論中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)對(duì)警務(wù)工作之影響*

（重慶警察學(xué)院，重慶 401331）

中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)自貿(mào)區(qū)”）建設(shè)是經(jīng)濟(jì)全球化背景下我國(guó)實(shí)施的一項(xiàng)重大國(guó)家戰(zhàn)略，也被學(xué)者稱為我國(guó)“尋求新一輪‘入世’主動(dòng)權(quán)的試驗(yàn)田”。[1]黨的十九大報(bào)告明確提出，要推動(dòng)形成全面開放新格局，賦予自貿(mào)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。自2013年8月上海自貿(mào)區(qū)成立以來(lái)，我國(guó)已分批成立了共12個(gè)自貿(mào)區(qū)。①較之其他經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，自貿(mào)區(qū)在貿(mào)易開放、監(jiān)管理念、法律政策等方面具有明顯差異，也正是這些差異，使自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)警務(wù)工作產(chǎn)生了深刻影響。本文試結(jié)合當(dāng)前中國(guó)自貿(mào)區(qū)公安機(jī)關(guān)的警務(wù)實(shí)踐，從多個(gè)領(lǐng)域分析自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)警務(wù)工作之影響。

一、中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)公安機(jī)關(guān)職能定位之影響

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化新變革格局中，自貿(mào)區(qū)作為我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放、深化經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，其建設(shè)發(fā)展之核心即在于制度創(chuàng)新。公安機(jī)關(guān)是政府的重要組成部分，兼有行政管理和刑事偵查職權(quán)，對(duì)其職能定位理應(yīng)放到自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下政府職能的轉(zhuǎn)變中，加以理解與把握。如有學(xué)者指出：“近幾年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，上海在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政體制改革方面的探索，取得的成效和新的進(jìn)展，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的政府職能轉(zhuǎn)變奠定了良好基礎(chǔ)，形成了后續(xù)改革良性的路徑依賴。”[2]實(shí)際上，2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》就著眼于我國(guó)改革發(fā)展全局，系統(tǒng)闡述了全面正確履行政府職能的總體要求，為加快轉(zhuǎn)變政府職能、進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、更好發(fā)揮政府作用指明了方向。2015年11月，李克強(qiáng)總理在上海自貿(mào)區(qū)考察時(shí)強(qiáng)調(diào)得更清楚，自貿(mào)區(qū)要大膽地試，使權(quán)力做減法，給責(zé)任做加法，為市場(chǎng)做乘法，用更高水平的改革開放釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?016年全國(guó)公安廳局長(zhǎng)會(huì)議上公安部要求，公安機(jī)關(guān)要主動(dòng)服務(wù)“一帶一路”、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，抓好邊防出入境管理制度等改革政策落地實(shí)施，最大限度為經(jīng)貿(mào)往來(lái)、人員流動(dòng)、人才引進(jìn)創(chuàng)造便利條件?？梢哉f(shuō)，正是自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政府職能之轉(zhuǎn)變?yōu)楣矙C(jī)關(guān)的職能定位提出了新的要求。較之傳統(tǒng)意義上的警務(wù)模式，自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作無(wú)疑將更具專業(yè)性和創(chuàng)新性，其核心可以用“服務(wù)保障”加以概括。從筆者掌握的情況看，當(dāng)前設(shè)立較早的滬、粵、津、閩四地自貿(mào)區(qū)公安機(jī)關(guān)，已經(jīng)探索實(shí)施了一些特色警務(wù)機(jī)制，彰顯出公安機(jī)關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)之實(shí)踐樣態(tài)（見(jiàn)表1）。

