公眾參與視域下水污染治理對策探究
——基于南京市J村的實證調查

彭 雪

(河海大學公共管理學院，南京 211100)

1 問題的提出

當前中國城鎮(zhèn)化快速擴張的同時也帶來了一系列環(huán)境問題，水污染事件頻繁發(fā)生，并逐漸呈現(xiàn)出由點源污染向面源污染轉化，由外源污染向內(nèi)生污染轉化。由此產(chǎn)生的水污染治理也逐漸從末端治理轉向對污染源頭的治理，政府治理與公眾參與相結合的方式愈發(fā)占據(jù)主導地位。為進一步提高水體質量，近幾年，江蘇省政府不斷加大水污染治理中人力、物力、財力的投入，采取一系列防治措施，提出未來將用5～10年的時間實施“凈水”計劃，并頒布了《江蘇省水污染防治工作方案》?；诖?，南京市也出臺《南京市水污染防治行動計劃》，采用“河長制”聚焦全市水污染現(xiàn)象，顯示出政府治理的決心，也取得了初步成就，然而僅僅依靠政府的力量無法從源頭徹底解決水污染，要突破這種局面，公眾參與水污染治理便成為不可或缺的一環(huán)。

20世紀80年代參與式民主在西方得到廣泛傳播，進入中國后，十六大報告中首次將“公眾參與”作為政治體制改革的重要舉措[1]；2015年環(huán)境保護部頒布《環(huán)境保護公眾參與辦法》，明確規(guī)定了“公眾參與”具體要求、參與方式、原則、權利等內(nèi)容，提出全民參與環(huán)境保護；十九大報告也緊盯環(huán)境保護的重點領域，建立起社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，加大公眾參與力量。然而從國內(nèi)現(xiàn)有的研究成果來看，從公眾參與的視角來防治水污染問題的研究并不多，大多都是對公眾參與的必要性和重要性進行陳述。王勇認為，開放性流域和閉合性政府之間的差異，會促使政府間對于政績和利益的惡性競爭，搶占、破壞水資源卻相互逃避治理水污染的成本，進而造成流域內(nèi)水污染治理的“囚徒困境”[2]；范倉海認為，在水環(huán)境的治理中，政府承擔著重要責任，包括財政、制度、監(jiān)管和社會整合責任，然而實際的實踐中，卻存在的許多問題影響了政府各項責任的實現(xiàn)[3]；周黎安在其政績錦標賽理論中指出，盡管政績錦標賽會對中國地方官員產(chǎn)生激勵作用，同時也會由于一味的追求政績而忽視公共利益的實現(xiàn)[4]。

正是基于這樣的背景下，選擇南京市J村進行實地調研，借助問卷及深度訪談的研究方法，了解該村村民在水污染治理中公眾參與的現(xiàn)狀，分析在此過程中公眾參與所出現(xiàn)的問題，借鑒以往的經(jīng)驗，探究提高公眾參與水污染治理積極性和有效性的方法，使公眾參與行之有效。

2 研究方法

調查主要采用問卷和訪談的方法，按照發(fā)現(xiàn)問題——提出問題——分析問題——解決問題的思路，對南京市J村公眾參與水污染治理的現(xiàn)狀進行實地調查。在南京市近郊“城中村”J村內(nèi)，隨機抽取調查對象，進行入戶訪談并發(fā)放問卷，同時也在村內(nèi)活動中心、小廣場以及學校等人口密集場所展開實地調研，現(xiàn)場發(fā)放問卷調查。本次調查共發(fā)放320份問卷，除去回收中的遺漏，經(jīng)過內(nèi)部一致性核查，共得到有效問卷302份，問卷有效率約為94.4%，最后形成問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，成為調查的基礎數(shù)據(jù)和直接依據(jù)。問卷主要涉及三方面內(nèi)容: 一是公眾的基本信息(詳見表1)。二是公眾對該村水污染治理的認知情況。三是公眾參與水污染治理的意愿。

表1 樣本基本情況表Tab.1 Sample basic situation (%)

3 J村公眾參與水污染治理的現(xiàn)狀調查

3.1 J村水污染基本情況介紹

南京市位于長江下游中部地區(qū)，地處江蘇省西南部，市內(nèi)河流縱橫交錯，水域面積達11%以上。南京市內(nèi)的河流主要有秦淮河、金川河、玄武湖等大小河流湖泊，長江穿城，沿江岸線總長近200km，境內(nèi)大小河道共120條，分屬兩江、兩湖、兩河[5]。總體來講，南京市內(nèi)水資源十分豐富，對城市經(jīng)濟建設起到至關重要的作用。然而伴隨著城市進程加快以及外來人口的大量涌入，水環(huán)境指標明顯惡化。

