西部貧困縣圖書館“因素法”財政保障研究*

段小虎，張 梅，謝逸蕓，尹 莉

貧困地區(qū)圖書館發(fā)展研究

欄目主持人：段小虎

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西部貧困縣圖書館“因素法”財政保障研究*

段小虎，張 梅，謝逸蕓，尹 莉

西部7個集中貧困地區(qū)和兩個國家特殊政策扶持片區(qū)中25個貧困縣實地調(diào)研表明：受自然、社會和財政保障機制的影響，當(dāng)前西部貧困縣公共圖書館建設(shè)存在諸多“結(jié)構(gòu)性”矛盾，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)能力、財政投入等基本指標(biāo)與全國縣級圖書館平均水平相比差距較大，人員經(jīng)費、文獻建設(shè)經(jīng)費與服務(wù)支出結(jié)構(gòu)極不合理，基本服務(wù)均等化面臨較大的成本壓力等。財政轉(zhuǎn)移支付作為國家平衡區(qū)域財政能力、推動基本公共服務(wù)均等化最重要的財政工具和政策手段，應(yīng)更好地發(fā)揮其“兜底”保障功能。構(gòu)建以基本服務(wù)均等化為導(dǎo)向、以財政轉(zhuǎn)移支付為手段、以“客觀因素”為測算依據(jù)的貧困地區(qū)圖書館財政保障新機制是推動西部貧困地區(qū)公共圖書館發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實選擇。

西部貧困縣 貧困地區(qū) 圖書館 因素法 財政保障機制 文化扶貧 精準(zhǔn)扶貧 基層圖書館引用本文格式 段小虎，張梅，謝逸蕓，等.西部貧困縣圖書館“因素法”財政保障研究[J].圖書館論壇，2018（1）：21-35.

1 西部貧困縣調(diào)研概述

為了做好國家社科基金項目“基本服務(wù)均等目標(biāo)下西部貧困縣圖書館財政保障研究”和教育部人文社會科學(xué)研究項目“西部文化生態(tài)系統(tǒng)中的基層圖書館服務(wù)體系建設(shè)研究”兩項課題的研究工作，從2014年7月起，課題組成員對我國西部集中貧困地區(qū)縣級圖書館建設(shè)、運行和財政保障情況進行了為期3年的實地調(diào)研。

1.1 調(diào)研范圍

我國西部共有375個國定貧困縣，主要分布在8個集中貧困地區(qū)和3個國家特殊政策扶持片區(qū)。3年中，課題組成員先后對六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇西邊境山區(qū)、呂梁山區(qū)等7個集中貧困地區(qū)和四川藏區(qū)、南疆三地州等2個國家特殊政策扶持片區(qū)中的典型貧困縣圖書館財政保障情況進行了實地調(diào)研，其中涼山彝族自治州作為烏蒙山區(qū)特殊部分安排了專程調(diào)研。考慮到南疆三地州有援疆項目等特殊因素，因此課題組計劃另做專題研究。其他25個貧困縣的行政與自然區(qū)劃情況詳見表1。

表1 西部集中貧困地區(qū)25個貧困縣行政與自然區(qū)劃

1.2 調(diào)研方法與主要內(nèi)容

調(diào)研工作主要采取實地考察、數(shù)據(jù)采集和深度訪談3種方法。

實地考察行車總里程3萬多公里，全部采用自駕方式。主要原因是西部集中貧困地區(qū)大多屬于山區(qū)或高海拔地區(qū)，路網(wǎng)規(guī)模小，等級公路覆蓋率和路網(wǎng)密度較低，自駕調(diào)研能提高效率，也便于全面、深入了解當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟、交通、人口、文化、民風(fēng)民俗以及鄉(xiāng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運行情況。

數(shù)據(jù)采集包括3個部分：貧困縣2014年地方財政主要收支數(shù)據(jù)、圖書館基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及與服務(wù)成本有關(guān)的自然、社會信息。

深度訪談對象一般是縣級文化主管部門領(lǐng)導(dǎo)、圖書館館長，也有部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村基層文化工作者和當(dāng)?shù)孛癖?。整個調(diào)研過程中，共與21位文廣新局(部分縣稱文化旅游廣播電視局)正副局長、30多位圖書館正副館長和20多位鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村基層文化工作者和當(dāng)?shù)孛癖娺M行深度訪談。訪談內(nèi)容主要涉及基層領(lǐng)導(dǎo)對國家公共文化政策的認(rèn)知與圖書館建設(shè)理念，圖書館基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理運行與服務(wù)效能，農(nóng)村人口教育結(jié)構(gòu)與閑暇消費結(jié)構(gòu)、信息形式結(jié)構(gòu)、信息內(nèi)容結(jié)構(gòu)的關(guān)系。其中，圖書館財政保障問題與圖書館收支結(jié)構(gòu)是訪談的主要議題。