表1 滬粵津閩自貿(mào)區(qū)的特色與警務(wù)機(jī)制實(shí)踐創(chuàng)新②

通過(guò)表1不難看到，公安機(jī)關(guān)對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的服務(wù)保障與自貿(mào)區(qū)的區(qū)位定域性、產(chǎn)業(yè)聚集性、監(jiān)管特殊性、政策激勵(lì)性等基本特征密切相關(guān)。[3]一方面，就自貿(mào)區(qū)共同特征而言，至少表現(xiàn)為三點(diǎn)。一是自貿(mào)區(qū)的本質(zhì)即為自由，其“境內(nèi)關(guān)外”的屬性及所追求的投資和貿(mào)易自由化、便利化，需要警務(wù)工作不斷弱化管理色彩、強(qiáng)化服務(wù)主導(dǎo)，以適應(yīng)市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。二是自貿(mào)區(qū)實(shí)行以“法無(wú)禁止即自由”為特征的負(fù)面清單管理③，將放寬外商投資準(zhǔn)入限制，致使公安管理范疇發(fā)生變化（如文化、體育、娛樂(lè)等領(lǐng)域的開放，可能超越公安機(jī)關(guān)常規(guī)的治安管理范疇），加之依照國(guó)際通行規(guī)則，負(fù)面清單的內(nèi)容不能增加只能縮減，這無(wú)疑會(huì)對(duì)警務(wù)工作帶來(lái)新的考驗(yàn)。三是自貿(mào)區(qū)針對(duì)貨物貿(mào)易領(lǐng)域“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)自由”（“一線”指國(guó)境線，“二線”指自貿(mào)區(qū)與內(nèi)地的連接線）的監(jiān)管模式，將使傳統(tǒng)注重事前審批的公安監(jiān)管向注重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。另一方面，公安機(jī)關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)之職能定位，也同各自貿(mào)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、功能定位、主要任務(wù)等相關(guān)聯(lián)。例如，根據(jù)2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)以創(chuàng)新兩岸合作機(jī)制、增強(qiáng)閩臺(tái)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度、拓展與21世紀(jì)“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)交流合作深度和廣度等為發(fā)展目標(biāo)，并明確了平潭、廈門和福州三個(gè)片區(qū)的功能定位，相應(yīng)地在服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)方面，福州馬尾警方就探索實(shí)施了出入境管理融入“地域元素、自貿(mào)區(qū)元素、警察元素”[4]的接軌自貿(mào)特色警務(wù)；為提高自貿(mào)區(qū)治安防控體系智能化水平，福清公安開啟了“智慧警務(wù)”建設(shè)，打造集視頻指揮、信息查詢、通信保障等多功能于一體的警務(wù)監(jiān)控中心。[5]又如，國(guó)務(wù)院于2017年3月新設(shè)重慶自貿(mào)區(qū)，印發(fā)《中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》將“開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合管理改革試點(diǎn)”作為優(yōu)化營(yíng)商法治環(huán)境的主要任務(wù)之一，為充分履行公安職能助推改革試點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)加大了打擊侵犯商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)、商業(yè)秘密等侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪的力度，而這無(wú)疑又有利于保障電子核心部件、云計(jì)算、高端裝備、生物醫(yī)藥等“高端產(chǎn)業(yè)集聚”“法治環(huán)境規(guī)范”等發(fā)展目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。至此，可以歸納出，正是自貿(mào)區(qū)的典型特點(diǎn)及戰(zhàn)略目標(biāo)“倒逼”公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能定位，以提升服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)的質(zhì)效和水平。

二、中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)公安行政管理之影響

自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展“制度創(chuàng)新”之核心，必然要求公安行政管理制度機(jī)制的創(chuàng)新，而制度機(jī)制創(chuàng)新集中體現(xiàn)為：在自由貿(mào)易規(guī)則下，其對(duì)公安行政管理服務(wù)意識(shí)和法治透明度的要求更高。實(shí)際上，這種要求又與我國(guó)政府不斷深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革的“放管服”（簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)之簡(jiǎn)稱）④改革要求是相契合的，其重心在于在加快政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，公安機(jī)關(guān)秉持“服務(wù)保障”之職能定位，重點(diǎn)推進(jìn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是公安行政監(jiān)管由事前審批向事中、事后監(jiān)管調(diào)控轉(zhuǎn)變，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置上的決定性作用；二是公安行政管理模式由管理主導(dǎo)向服務(wù)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，以最大限度地激發(fā)多元市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力。不過(guò)，有學(xué)者指出，政府職能轉(zhuǎn)變作為自貿(mào)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵，具有“牽一發(fā)動(dòng)全身”的效用，加之當(dāng)前自貿(mào)區(qū)建設(shè)尚處于探索階段，政府職能實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變還面臨來(lái)自管理體制、市場(chǎng)開放、電子政務(wù)建設(shè)、法律法規(guī)、社會(huì)力量參與等方面多重制約。[6]這里，主要從自貿(mào)區(qū)公安管理體制、公安行政監(jiān)管、公安行政管理服務(wù)等三個(gè)方面，分析自貿(mào)區(qū)建設(shè)給公安行政管理帶來(lái)的影響。

首先在公安管理體制上，自貿(mào)區(qū)作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，其經(jīng)濟(jì)上的相對(duì)獨(dú)立性和行政上的依賴性，決定了自貿(mào)區(qū)公安行政管理需要一個(gè)專業(yè)性、權(quán)威性的公安機(jī)關(guān)，但目前自貿(mào)區(qū)卻普遍缺乏這樣的公安機(jī)關(guān)。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公安系統(tǒng)實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制，導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)不同區(qū)域片區(qū)由不同的公安機(jī)關(guān)管理（一般至少涉及3個(gè)以上公安機(jī)關(guān)），這容易形成條塊分割、多頭管理局面，由此帶來(lái)政策理解沖突、權(quán)責(zé)任務(wù)交叉、管理效率不高等弊端。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，同一自貿(mào)區(qū)不同區(qū)域片區(qū)各自所屬公安機(jī)關(guān)在案件管轄上還存在推諉扯皮現(xiàn)象，在行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)規(guī)格等把握上也存在不統(tǒng)一的地方。而一些發(fā)達(dá)國(guó)家自貿(mào)區(qū)警察管理體制正與之相反，如國(guó)外資料顯示，1979年設(shè)立的美國(guó)紐約港自貿(mào)區(qū)由紐約——新澤西港務(wù)局統(tǒng)一管理，該機(jī)構(gòu)雖然地跨兩州，由紐約州和新澤西州政府聯(lián)合成立，卻配備了自己的警察執(zhí)法力量。為了克服上述弊端，理順自貿(mào)區(qū)公安管理體制，有效統(tǒng)籌自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作，2014年9月上海市公安局自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分局正式掛牌成立，其作用功能在于“按照‘區(qū)內(nèi)事、區(qū)內(nèi)辦’要求，上海市公安局通過(guò)授權(quán)在行政管理上發(fā)揮分局對(duì)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)保障作用”。[7]這是我國(guó)成立的第一個(gè)自貿(mào)區(qū)專門的公安機(jī)關(guān)，其無(wú)疑有利于在公安組織體系層面克服多頭管理之弊，以滿足自貿(mào)區(qū)公安行政管理的需要。

