新形勢下青島市應對人口變動研究

文/劉大偉

一、青島市人口變動情況分析

“十二五”時期，青島市緊緊圍繞統(tǒng)籌解決人口問題、促進人的全面發(fā)展這一中心任務，保持人口均衡發(fā)展，形成具有青島特色的人口發(fā)展新局面。截止到2015年底，青島市常住人口總量為909.7萬人，年均增速約為0.9%，年均增長8萬人，約4萬人落戶，15-64歲的勞動力人口比重保持在75%左右，65歲以上老齡人口比重為12%，總撫養(yǎng)比約為33%，平均受教育年限約為12年。數(shù)據(jù)表明，青島市尚處于“人口紅利”階段，但處于“人口紅利”衰退期，流動人口受教育年限偏低，“人才紅利”基礎相對薄弱。

青島市“人口紅利”發(fā)展趨勢

“十三五”時期，青島市將搶抓新型城鎮(zhèn)化重大機遇，實施多元包容的適度人口擴張戰(zhàn)略，預計到2020年，青島市常住人口總量將達1000萬人，15-64歲的勞動力人口比重維持在70%左右，平均受教育年限約為13年，65歲以上老齡人口比重為15%，總撫養(yǎng)比預計達46%。2021年，青島市將進入“人口微利”期，預計持續(xù)10年左右。要實現(xiàn)“十三五”末1000萬常住人口總量目標，年均要保持2.4%常住人口增長速度,綜合考慮二孩生育政策等自然增長因素，要實現(xiàn)該增速仍有一定壓力，積極吸引流動人口成為保持人口適度增長的關鍵。

二、同類城市應對人口變動的經(jīng)驗借鑒

提供良好就業(yè)發(fā)展機會和完善的公共服務已成為各城市吸引流動人口的主要舉措。隨著國內(nèi)戶籍制度改革和基本公共服務均等化的推進，各城市向流動人口開放的公共服務內(nèi)容大致相同，區(qū)別主要在落戶和就業(yè)扶持政策方面。根據(jù)2015年人口密度、人均GDP、經(jīng)濟增速和常住人口增速等指標（見下表）大體將國內(nèi)十五個副省級城市劃分為四類城市，一是控制人口總量的城市；二是引導調(diào)控人口流動的城市；三是保持人口適度增長的城市；四是積極應對人口危機的城市。

2015年十五個副省級城市主要發(fā)展指標對比表

（一）控制人口總量的城市

廣州、深圳和廈門三個城市人口密度較大，城市發(fā)展水平較高，其中廣州、深圳屬于特大城市，人口吸引力較強，經(jīng)濟增速和常住人口增速都處于較高水平，對外來人口實行年度總量指標控制，限制購房落戶。低學歷外來務工人員的準入門檻較高，主要側重于青壯年且具有一定經(jīng)濟實力的初高中人口。高學歷、高技能等經(jīng)濟社會發(fā)展需要的領軍和創(chuàng)新性人才的政策引進力度較大。

（二）引導調(diào)控人口流動的城市

南京、武漢、成都和杭州屬于新一線城市的佼佼者，人口密度偏高，經(jīng)濟發(fā)展活力強勁，人口吸引力日漸增強，對外來人口主動實施引導調(diào)控。積極促進流動人口由“候鳥式”向“定居式”轉(zhuǎn)變，鼓勵“舉家遷移”，重點吸引具有一定經(jīng)濟實力和勞動技能的流動人口，允許外來人口購房落戶，市區(qū)落戶門檻較高，郊區(qū)或新區(qū)落戶條件較為寬松，對年輕有創(chuàng)造力的務工人員實施積分落戶政策，對高端人才的引導政策較為靈活。

（三）保持人口適度增長的城市

濟南、西安和寧波三個城市的人口密度適中，經(jīng)濟增速開始回落，人口的吸引動力不足，對外來人口實施積極的吸引政策，保持人口的適度增長。積極吸引省內(nèi)周邊流動人口或農(nóng)業(yè)人口，尤其是在郊區(qū)或新區(qū)、重點城鎮(zhèn)等落戶條件寬松，允許外來人口貸款購房落戶，積分落戶重點促進具有合法固定住所、固定職業(yè)和生活來源的流動人口落戶。

（四）積極應對人口危機的城市

沈陽、大連、哈爾濱和長春人口密度偏低，經(jīng)濟增長乏力。按照第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，東三省每年凈流出的人口約200萬人，哈爾濱和長春已經(jīng)出現(xiàn)人口凈流出，沈陽和大連的人口吸引力不足。超低的出生率和年輕人越來越多地離去，導致東北地區(qū)出現(xiàn)嚴重的人口流失和老齡化現(xiàn)象，人口結構決定了東北今后的經(jīng)濟將是衰退期。四個城市積極應對人口危機，人口落戶政策極為寬松。但是，四個城市在應對人口危機中缺乏有效的措施，主要是促進流動人口的就業(yè)能力不足。

