殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行 問題與對策的思考

李奕思

據中國殘疾人聯合會統計數據顯示，截止至2010年末，我國殘疾人總數約為8502萬人，占我國人口總數6%左右。殘疾人就業(yè)是解決這一特殊群體生存問題和有尊嚴活著的有效途徑。殘疾人是社會中最弱勢的群體，關心、愛護殘疾人，保障他們的就業(yè)和生存權益是政府代表最廣大人民根本利益的體現?；诖吮尘?，分析和研究殘疾人政策執(zhí)行問題，具有非常重要的現實意義和戰(zhàn)略意義。

研究背景與核心概念界定

以關心和保障殘疾人就業(yè)狀況為出發(fā)點，國家先后出臺了《殘疾人就業(yè)保障法》《殘疾人就業(yè)條例》，在保障殘疾人的就業(yè)權利、消除社會歧視、提高社會地位的同時，引導有勞動能力的殘疾人依靠自己的勞動獲取經濟收入，減輕家庭的負擔，改善生活，成為有尊嚴活著的人。但政策出臺后，是否能達到預期的效果，成為當前乃至今后不容忽視的問題。第二次全國殘疾人抽樣調查數據結果顯示，城市和農村殘疾人就業(yè)率分別為16.93%和35.65%?？梢钥闯觯覈鴼埣踩司蜆I(yè)比例偏低且城鄉(xiāng)分布不均。殘疾人的就業(yè)問題得不到解決，從個人而言，會導致收入偏低，家庭負擔過重，嚴重影響生存能力，更會加大貧富差距，甚至引起仇富心理，激化矛盾，給社會帶來不穩(wěn)定因素；從社會層面而言，會增加公共服務的財政支出，使原本用于發(fā)展的資金投入社會民生保障方面，嚴重影響國家的整體經濟的高質量發(fā)展。習近平總書記強調，全面建成小康社會，一個不能少?？梢哉f，全面小康的實現，少了殘疾人這類人群就不是真正意義上的全面小康。在社會競爭日趨激烈，生活壓力與日俱增的今天，殘疾人比正常人承擔著更多的心理和生理壓力。

由《殘疾人保障法》可以準確地對殘疾人進行定義：殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動的能力的人。殘疾人分為聽力、肢體、視力、言語、智力、精神殘疾和多重殘疾等類型。殘疾人就業(yè)是指達到法定勞動年齡，且具有勞動能力的殘疾人通過從事勞動，獲取報酬和收入的行為。殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行，是政策執(zhí)行者運用宣傳、協調、實施等各種對策，將殘疾人就業(yè)政策觀念形態(tài)內容轉為實際效果，以達到制定政策目的的動態(tài)過程。

殘疾人就業(yè)政策發(fā)展現狀

為保障和改善殘疾人的就業(yè)及生存狀況，我國形成了以《憲法》為核心，以《殘疾人就業(yè)保障法》為框架、《殘疾人就業(yè)條例》為細則的就業(yè)政策保障體系。成立殘疾人團體組織——殘疾人聯合會，在促進殘疾人參加工作，改善殘疾人生活環(huán)境和條件中發(fā)揮著重要作用。

目前，殘疾人就業(yè)主要采取按比例就業(yè)、集中就業(yè)、居家就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)及發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)等多種形式。《殘疾人就業(yè)條例》第十一條規(guī)定：“集中使用殘疾人的用人單位中從事全日制工作的殘疾人職工，應當占本單位在職職工總數的25%以上。”該用人單位就被認為是福利廠。財稅政策規(guī)定，福利廠可以不用繳納企業(yè)所得稅。對于按比例就業(yè)，機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位等各類用人單位安排殘疾人就業(yè)比例達到本單位職工總人數1.5%以上的，可以免交殘疾人就業(yè)保障金。用人單位招用殘疾人，簽訂一年以上勞動合同并按規(guī)定繳納社會保險的，可申請社會保險補貼，同時企業(yè)如果安排殘疾人就業(yè)可依法享受稅收優(yōu)惠，對集中安排殘疾人就業(yè)較多的單位，給予按比例就業(yè)獎勵。

政策執(zhí)行過程中遇到的問題

盡管促進殘疾人就業(yè)政策體系比較完善，殘疾人就業(yè)環(huán)境有所改善，但在政策執(zhí)行過程中依然存在一些問題，這些問題的出現制約了殘疾人事業(yè)的發(fā)展，同時也影響了關愛扶持殘疾人政策的執(zhí)行。

問題一：福利工廠逐步淡出歷史舞臺。近年來，由于信息技術和互聯網技術的迅猛發(fā)展，市場競爭日趨激烈，很多福利企業(yè)經營不善，缺乏競爭力，盈利銳減，規(guī)模縮小、停產、倒閉現象屢見不鮮，使得原本就難就業(yè)的殘疾人下崗失業(yè)。

問題二：存在用人單位利用殘疾人就業(yè)政策存在“掛空職”的現象。為保障殘疾人就業(yè)、鼓勵用人單位使用殘疾人，國家對使用殘疾人的用人單位予以財稅優(yōu)惠。但在執(zhí)行過程中，存在把殘疾人掛靠在用人單位名下，單位給他們繳納社保，每個月僅給予很少的報酬。此類就業(yè)屬于表面就業(yè)，實則節(jié)省掛靠單位殘疾人保障金的支出。