其次是在公安行政監(jiān)管領(lǐng)域，這種影響主要表現(xiàn)在兩方面。一方面是在自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式下，變革原有易束縛市場(chǎng)自由的行政許可和審批制度，隨著事前審批事項(xiàng)范圍不斷縮減，需弱化公安機(jī)關(guān)在治安、交通、消防、出入境等條線的剛性事前行政審批。以上海自貿(mào)區(qū)消防條線行政審批改革為例，按照國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年6月印發(fā)的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2017年版）》規(guī)定，外資獲準(zhǔn)進(jìn)入我國(guó)消防市場(chǎng)，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)依內(nèi)外資一致原則實(shí)施管理；而除涉及易燃易爆危險(xiǎn)品的建筑和大型人員密集場(chǎng)所需事先取得消防行政審批許可外，其他建設(shè)工程均實(shí)行備案抽查制度。從中可以看到，上海公安機(jī)關(guān)在自貿(mào)區(qū)“放管服”改革中行政審批權(quán)之弱化，這無(wú)疑契合了國(guó)際通行注重單位自我管理、激勵(lì)社會(huì)廣泛參與的消防監(jiān)管模式。另一方面，事前行政審批的弱化給公安機(jī)關(guān)針對(duì)違法犯罪、安全穩(wěn)定的事中、事后監(jiān)管帶來(lái)壓力，如易燃易爆危險(xiǎn)品企業(yè)的入駐，給安防工作帶來(lái)巨大安全隱患。此時(shí)就需要更加強(qiáng)化“合作”的理念，集約多元力量參與監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)事中事后監(jiān)管之效能。為此，有人提出通過(guò)強(qiáng)調(diào)“合作”和“參與”的協(xié)商性行政執(zhí)法體制創(chuàng)新，來(lái)實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)公安行政執(zhí)法之平等性、服務(wù)性、經(jīng)濟(jì)性和裁量性。[8]自貿(mào)區(qū)公安機(jī)關(guān)已在這方面開展了一些警務(wù)實(shí)踐，如上海自貿(mào)區(qū)公安分局打造直聯(lián)互通的“三大”（警企、警銀、警社）服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)、福建平潭綜合試驗(yàn)區(qū)公安局“主動(dòng)跟進(jìn)自貿(mào)區(qū)”的警務(wù)機(jī)制建設(shè)等（見(jiàn)表2）。

表2 上海和福建自貿(mào)區(qū)公安機(jī)關(guān)基于“合作”理念的警務(wù)實(shí)踐⑤

通過(guò)表2不難看出，自貿(mào)區(qū)公安行政監(jiān)管中強(qiáng)化警方與其他力量合作的實(shí)際功用。這一點(diǎn)正如美國(guó)學(xué)者朱迪·弗里曼所指出：“在合作模式下，參與可以改進(jìn)規(guī)則的信息基礎(chǔ)從而提升決定的質(zhì)量，并因而增加成功實(shí)施的可能性，并且就規(guī)則在實(shí)踐中的效果提供重要的反饋?！盵9]而實(shí)際上，美國(guó)警學(xué)專家J.Q.威爾森在歸納“服務(wù)型”警務(wù)模式的典型特征時(shí)，也言明了合作之重要性：“這種警務(wù)模式傾向于與社會(huì)服務(wù)單位或者‘幫助’單位合作，去控制犯罪，以解決治安問(wèn)題?！盵10]從中又可以看到，自貿(mào)區(qū)公安行政管理服務(wù)與公安行政監(jiān)管相同，亦需更為強(qiáng)調(diào)“合作”之基本理念。