分析四類城市可以看出，一是移民城市更加注重流動人口服務管理，重視人才以及年輕流動人口的吸引，經(jīng)濟增長較快，發(fā)展活力較強。人口凈流出的城市人口吸引力減弱，尤其是勞動年齡人口流失嚴重，經(jīng)濟增長停滯，甚至衰退。二是多數(shù)一二線城市通過設置購房、投資納稅、人才分類等準入條件，選擇性吸引流動人口，對一般務工人員和農(nóng)村進城就業(yè)人員變成了“經(jīng)濟門檻”、“素質(zhì)門檻”，不利于該類群體的穩(wěn)定。城市經(jīng)驗表明，在注重引進中高端人才的同時還需加強對流動人口服務管理，在住房、教育、職業(yè)培訓等方面加大對年輕務工人員（達到一定受教育年限）傾斜力度，增強該類群體的歸屬感，保持常住人口適度增長。

三、青島市吸引流動人口的政策建議

（一）主動作為，提高城市人口吸引力

資源環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展共同決定了區(qū)域人口承載力和區(qū)域間的人口流動。表面上，資源環(huán)境制約著區(qū)域人口的集聚，但并非城市不可解決的問題，以就業(yè)為主的經(jīng)濟因素才是吸引人口集聚的決定因素。一是實施更加積極的就業(yè)政策，積極化解過剩產(chǎn)業(yè)中就業(yè)問題，進一步深化重點建設項目與擴大就業(yè)聯(lián)動機制，做到土地征用、項目建設與就業(yè)聯(lián)動。二是營造支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)良好氛圍，通過體制機制、政策創(chuàng)新，加強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體的扶持力度，提高就業(yè)指導服務。三是提升人口發(fā)展承載能力，完善公共服務配套設施，提升城鎮(zhèn)公共服務保障，努力實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋，構建宜居的生活空間和環(huán)境。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，逐步使流動人口穩(wěn)定下來

按照“合理控制城區(qū)、適當放開新區(qū)、全面放開縣域”的準入要求，實施分類分區(qū)、差異引導的人口布局策略，促進人口有序流動。一是強化功能區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展。依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)城融合，實現(xiàn)以產(chǎn)興城、以城定人，創(chuàng)新產(chǎn)城融合模式，規(guī)劃空間布局和完善設施配套，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口集聚協(xié)調(diào)增長；二是推動農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)有序流動。以新區(qū)和縣域城鎮(zhèn)為主要載體，有序推進符合條件、有能力、有愿望的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，對省內(nèi)周邊區(qū)域農(nóng)民工制定特殊的吸引政策，在允許其保留農(nóng)村戶口的情況，在青島市穩(wěn)定下來；三是建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的人口市民化成本分擔機制，對有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來源的流動人口制定財政分擔政策。

（三）突出特色，實施差異化人口發(fā)展政策

城市人力資本的集聚和開發(fā)，既要吸引具有活力的創(chuàng)業(yè)人群，也不能忽略包括農(nóng)民、農(nóng)民工在內(nèi)的低端人力資本。不同人群在整個社會或某個產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)優(yōu)勢互補，共同為城市發(fā)展做出貢獻。一是完善居住證制度，適度放寬積分落戶政策，降低對學歷不高的一般外來務工人員的門檻，優(yōu)選年輕、有能力的人員留居青島；二是針對本地生源外地就業(yè)人群，以家庭團聚增強居民幸福感為側重點，出臺以“家庭化”遷移為主的優(yōu)惠政策，吸引人才回流；三是針對高校應屆畢業(yè)生，不斷加大地區(qū)高校引進力度，擴大青島市在校生規(guī)模，提高應屆畢業(yè)生留青住房補貼標準，范圍擴展至大專生和本科生；四是針對外籍人口，實施“綠卡制度”，吸引符合條件的外籍人士留居生活。

（四）適度超前，積極儲備人口新紅利

在人口逐步老齡化，人口紅利效應逐步減少時，教育、人才和科技領域的迅速發(fā)展，將會帶來新的附加值更高的人力資源紅利，即“人才紅利”。一是保持經(jīng)濟結構調(diào)整與人力資本提升聯(lián)動發(fā)展，不斷滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的人才需要，全面創(chuàng)新人才服務機制，實施重大人才工程、“211英才計劃”和“111引才工程”，擴大人才總量。二是加強職業(yè)教育、繼續(xù)教育，鼓勵企業(yè)在職人員攻讀產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需專業(yè)的碩士、博士，或考取專業(yè)從業(yè)資格證書，或參加企業(yè)與知名高校的聯(lián)合培養(yǎng)等；三是增強人才創(chuàng)新活力，著力破除事業(yè)單位、科研院所等機構的體制機制障礙，向用人主體放權，為人才松綁，讓人才充分迸發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，使各方面人才各得其所、各展所長。