1.3 調(diào)研數(shù)據(jù)說明

1.3.1 貧困縣地方財政數(shù)據(jù)

以往的圖書館財政保障統(tǒng)計與研究，大多以省級或縣級平均財政數(shù)據(jù)為基本依據(jù)。貧困縣財政數(shù)據(jù)的缺失掩蓋了縣域之間的發(fā)展差異和貧困縣圖書館財政收支的結(jié)構(gòu)性矛盾。與省級尺度相比，縣級、特別是貧困縣財政數(shù)據(jù)采集相當(dāng)艱難。

(1)各縣財政預(yù)算執(zhí)行情況報告公布的時間差異很大?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)第14條規(guī)定：經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開[3]。但實際情況并非如此。比如，地處滇西邊境山區(qū)的某縣、地處涼山彝族自治州的某縣直到2016年底才在政府網(wǎng)站上公布了2014年地方政府財政預(yù)算執(zhí)行情況報告。

(2)編制體例、使用概念不同?！额A(yù)算法》和財政部《政府收支分類科目》對地方財政預(yù)算執(zhí)行情況報告中的概念、體例、內(nèi)容都有基本規(guī)范。比如，財政部《2016年政府收支分類科目》[4]就對一般公共預(yù)算、地方一般預(yù)算可用財力、地方公共財政預(yù)算收入、上級補助收入和地方公共財政預(yù)算支出等基本概念做出了統(tǒng)一規(guī)范①，但縣級地方政府財政預(yù)算執(zhí)行情況報告在體例和相關(guān)概念使用上并不完全一致。

(3)按照《預(yù)算法》，縣級公共財政預(yù)算支出包括十幾個大類，每類下又包含數(shù)量不等的款、項。以文化體育與傳媒支出大類為例，分設(shè)了文化、文物、體育、廣播影視、新聞出版和其他六款，其中文化事業(yè)費包括公共圖書館、文化館(站)、紀(jì)念館、展覽館、劇場(院)等文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理、運行以及文化藝術(shù)活動、群眾文化活動、文化交流與合作、文化創(chuàng)作與保護、文化市場管理等數(shù)十項支出。大類以下的款、項在地方政府財政預(yù)算執(zhí)行情況報告中一般不做單列。圖書館經(jīng)費數(shù)據(jù)主要來自于圖書館年度收支決算表，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、報表的規(guī)范性也存在一些問題。

1.3.2 圖書館基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集原則和統(tǒng)計口徑

在貧困縣圖書館基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集方面，課題組在制定調(diào)研計劃時確定了3條原則：(1)實地采集，不委托他人代理或采取遠(yuǎn)程方式；(2)統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集口徑，如人員數(shù)量僅限于正式在編人員，館舍面積不包括在建面積等；(3)現(xiàn)場核實，最大限度確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。

當(dāng)然，在數(shù)據(jù)采集、分析過程中，課題組也發(fā)現(xiàn)部分?jǐn)?shù)據(jù)不可能完全統(tǒng)一口徑。例如，寧強、紅河、小金、甘孜、赫章、威寧、喜德、越西等縣級圖書館均沒有獨立法人資格，圖書館和文化館是一套組織管理體系，人員和財務(wù)收支很難明確劃分。又如，地處四川藏區(qū)的甘孜縣圖書館只有一名正式工作人員(兼任館長)，該工作人員還要承擔(dān)部分文化館工作，圖書館和文化館的運行經(jīng)費由縣文廣新局財務(wù)部門統(tǒng)一管理，很多活動也由兩館共同組織開展。另外，地處烏蒙山區(qū)的越西縣由于采取文化館、圖書館、美術(shù)館三館合一建制，因此只享受了國家一份免費開放經(jīng)費。該綜合館正式在編11人，實際在崗5人，其經(jīng)費收支、建筑面積、人員數(shù)量、工資福利、服務(wù)支出都無法做到精確分割。

1.3.3 自然與社會因素

西部集中貧困地區(qū)有著比較特殊的自然與社會環(huán)境，如海拔高度、地表起伏度、年平均氣溫、人口密度、少數(shù)民族人口占比、公路密度、人均受教育年限等客觀因素都對圖書館服務(wù)成本產(chǎn)生了不同程度的影響。課題組按照客觀、獨立、可比、可得原則，對直接影響服務(wù)成本的客觀因素進行梳理、分析，并探索建立了一套能夠反映客觀因素與服務(wù)成本之間的關(guān)系模型。