最后是公安行政管理服務(wù)方面，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境會(huì)使政府承載更多的服務(wù)職能，相應(yīng)地，公安行政管理的服務(wù)主導(dǎo)色彩會(huì)更趨明顯。此時(shí)，公安行政管理不再必然體現(xiàn)為單一的強(qiáng)制與被強(qiáng)制關(guān)系，而是還需強(qiáng)化為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供高質(zhì)量的行政服務(wù)。李克強(qiáng)總理指出，深化“放管服”改革要取得更大成效，就要做到以簡(jiǎn)政放權(quán)放出活力和動(dòng)力、以創(chuàng)新監(jiān)管管出公平和秩序、以優(yōu)化服務(wù)服出便利和品質(zhì)。⑥這些要求亦顯示出自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展中應(yīng)對(duì)公安行政管理之“服務(wù)性”更為強(qiáng)調(diào)，這在當(dāng)前一些警務(wù)實(shí)踐中已有直接體現(xiàn)。以福建自貿(mào)區(qū)為例，2015年福建公安與海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等部門配合，推出“臺(tái)（臺(tái)灣）車入閩便利化措施”，簡(jiǎn)化臺(tái)車和機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺R時(shí)入閩行駛牌照申領(lǐng)手續(xù)，實(shí)現(xiàn)臺(tái)車入閩快速通關(guān)，方便了兩岸人員、車輛往來(lái)[11]；福建公安邊防機(jī)關(guān)創(chuàng)新實(shí)施《服務(wù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)十項(xiàng)措施》⑦則兌現(xiàn)了官方提出的自貿(mào)區(qū)的事“馬上就辦、辦就辦好”的服務(wù)承諾，促成了公安行政服務(wù)前移，使公安邊檢服務(wù)質(zhì)量和通關(guān)效益得到提升。此外，為主動(dòng)服務(wù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，上海、福建、湖北、重慶、四川等地出入境管理方面的探索創(chuàng)新也十分典型，如上海公安在外國(guó)人辦理證件業(yè)務(wù)上創(chuàng)新實(shí)施的“單一窗口”制，即變此前辦證“往返跑”為“一個(gè)窗口、一套材料、一次申請(qǐng)、一并辦結(jié)”，使辦事效率大幅提升，實(shí)現(xiàn)讓“自貿(mào)區(qū)跨境引才大提速”之效果。[12]這無(wú)疑也是自貿(mào)區(qū)建設(shè)促使公安行政服務(wù)改革創(chuàng)新的顯例。

三、中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)社會(huì)治安治理之影響

改革開放40年以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷健全完善，社會(huì)治安狀況保持總體穩(wěn)定，但仍然面臨一些新情況新問(wèn)題。正如有學(xué)者總結(jié)：“社會(huì)治安是社會(huì)秩序的一個(gè)組成部分”“在進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放的新形勢(shì)下，由于各種主客觀原因，我們面臨的治安形勢(shì)仍然相當(dāng)嚴(yán)峻”。[13]作為新時(shí)期國(guó)家深化改革開放“試驗(yàn)田”的自貿(mào)區(qū)，其社會(huì)治安形勢(shì)在此大背景下，加之制度創(chuàng)新帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，日益呈現(xiàn)出了一些新特點(diǎn)，使警務(wù)工作面臨著新考驗(yàn)。例如，在“一線放開”監(jiān)管模式下，“二線管住”的壓力持續(xù)加大，如通過(guò)倉(cāng)儲(chǔ)物流、集卡運(yùn)輸?shù)确绞竭\(yùn)送易燃易爆物品、毒品、槍支等違法違禁品風(fēng)險(xiǎn)增加；負(fù)面清單管理過(guò)程中，文化娛樂(lè)等行業(yè)外商投資準(zhǔn)入，可能在自貿(mào)區(qū)內(nèi)滋生“黃賭毒”現(xiàn)象⑧；高度集聚的中外企業(yè)、機(jī)構(gòu)及其人財(cái)物流動(dòng)增量，致使人口、場(chǎng)所、交通管理、街面管控等治安基礎(chǔ)工作難度變大。從中不難窺見(jiàn)，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新對(duì)社會(huì)治安形勢(shì)產(chǎn)生的影響。再以筆者調(diào)研的內(nèi)地某自貿(mào)區(qū)某片區(qū)為例，來(lái)說(shuō)明自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作在社會(huì)治安方面面臨的新形勢(shì)。該自貿(mào)片區(qū)占地近23平方公里（含綜合保稅區(qū)約9平方公里和鐵路保稅物流中心〔B型〕0.15平方公里），片區(qū)的功能定位為打造加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展智能裝備、電子信息等制造業(yè)，以及保稅物流中轉(zhuǎn)分撥等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，優(yōu)化加工貿(mào)易發(fā)展模式。該自貿(mào)片區(qū)設(shè)立以來(lái)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生了很大變化，公安機(jī)關(guān)開展社會(huì)治安治理至少面臨以下三個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）社會(huì)矛盾日趨復(fù)雜。某自貿(mào)區(qū)自于2017年正式掛牌以來(lái)，大型園區(qū)和公司企業(yè)不斷落戶該片區(qū)及周邊工業(yè)配套發(fā)展區(qū)，由此導(dǎo)致因征地拆遷、建筑施工、勞動(dòng)爭(zhēng)議等因素引發(fā)的社會(huì)矛盾日趨多樣化，矛盾主體更加多元化，矛盾性質(zhì)也更為復(fù)雜化。早在2013年，國(guó)家土地督察上海局就針對(duì)上海自貿(mào)區(qū)土地利用管理調(diào)研指出，自貿(mào)區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化挑戰(zhàn)，區(qū)內(nèi)土地以工業(yè)用地為主，如何在短期內(nèi)為國(guó)內(nèi)外企業(yè)提供大量商業(yè)和辦公用房，滿足急劇增加的企業(yè)退出登錄需求，顯示出土地利用結(jié)構(gòu)存在調(diào)整優(yōu)化問(wèn)題。而土地需求如若得不到滿足，容易引發(fā)“地荒”等一系列社會(huì)問(wèn)題。筆者調(diào)研了解到，勞資糾紛在片區(qū)維穩(wěn)和群體性事件中所占比重日益增大，近幾個(gè)月在屬地公安機(jī)關(guān)接報(bào)糾紛、維穩(wěn)類警情中，勞資糾紛占比達(dá)近73%。還有人擔(dān)心自貿(mào)區(qū)內(nèi)各種自由便捷的交易平臺(tái)，還可能被境外宗教和非政府組織利用，從而對(duì)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生威脅。同時(shí)，隨著人才中介、資信調(diào)查、工程設(shè)計(jì)、醫(yī)療、教育等服務(wù)產(chǎn)業(yè)的對(duì)外開放，相關(guān)個(gè)體性矛盾與群體性矛盾糾紛也有交織疊加之趨勢(shì)，自貿(mào)片區(qū)社會(huì)不穩(wěn)定因素增多。