J村位于南京市西郊沙洲圩南部，北依秦淮新河，距長江僅3km距離，水陸交通便利，素有“魚米之鄉(xiāng)”之稱。近年來隨著不斷深入的社會主義新農(nóng)村建設，當?shù)卮迕竦腻X包漸漸鼓起來，生活水平也越來越高，但隨之而來的環(huán)境問題也開始突顯，其中最明顯的就是板橋河水污染。板橋河自江寧谷里流入板橋新城，全長11.5km，流經(jīng)J村，為當?shù)卮迕駧碡S富的水資源，然而，由于J村為帶動經(jīng)濟發(fā)展，分布著大大小小的工廠企業(yè)30余家，產(chǎn)生出大量的工廠廢水和工業(yè)廢渣，由于城鎮(zhèn)化不斷加速，大量外來務工人員涌入J村，一方面為經(jīng)濟發(fā)展帶來了充足的勞動力，另一方面也產(chǎn)生出各種生活垃圾，導致原本清澈的板橋河變?yōu)樵獯蠹彝贄壍摹昂诔艉印薄?/p>

3.2 J村公眾參與水污染治理的制約因素分析

雖然南京市目前在水污染治理中建立了公眾參與機制，但公眾并未發(fā)揮其應有的作用。參與機制的不健全，成為阻礙水污染防治工作的一大障礙，使水污染治理陷入困境，在J村的實地調查中也反映出公眾參與所存在的問題。

3.2.1 公眾對水污染的參與意識淡薄

公眾對公共事務的認知程度奠定了公眾有效參與決策的基礎。對板橋河污染情況能夠充分認知，能夠明晰在水污染治理方面的權利義務，成為有效發(fā)揮公眾參與力量的前提。在調查中相當一部分村民認為水是公共物品，治理水污染是政府的事，個人所起到的作用很小。被調查對象中有 42% 的受訪者認為政府在治理水污染中應承擔主要責任，其他依次是企業(yè)和社會公眾，分別占28%和19%(如圖1所示)。

圖1 公眾治理J村水污染的主要責任方調查情況Fig.1 Investigation of main responsible praties for water pollution control in village J

3.2.2 公眾缺少對水污染治理信息的知情度

根據(jù)對村民的訪談得知，J村不少村民只追求眼前利益而不顧長遠利益，明知道板橋河水污染日益惡化，甚至已經(jīng)威脅到日常用水，卻仍然無動于衷。很多人表示，治理水污染與己無關，也有人表示，即使有參與治理的意愿，也不知從何做起，村民難以獲取充分、及時的治理信息，信息的不對稱使得公眾參與水污染治理成為空談。調查問卷中也同樣反映出這一問題(如圖2所示)。經(jīng)常了解治理信息的公眾僅占總數(shù)的9%；從沒有了解和不太了解的公眾合計占51%，超過半數(shù)，足以說明公眾沒有獲取充分的治理信息。而水污染治理所涉及的范圍廣，公眾以個體之力很難了解全面、真實的信息，無法參與決策和監(jiān)督。

3.2.3 公眾參與水污染治理決策的水平低，且方式單一

治理水污染要求專業(yè)性的知識儲備，然而公眾參與治理的內(nèi)容和深度不夠，沒有真正把公眾參與落實到社會責任中[6]。同時，公眾參與的領域并未觸及到環(huán)境決策，這些不足都決定了公眾參與水平較低?？紤]到J村村民的知識水平以及參與意識不高，因此在問卷調查中將問題設計為“您是否聽說過或者參加過治理水污染的聽證會、座談會等？”，調查結果如圖3所示。

4 J村公眾參與不足的原因分析

4.1 政府主導型文化導致公眾參與意識淡薄

自古以來中國便產(chǎn)生出“臣民意識”的封建思想，深受中央集權觀念的影響，公眾習慣于依附政府的集中決策，同時，“全能型政府”的政治文化也制約著公眾的決策參與，長期以來中國都是以政府為中心的自上而下的環(huán)境管理模式[7]。政府主導型文化在中國的政治文化中始終扮演著重要角色，公眾也因此無法進行有效地集體性行動來參與水污染治理，從而抑制了公眾參與的熱情，難以激發(fā)出主體責任意識，使得公眾的參與意識一直未得到有效提升。我國政策制定和實施均采取“自上而下”的方式，這些因素抑制了公眾參與政治的積極性，而且使得公眾難以認清自身的政治角色，缺乏參與意識，并且以政府推進為主導的政策制定方式導致群眾基礎薄弱，政策的施行也易與公眾產(chǎn)生分歧。

圖2 公眾獲取治理信息的情況Fig.2 Public awareness of the govemance information

圖3 公從參與決策情況Fig.3 Public participation in decision-making

4.2 水污染治理的法規(guī)制度和管理體系不完善

2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修改的《中華人民共和國環(huán)保法》明確規(guī)定公民有保護環(huán)境的義務，同時確定了公眾參與的原則，強調了政府及其相關部門有監(jiān)督管理的權利，而監(jiān)督的主體并不包括公眾。《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“任何個人和單位都有保護環(huán)境的義務，并有權檢舉和控告對破壞和污染環(huán)境的個人和單位。”雖然有環(huán)境方面的法律法規(guī)，但這些法律所規(guī)定的內(nèi)容過于宏觀，缺乏可操作性，難以在具體的水污染治理中進行實踐，無法為公眾參與提供強有力的法律保障。如表2所示，在問卷調查中，有選擇“不太了解”的人超過半數(shù)，占總人數(shù)的51%，選擇“完全不了解”的人占總人數(shù)的24%?？梢姡妼λ廴局卫矸煞ㄒ?guī)的認知程度較低。