2 西部貧困縣圖書館財政保障的“結(jié)構(gòu)性”矛盾

自2006年《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出“堅持城鄉(xiāng)、區(qū)域文化的協(xié)調(diào)發(fā)展”[5]方針之后，實現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化成為我國公共文化發(fā)展新的戰(zhàn)略選擇。在這一政策背景下，基層政府對公共圖書館財政保障意愿不足、保障力度不夠，一度被認(rèn)為是制約基層公共圖書館發(fā)展的主要障礙。課題組對相關(guān)數(shù)據(jù)的研究分析表明：西部貧困縣地方政府財政收支普遍存在嚴(yán)峻的“結(jié)構(gòu)性”矛盾問題，單純強調(diào)地方政府財政保障責(zé)任，難以從根本上解決基本服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化問題。

2.1 地方財政收支的結(jié)構(gòu)性矛盾

根據(jù)財政部“地方一般公共預(yù)算收支分級完成情況”的統(tǒng)計[6]，2014財年，全國縣均地方公共財政預(yù)算收入13.1370億元、縣均地方公共財政預(yù)算支出21.8766億元。相比而言，西部25個貧困縣縣均地方公共財政預(yù)算收入2.7014億元、縣均地方公共財政預(yù)算支出19.8952億元，分別是全國縣均預(yù)算收入的20.56%、縣均預(yù)算支出的90.94%，財政收支的結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出。

(1)地方財政自給率低。財政自給率是指地方公共財政預(yù)算收入(也稱“地方一般預(yù)算收入”)與地方公共財政預(yù)算支出(也稱“地方一般預(yù)算支出”)的比值。我國縣級財政自給率大致可以劃分為高、中、低三個層級：比值大于0.8屬于高自給率地區(qū)，比值介于0.3～0.8屬于自給率居中地區(qū)，比值小于0.3屬于低自給率地區(qū)。2014財年，我國縣級地方財政平均自給率是0.58；25個貧困縣地方財政自給率最高的3個縣分別是石柱(0.279)、晴隆(0.253)、納雍(0.208)，最低的3個縣分別是西吉(0.0383)、清澗(0.0409)、甘孜(0.0442)，平均財政自給率僅為0.136，是全國縣級平均財政自給率的23.45%。低財政自給率意味著地方財政支出缺口大、收支結(jié)構(gòu)性矛盾突出、對上級轉(zhuǎn)移支付依賴性更強。

(2)財政預(yù)算平衡難度大。從收入情況看，西部貧困縣財源結(jié)構(gòu)普遍比較單一，絕大多數(shù)缺乏骨干稅源支撐，財政收入增長空間有限。大多貧困縣只能依賴中央、省級(以下簡稱“中、省”)財政轉(zhuǎn)移支付和國家縣級基本財力保障機制維持脆弱預(yù)算平衡，如25個貧困縣上級補助資金平均占到一般預(yù)算可用財力82.79%。從支出情況看，25個貧困縣平均公共財政預(yù)算支出比全國縣均低9個百分點，但支出的類、款、項不僅沒有減少，反而還會增加比較特殊的支出項目，如移民搬遷、退耕還林、扶貧項目、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼等都需要從地方公共財政預(yù)算中單獨列支。

(3)剛性和法定支出占比較大。貧困縣財政除了需要遵守《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定外，還受到諸多法定或政策性限制：一是占比較大的專項轉(zhuǎn)移支付資金必須專款專用，部分涉及民生的專項資金還要求縣級財政承擔(dān)一定的配套比例；二是部分涉及改革與民生事業(yè)的剛性支出、法定支出不斷增加，如《中華人民共和國教育法》第55條規(guī)定：各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長[7]；三是政府性債務(wù)規(guī)模普遍較大，財政償債負(fù)擔(dān)重。以云南保山市龍陵縣為例，2014年底，全縣清理甄別上報的政府性債務(wù)余額222812萬元，2015年需政府償還的本息合計41900萬元(不含墊資項目)，相當(dāng)于龍陵縣2015財年地方公共財政預(yù)算收入的86.3%。

2.2 圖書館財政投入的結(jié)構(gòu)性矛盾

2013年《中央補助三館一站免費開放專項資金管理暫行辦法》實施以后，在很大程度上改善了西部、特別是西部貧困縣圖書館財政投入狀況，但其財政投入的結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。

(1)2014年西部25個貧困縣圖書館加上20萬元免費開放經(jīng)費后，平均財政投入68.54萬元，只有全國縣級圖書館平均財政投入167.37萬元的40.95%，投入的絕對值嚴(yán)重不足。