（二）治安隱患日益增多。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該片區(qū)群眾的社會(huì)安全感較為靠前，但違法犯罪的誘因卻大量存在，盜竊、詐騙等多發(fā)性侵財(cái)案件仍然占據(jù)較大比重。隨著近年來(lái)自貿(mào)區(qū)快速發(fā)展，外資進(jìn)入逐漸增多，外來(lái)人員涌入片區(qū)，導(dǎo)致該片區(qū)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，流動(dòng)人口比重日益上升，從而客觀上為違法犯罪活動(dòng)提供了新的便利條件和空間，一些輸入性、流竄性、智能性違法犯罪顯現(xiàn)出向自貿(mào)區(qū)匯聚的“洼地效應(yīng)”。筆者收集的一件某沿海自貿(mào)片區(qū)公安部門服務(wù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)簡(jiǎn)報(bào)寫到：“要科技強(qiáng)警，提升口岸服務(wù)效能”“建立全港區(qū)高清監(jiān)控體系，針對(duì)管控死角提供重點(diǎn)盲點(diǎn)區(qū)域報(bào)警設(shè)定，對(duì)進(jìn)入設(shè)定區(qū)域或者搭靠設(shè)定區(qū)域的可疑船舶實(shí)行自動(dòng)報(bào)警，為維護(hù)口岸安全和秩序提供保障”。從這些警務(wù)應(yīng)對(duì)措施也不難看到，治安隱患可能對(duì)自貿(mào)區(qū)所產(chǎn)生的負(fù)面影響。而在較早設(shè)立的上海自貿(mào)區(qū)，各類公共安全隱患也呈現(xiàn)出“存量未減、增量巨大”之態(tài)勢(shì)，有專門調(diào)研顯示：“由于歷史原因，自貿(mào)區(qū)內(nèi)不少‘先上車、后買票’的企業(yè)中存在安防手續(xù)不全、防護(hù)設(shè)施落后、安全設(shè)施不達(dá)標(biāo)的‘非法建筑’，安全隱患問(wèn)題突出。”[14]此外，隨著該片區(qū)建設(shè)發(fā)展和中歐班列發(fā)班頻率的增加，人流、物流、車流加劇運(yùn)動(dòng)，公安交管方式落后與大型運(yùn)輸車輛激增、智能交通建設(shè)滯后與群眾交通法治意識(shí)薄弱等矛盾日益凸顯，對(duì)片區(qū)的道路交通管理帶來(lái)較大壓力，2018年1-5月，該片區(qū)查處的交通違法案件同比上升32.4%。自貿(mào)區(qū)內(nèi)交通違章多發(fā)、事故上升、秩序混亂等現(xiàn)象，無(wú)疑將進(jìn)一步考驗(yàn)公安機(jī)關(guān)在交通管理方面的能力水平。

（三）經(jīng)濟(jì)糾紛日漸多發(fā)。自貿(mào)區(qū)便利化、市場(chǎng)化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境對(duì)企業(yè)入駐的吸引力增強(qiáng)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)該片區(qū)每天有8家以上企業(yè)快速入駐，片區(qū)內(nèi)新注冊(cè)成立公司也成倍增加。隨著入駐企業(yè)和新設(shè)立公司逐步進(jìn)入常態(tài)運(yùn)營(yíng)，涉及公司企業(yè)的法律糾紛也浮現(xiàn)出來(lái)，特別是投資貿(mào)易、金融商事、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等經(jīng)濟(jì)類糾紛逐漸增多。例如，2017年11月，片區(qū)所屬派出所在排查中發(fā)現(xiàn)，區(qū)內(nèi)一家企業(yè)代理深圳某公司自動(dòng)售貨機(jī)，合同簽訂后因代理權(quán)效力問(wèn)題發(fā)生糾紛，雙方多次協(xié)商未果，企業(yè)老板情緒十分激動(dòng)，聲稱：“代理權(quán)問(wèn)題如果不解決，公司員工將集體‘鬧事’”；后派出所積極開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)深圳公司在簽訂合同之初，即存在顯失公平問(wèn)題，于是派出所主動(dòng)出面聯(lián)系深圳公司的負(fù)責(zé)人，并對(duì)其開展法治教育，最終雙方協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)，維持了片區(qū)社會(huì)秩序穩(wěn)定。[15]與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)糾紛的主體也呈現(xiàn)出由初期的內(nèi)資企業(yè)、中國(guó)公民向外資企業(yè)、外國(guó)公民轉(zhuǎn)變之趨勢(shì)，這無(wú)疑又會(huì)使公安機(jī)關(guān)面臨如何化解跨國(guó)糾紛爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題，也從側(cè)面反映出自貿(mào)區(qū)建設(shè)在便利中外人員來(lái)往的同時(shí)，外國(guó)人身份復(fù)雜化、居住地域擴(kuò)大化等特征帶來(lái)的諸如“三非”（指外國(guó)人非法入境、非法居留、非法就業(yè)）管理問(wèn)題，對(duì)公安機(jī)關(guān)在自貿(mào)區(qū)開展社會(huì)治安治理帶來(lái)新的考驗(yàn)。

