǎn)滯后于融資貸款還款時(shí)間節(jié)點(diǎn)，政府方應(yīng)先行就融資還款額進(jìn)行支付。如若建設(shè)期延長，運(yùn)營期不變，合作期相應(yīng)順延，這將規(guī)避社會資本方延誤獲得政府付費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。

5 績效考核打分情況

項(xiàng)目公司嚴(yán)格按照績效考核指標(biāo)要求對考核對象進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)，政府方有權(quán)以運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)與可用性服務(wù)費(fèi)中年度建設(shè)成本的30%兩者為基數(shù)，結(jié)合扣減系數(shù)進(jìn)行相應(yīng)扣減。例如某PPP項(xiàng)目的績效考核打分情況如表1所示。

表1 績效考核打分情況

可見，要想100%獲得政府付費(fèi)，必須做好運(yùn)營，運(yùn)營好建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)內(nèi)容，否則運(yùn)營成本、投資成本難以收回。

總之，政府付費(fèi)是PPP項(xiàng)目合同中的核心條款，結(jié)合項(xiàng)目所涉及的行業(yè)和運(yùn)作方式，各方的合作預(yù)期收益和承受能力等合理設(shè)置付費(fèi)機(jī)制尤為重要。