問題三：在執(zhí)行按比例就業(yè)的過程中，由于我國特有的城鄉(xiāng)二元機制，使得這項政策幾乎成為城鎮(zhèn)殘疾人的專屬政策，而農村殘疾人很少能享受到這樣政策帶來的優(yōu)惠。

問題四：違反政策相關責任落實不明確。針對既不雇傭殘疾員工，也不繳納殘疾人就業(yè)保障金的企業(yè)或單位，缺乏必要的強制性法律和處罰措施。

完善就業(yè)政策執(zhí)行的對策建議

面對殘疾人就業(yè)狀況和促進就業(yè)政策執(zhí)行中存在的問題，可以從以下幾個方面進行努力。

努力改善殘疾人就業(yè)環(huán)境 政府宣傳部門要充分利用新媒體資源，如微博、微信、各類門戶網站、電視、廣播、報刊等媒介，對殘疾人就業(yè)相關政策進行全方位宣傳，形成個人有了解、企業(yè)有遵守、社會有關愛的立體宣傳網絡。各地市政府部門可根據當地的實際情況，對當地企業(yè)進行一次全面梳理，對哪些崗位能使用殘疾人進行相應的統計，并制訂個性化分行業(yè)的扶持方案，確保殘疾人就業(yè)能力與企業(yè)用人崗位相適應。

優(yōu)化殘疾人就業(yè)政策 一是各地市因根據中央、省級政府的要求，積極主動出臺加強殘疾人就業(yè)扶持政策的實施細則。在制定政策時，要充分考慮到城鄉(xiāng)殘疾人生活習慣、就業(yè)層次、技能水平、就業(yè)遠近等不同情況，制定既能讓殘疾人就業(yè)，又不增加企業(yè)負擔的個性化政策。

二是建立殘疾人就業(yè)個人檔案平臺和殘疾人招聘使用平臺，摸清未就業(yè)未培訓殘疾人情況，對未就業(yè)的尋找機會，對已就業(yè)的定期訪問了解就業(yè)情況；同時還可引入社會公益組織，建立個人臺賬，推廣招聘平臺上出力和造勢。

三是構建政務主導、社會參與的培訓就業(yè)體系。殘疾人的就業(yè)問題，歸根結蒂是公益性問題。政府在公益事務中應扮演主導角色，加大資金投入，建立市級規(guī)模化殘疾人就業(yè)基地，有利于促進殘疾人集中就業(yè)；采購特種設施設備、對生活生產進行無障礙改造，有利于促進殘疾人便捷、高效、安全就業(yè)；鼓勵社會力量興辦輔助性就業(yè)機構和庇護工場，對殘疾人的技能予以工作崗位相適應的培訓，培訓合格后安排上崗，有利于促進殘疾人就業(yè)與減輕企業(yè)生產負擔。評定使用殘疾人優(yōu)秀單位榮譽稱號，增加企業(yè)的知名度，在一定范圍內形成榜樣力量，有利于促進更多企業(yè)往這個方向發(fā)展。

四是通過政府稅收減免，引入社會公益資金，打造明星公益企業(yè)等方式募集資金，設立殘疾人就業(yè)扶持專項資金，用于殘疾人職業(yè)技能培訓和職業(yè)能力建設，加強職業(yè)培訓基地建設，結合殘疾類別與市場需求，開展訂單式培訓和與就業(yè)掛鉤的多形式技能培訓，提供實效性好且針對性強的技能培訓、崗位開發(fā)和穩(wěn)定就業(yè)的精準服務。

健全政策執(zhí)行監(jiān)督機制 一方面，政府相關部門要加大對企業(yè)監(jiān)管力度，不定期到企業(yè)進行相應的檢查，逐步形成常態(tài)化機制。對沒有聘用殘疾人的企業(yè)，要核實是否有繳納殘疾人就業(yè)保障金；對聘用殘疾員工的企業(yè)，要確定殘疾人是否在崗工作；對于在崗工作的，要了解是否與普通員工同工同酬。另一方面，健全完善殘疾人就業(yè)投訴渠道，及時解決就業(yè)中遇到的問題政策監(jiān)督機制。正常人在就業(yè)中都會遇到很多問題，殘疾人遇到的問題更不會少，無論這些問題是來自自身還是用人單位，從機構的架構上都應有一個接收投訴、建議、反映情況的渠道，避免只找崗位解決就業(yè)問題而對就業(yè)以后的事就不聞不問的情況發(fā)生。

重視特殊教育和職業(yè)教育，提高殘疾人就業(yè)素質和就業(yè)能力 一方面，大力發(fā)展特殊教育，讓適齡殘疾少年兒童有學上，上好學；另一方面，重視殘疾人職業(yè)教育發(fā)展，培養(yǎng)他們的一技之長，增加就業(yè)素質和就業(yè)能力。同時，轉變部分殘疾人“等、靠、要”的依賴思想，倡導殘疾人自食其力，在勞動中實現人生價值。

參考文獻

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（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）