四、中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪防控之影響

自貿(mào)區(qū)建設(shè)以投資體制改革、金融制度創(chuàng)新和服務(wù)業(yè)制造業(yè)擴(kuò)大開放為核心任務(wù)，通過(guò)放松政府對(duì)市場(chǎng)的管制，形成了自貿(mào)區(qū)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境自由、寬松、開放的鮮明特點(diǎn)。正是基于這些任務(wù)和特點(diǎn)，人、物、資金、信息、技術(shù)等經(jīng)濟(jì)要素加速流動(dòng)，極大地激發(fā)了自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力，但同時(shí)也使經(jīng)濟(jì)違法犯罪的吸引力得以增強(qiáng)。近年來(lái)，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融貿(mào)易、稅收征管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)犯罪風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大，并逐漸成為區(qū)內(nèi)犯罪類型的主要增長(zhǎng)點(diǎn)。筆者赴某自貿(mào)區(qū)某片區(qū)所屬公安機(jī)關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該自貿(mào)片區(qū)自設(shè)立以來(lái)，刑事發(fā)案率總體狀況趨于平穩(wěn)，近年來(lái)未發(fā)生殺人、爆炸、搶劫、綁架等嚴(yán)重暴力案件，但是經(jīng)濟(jì)犯罪案件在刑事發(fā)案中所占比例卻逐年上升，從2014年至2017年年均上升2.3%。在自由貿(mào)易區(qū)立法較為成熟的國(guó)家，違反自由貿(mào)易區(qū)法的行為被認(rèn)為是一種經(jīng)濟(jì)犯罪，這類犯罪涉及面廣，影響較大，其后果也相對(duì)比較嚴(yán)重，在立法上規(guī)定了較為嚴(yán)厲的處罰，以威懾違法犯罪活動(dòng)，保證自由貿(mào)易區(qū)順利發(fā)展。[16]因此，涉自貿(mào)經(jīng)濟(jì)犯罪往往成為國(guó)外執(zhí)法部門重點(diǎn)打擊案件范圍。我國(guó)公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著預(yù)防、制止和偵查犯罪活動(dòng)之基本職責(zé)，自貿(mào)區(qū)建設(shè)中經(jīng)濟(jì)犯罪案件日漸增多，區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)隨之上升，也無(wú)疑會(huì)使警務(wù)工作面臨更大壓力。

自貿(mào)區(qū)所屬檢察機(jī)關(guān)發(fā)布的“檢察白皮書”相關(guān)內(nèi)容，從另一角度體現(xiàn)了此種趨勢(shì)。例如，2018年5月，上海浦東新區(qū)檢察院發(fā)布的《2017年度涉自貿(mào)、科創(chuàng)檢察工作白皮書》顯示：浦東檢察院在2017年共受理涉自貿(mào)和科創(chuàng)經(jīng)濟(jì)犯罪案件168件、229人，其中破壞金融管理秩序案21件、27人（占比17%），金融詐騙案46件、49人（占比38%）。這些案件主要表現(xiàn)為金融詐騙、破壞金融管理秩序、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、擾亂市場(chǎng)秩序及銷售偽劣商品等五類。同年6月，成都雙流區(qū)檢察院發(fā)布《涉自貿(mào)刑事檢察白皮書（2017.4-2018.4）》，分析涉自貿(mào)案件呈現(xiàn)出兩個(gè)新特點(diǎn)：一是傳統(tǒng)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪案件向高價(jià)值商品領(lǐng)域蔓延并日趨產(chǎn)業(yè)鏈化；二是金融、保險(xiǎn)、航空等企業(yè)人員利用管理漏洞泄露公民個(gè)人信息情況漸現(xiàn)。由于這些案件皆屬公安機(jī)關(guān)管轄范圍，自然不能不對(duì)警務(wù)工作產(chǎn)生深刻影響。