表2 公眾對水污染治理法律法規(guī)的認知情況Tab.2 Public awareness of water pollution control laws and regulations

4.3 公眾自身素質欠缺且社會組織化發(fā)展水平低

現(xiàn)如今，各國各地區(qū)紛紛建立環(huán)保組織，越來越多的民間環(huán)保組織如雨后春筍般涌現(xiàn)。雖然環(huán)保組織在數(shù)量上呈現(xiàn)上升趨勢，卻很少出現(xiàn)由公民自愿自發(fā)組織起來的環(huán)保組織，就算發(fā)展到一定規(guī)模，出于公民自身分散的特征也難以集中到一起，因此很難組織和號召公眾參與環(huán)保決策，更談不上例如水污染治理這類專業(yè)性強且只專注于環(huán)境某一方面的民間環(huán)保組織，并且這類環(huán)保組織大多是由政府主導組織和提供經(jīng)費，自主權少之又少[8]。不僅如此，公民自身素質低也成為公眾參與水污染治理的一大障礙，就目前而言，我國公眾即使具有一定的環(huán)保意識，大多也出于維護自身權益的需要，多數(shù)群眾只有在危害自身權益時對環(huán)境才有較高的關注度和參與度，這與經(jīng)濟發(fā)展水平有直接的關系。

5 推動和完善J村公眾參與水污染治理的對策

板橋河水污染治理是社會公共事務，增強公眾參與水污染治理能力，是我國水污染治理中公眾有效參與的重要條件之一。現(xiàn)階段，國家在水污染防治領域的投入甚大，然后治理效果并不突出[9]，要破解這一困境，基于對公眾參與視角下J村水污染治理的制約因素分析，提出如下對策。

5.1 加強教育，塑造參與型文化，培養(yǎng)公眾參與水污染治理的素養(yǎng)

水污染的有效治理關乎整個社會的福祉，依賴于全社會的共同行動，這是建立在全社會共同保護水資源意識的基礎之上。因此培養(yǎng)公眾參與水污染治理的意識，教育是重中之重，加大防治水污染的宣傳力度，在學校和社區(qū)開展環(huán)保教育活動，讓環(huán)境保護滲透到公眾日常生活中，并且充分發(fā)揮新聞媒體的輿論喉舌的作用，加強對公眾的道德教育和法制教育，提高公眾保護水資源環(huán)境的素養(yǎng)。

5.2 建立健全公眾參與水污染防治的組織基礎和法制保障

在水污染治理中，民間環(huán)保組織扮演了發(fā)動、橋梁和監(jiān)督的角色，作為水污染治理中的主體之一，也發(fā)揮了相應的作用。因此鼓勵公眾加入環(huán)保組織，并建立健全民間環(huán)保組織的制度基礎，不僅擴大了組織的規(guī)模，還能夠提高公眾參與組織化的程度，促使廣大社會公眾成為民間環(huán)保組織角色中的一員，發(fā)揮角色所賦予的權利。與此同時，推動公眾環(huán)境權的發(fā)展，保障公眾環(huán)境權的實現(xiàn)，將公眾和社區(qū)納入環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境權的體系中，也是公眾參與水污染治理等環(huán)保事業(yè)的重要法律基礎和制度保障。

5.3 拓寬公眾參與水污染治理的渠道，建立信息多元交流模式

大體上來說，公眾參與水污染治理的渠道以及相對應的參與程度如表3所示，從公眾自主參與到被告知，自上而下的參與程度呈現(xiàn)出遞減的趨勢，因此拓寬公眾參與的渠道，不僅僅需要政府電子政務平臺，還可以利用民間環(huán)保組織、新媒體、互聯(lián)網(wǎng)和信訪制度，通過公眾志愿行動和社區(qū)自治等方式提升公眾參與的程度，使得參與渠道逐漸多樣化。

表3 公眾參與的程度與對照圖Tab.3 Degree of public participation and comparison

建立起有效的信息多元交流平臺，完善信息公開，并擴展環(huán)境信息溝通方式，能夠對維護公眾的環(huán)境知情權產(chǎn)生重要作用。在水污染治理中，打通政府、企業(yè)、社會公眾三方之間的隔膜，建立起三者有效溝通的橋梁(如圖4所示)，將防止水污染變?yōu)檎麄€社會共同的責任。

圖4 水污染治理信息集成反饋平臺Fig.4 Integrated feedback platfom for water pollution control information