實(shí)際上，自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的金融創(chuàng)新在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利好的同時(shí)，也帶來(lái)較高的經(jīng)濟(jì)犯罪風(fēng)險(xiǎn)。筆者收集的一件某公安局《關(guān)于服務(wù)保障某自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，公安機(jī)關(guān)應(yīng)順應(yīng)自貿(mào)區(qū)特殊管理體制，審慎對(duì)待金融稅收等領(lǐng)域創(chuàng)新過(guò)程中的新情況、新問(wèn)題，準(zhǔn)確把握法律政策，注意區(qū)分經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)犯罪、改革創(chuàng)新出現(xiàn)偏差與鉆改革空子實(shí)施犯罪的界限。這一要求反映出自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的兩面性及執(zhí)法實(shí)踐中把握的導(dǎo)向與困難。2015年9月，最高人民檢察院發(fā)布的一件金融犯罪典型案例——上海某實(shí)業(yè)有限公司、某動(dòng)力機(jī)械有限公司王某逃匯案，作為涉自貿(mào)區(qū)首例逃匯案件，清晰反映了自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)犯罪風(fēng)險(xiǎn)。本案采取了與傳統(tǒng)逃匯犯罪不同的方式⑨，引發(fā)了司法界對(duì)逃匯行為認(rèn)定的爭(zhēng)議，具體表現(xiàn)為：本案不法分子通過(guò)虛構(gòu)貿(mào)易背景，先行存入等額人民幣保證金，再采取外匯貸款形式套取大量外匯資金，以進(jìn)口名義將外匯匯出境外，再以出口名義將外匯流回境內(nèi)，實(shí)現(xiàn)利用境內(nèi)外利差跨境內(nèi)外市場(chǎng)套利之目的；與傳統(tǒng)逃匯的區(qū)別在于，其犯罪動(dòng)機(jī)不是將外匯匯出境外，而是賺取利率差，犯罪結(jié)果是匯出境外的外匯最終仍然回到境內(nèi)。[17]由此可見(jiàn)，犯罪分子正是利用了上海自貿(mào)區(qū)金融改革創(chuàng)新使跨境貿(mào)易更為便利，通過(guò)借助離岸公司以虛假轉(zhuǎn)口貿(mào)易實(shí)施逃匯犯罪，損害國(guó)家外匯管理秩序和金融安全。

調(diào)研中有經(jīng)偵民警告訴筆者，從近年案件偵查情況看，自貿(mào)區(qū)設(shè)立后一些典型經(jīng)濟(jì)犯罪逐漸浮現(xiàn)出來(lái)。例如，自貿(mào)區(qū)試行人民幣資本項(xiàng)目可兌換、跨境使用、金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化等方面金融制度創(chuàng)新，可能誘發(fā)金融詐騙、跨國(guó)洗錢等新型經(jīng)濟(jì)犯罪；自貿(mào)區(qū)在稅收征管方面的政策突破，不排除企業(yè)或個(gè)人為追求利益最大化，鉆稅收政策空子實(shí)施騙稅、逃稅等違法犯罪活動(dòng)；隨著自貿(mào)區(qū)電子信息、互聯(lián)網(wǎng)軟件、高端裝備、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)的興起，侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪的發(fā)案率顯著提升。⑩而這些犯罪也日益呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、智能化之新趨勢(shì)，如傳統(tǒng)銷假類知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)相互結(jié)合；在融資領(lǐng)域出現(xiàn)了利用P2P網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)商城等手段實(shí)施非法集資案件等。這些充分說(shuō)明，自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)犯罪案件的專業(yè)化、多樣化、網(wǎng)絡(luò)化等新特點(diǎn)，給公安經(jīng)偵工作帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，需要公安機(jī)關(guān)著力加以應(yīng)對(duì)。

此外，筆者收集到公安機(jī)關(guān)偵辦的一個(gè)案例，基本案情為：廣州某投資有限公司法定代表人李某自2013年以來(lái)，以其公司在廣州某市城郊開發(fā)建設(shè)“某生態(tài)養(yǎng)生度假公社”和準(zhǔn)備在上海自貿(mào)區(qū)成立子公司為名，面向社會(huì)高息借款，承諾借款時(shí)間半年、半年利息為11%-15%，借款時(shí)間一年、年利息為24%，后支付部分借款本金和利息后關(guān)門跑路。該案件中，犯罪嫌疑人正是以“上海自貿(mào)區(qū)”（發(fā)展前景好、預(yù)期收益可觀）為誘餌，實(shí)施非法吸收公眾存款的犯罪行為。據(jù)此，自貿(mào)區(qū)建設(shè)中還可能伴生出其他經(jīng)濟(jì)犯罪，這也是警務(wù)工作在經(jīng)濟(jì)犯罪防控方面需加注意的。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上分析不難看到，中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)警務(wù)工作全面而深刻的影響。習(xí)近平總書記指出，自貿(mào)區(qū)建設(shè)核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，要以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為突破口，努力構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)開放型經(jīng)濟(jì)新體制。這充分表明，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略下我國(guó)改革開放還將持續(xù)推進(jìn)，對(duì)警務(wù)工作的影響亦是長(zhǎng)期而深遠(yuǎn)的。美國(guó)學(xué)者奎斯特弗·斯頓曾提出“警務(wù)改革新專業(yè)化”應(yīng)包含承擔(dān)責(zé)任、有效執(zhí)法、改革創(chuàng)新和改革整體性四個(gè)要素。[18]這對(duì)理解自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作無(wú)疑具有啟發(fā)意義，公安機(jī)關(guān)唯有正確認(rèn)識(shí)自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)警務(wù)工作的多維影響，探索實(shí)踐自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)制改革創(chuàng)新，方能有效服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展。

注釋：

①這12個(gè)自貿(mào)區(qū)分別為：2013年9月，國(guó)務(wù)院批復(fù)成立上海自貿(mào)區(qū)；2015年4月，成立廣東、天津、福建3個(gè)自貿(mào)區(qū)；2017年3月，成立遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西7個(gè)自貿(mào)區(qū)；2018年4月，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自貿(mào)區(qū)，支持海南探索推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)。

②表中自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)制實(shí)踐創(chuàng)新情況來(lái)源于筆者收集的新聞報(bào)道、公安機(jī)關(guān)文件資料和調(diào)研所獲信息。

③負(fù)面清單是指僅列舉法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)，對(duì)于法律沒(méi)有明確禁止的事項(xiàng)，都屬于法律允許的事項(xiàng)；負(fù)面清單管理模式對(duì)于擴(kuò)大市場(chǎng)主體準(zhǔn)入自由、激發(fā)市場(chǎng)主體活力、減少政府管制，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。參見(jiàn)王利明：《負(fù)面清單管理模式與私法自治》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期，第26頁(yè)。

④2016年3月，李克強(qiáng)總理在人民大會(huì)堂金色大廳會(huì)見(jiàn)采訪十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議的中外記者并答問(wèn)時(shí)指出：“‘放管服’改革實(shí)質(zhì)是政府自我革命，要削手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉。計(jì)利當(dāng)計(jì)天下利，要相忍為國(guó)、讓利于民，用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革，換來(lái)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力釋放?！眳⒁?jiàn)《李克強(qiáng)談“放管服”改革：用政府權(quán)力減法換取市場(chǎng)活力乘法》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gn/2017/08-06/8297210.shtml，2017-08-06。

⑤這些警務(wù)實(shí)踐是筆者根據(jù)收集的公安工作簡(jiǎn)報(bào)和發(fā)表的論文整理而成。

⑥源自2018年6月28日李克強(qiáng)總理在全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議上的講話（參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2018年7月13日第2版）。

⑦這十項(xiàng)措施包括：推行“單一窗口”服務(wù)；實(shí)行“自助通關(guān)”服務(wù)；推行“移動(dòng)驗(yàn)放”服務(wù)；推行鮮活產(chǎn)品優(yōu)先驗(yàn)放制度；推行全天候通關(guān)服務(wù)；推行旅游團(tuán)快速通關(guān)機(jī)制；簡(jiǎn)化船員調(diào)換手續(xù)；推行海港登輪證件“一證通”制度；跟進(jìn)對(duì)接口岸擴(kuò)大開放；推行大型經(jīng)貿(mào)活動(dòng)通關(guān)保障機(jī)制。

⑧譬如，2014年9月，臺(tái)灣“移民署”破獲雙北地區(qū)最大賣淫集團(tuán)，逮捕了20余名大陸女子（百度百科詞條“大陸女子在臺(tái)灣賣淫事件”有詳細(xì)記載）。可見(jiàn)，海峽兩岸人蛇集團(tuán)從事組織賣淫并未停止，而福建自貿(mào)區(qū)的設(shè)立將縮短兩岸距離、密切人員往來(lái)，可能致使此類色情業(yè)滋生蔓延。

⑨我國(guó)《刑法》第190條對(duì)逃匯罪規(guī)定為：“國(guó)有公司、企業(yè)或者其他國(guó)有單位，違反國(guó)家規(guī)定，擅自將外匯存放境外，或者將境內(nèi)的外匯非法轉(zhuǎn)移到境外，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)單位判處罰金，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役?！?/p>

⑩前些年，有學(xué)者對(duì)自貿(mào)區(qū)潛在經(jīng)濟(jì)犯罪風(fēng)險(xiǎn)作了歸納，主要包括：金融領(lǐng)域犯罪風(fēng)險(xiǎn)，如洗錢、非法集資、貸款、保險(xiǎn)、票據(jù)詐騙、內(nèi)幕交易、信用卡類犯罪風(fēng)險(xiǎn)；商貿(mào)領(lǐng)域犯罪風(fēng)險(xiǎn)，如合同詐騙、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、侵犯商業(yè)秘密、商業(yè)賄賂等職務(wù)類犯罪風(fēng)險(xiǎn)；稅收領(lǐng)域犯罪風(fēng)險(xiǎn)，如偷逃稅、騙取出口退稅犯罪風(fēng)險(xiǎn)。參見(jiàn)程一平、黃敬敏等：《淺析中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)潛在犯罪風(fēng)險(xiǎn)及防范對(duì)策》，《上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2014年第1期，第8-10頁(yè)。