(2)加上中、省免費開放專項經(jīng)費，西部25個貧困縣圖書館2014年財政投入平均占到地方公共預(yù)算支出的萬分之三，遠(yuǎn)低于全國縣均萬分之七點六五的平均水平，投入的相對值嚴(yán)重不足。

(3)25個貧困縣按財政投入絕對值排名，最高的是180萬元(敘永縣)，最低的是20萬元(寧陜縣、小金縣)，相差9倍；按財政投入占比相對值排名，最高的是0.16(米脂縣)，最低的是0.01(寧強縣、威寧縣)，相差16倍；按人均財政投入排名，最高的是12.35(佛坪縣)，最低的是0.31(威寧縣)，相差近40倍。這些數(shù)據(jù)表明貧困縣圖書館之間的投入差異也很大。

2.3 圖書館經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)性矛盾

除投入的結(jié)構(gòu)性矛盾外，25個樣本縣圖書館經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)也極不合理，主要表現(xiàn)在3個方面(見圖 1)。

圖1 25個貧困縣圖書館經(jīng)費總額、工資福利、文獻經(jīng)費與全國縣級平均值的對比圖

(1)工資福利支出占比過高。樣本縣圖書館工資福利支出在支出總額中的占比最高為子州縣(96.49%)、西吉縣(92.91%)、威寧縣(90.67%)，最低為寧陜縣(33.29%)、敘永縣(33.33%)、石柱縣(33.42%)，平均占比是63.17%，遠(yuǎn)高于全國36.44%的縣均水平，說明這些縣圖書館平均財政投入的6成以上是用來養(yǎng)人的，可用于商品和服務(wù)(辦公費、水電物業(yè)費、流動服務(wù)費、培訓(xùn)費等)、基本建設(shè)(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建)和其他資本性支出(辦公設(shè)備購置、文獻資源建設(shè)等)的經(jīng)費不足支出總額的4成。

(2)館藏資源建設(shè)費用嚴(yán)重不足。25個樣本縣圖書館文獻建設(shè)費最高是甘孜縣(2014年文獻購置?？?0萬元)、敘永縣(12.5萬元)、石柱縣(12萬元)，最低是衡山縣(0元)、威寧縣(0元)、納雍縣(0.9萬元)，館均文獻建設(shè)經(jīng)費4.29萬元，在館均支出總額中的占比為6.26%，分別是全國縣級圖書館館均文獻建設(shè)經(jīng)費的22.22%和館均支出總額占比的54.25%。

(3)貧困縣內(nèi)部各項支出差異較大。25個樣本縣支出總額最高是敘永縣(180萬元)，最低是小金縣、寧強縣(20萬元)，相差9倍；工資福利支出最高是米脂縣(130萬元)，最低是小金縣(8萬元)，相差16.25倍；文獻經(jīng)費最高是甘孜縣(20萬元，系專項經(jīng)費)，最低是衡山縣和威寧縣(0元)。這些數(shù)據(jù)表明，貧困縣圖書館各項主要支出，不僅面臨區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間不均衡問題，而且就是在貧困縣內(nèi)部，也是極不均衡的。

3 基本服務(wù)成本差異因素分解

西部貧困縣圖書館現(xiàn)行財政保障體系中的一系列結(jié)構(gòu)性矛盾僅僅涉及到財政體制及其制度設(shè)計的一個方面，要實現(xiàn)公共圖書館基本服務(wù)均等化，還必須重視并考慮西部復(fù)雜的自然、社會因素對圖書館服務(wù)成本的影響。

3.1 自然因素對圖書館服務(wù)成本的影響

影響西部貧困地區(qū)圖書館服務(wù)成本的自然因素主要有地理因素和氣候因素，包括平均海拔、地表起伏度、全年平均氣溫等。

(1)平均海拔(AMSL)又稱“海拔高度”，是指以平均海平面高度作為高程基準(zhǔn)面測定的地面或空中高度。西部集中貧困地區(qū)和國家特殊政策扶持片區(qū)的地形地貌以高原、山地為主。其中，地處青藏高原的四川藏區(qū)平均海拔4000米；地處黃土高原的呂梁山區(qū)、六盤山區(qū)，地處云貴高原的滇西邊境山區(qū)、烏蒙山區(qū)平均海拔1500米；地處帕米爾高原東北麓的南疆三地州平均海拔1300米，均遠(yuǎn)高于我國大地原點400米海拔高度。

海拔高度對圖書館基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和流動服務(wù)成本的影響主要表現(xiàn)在3個方面：①根據(jù)“生態(tài)環(huán)境應(yīng)力指數(shù)”，在世界大陸平均海拔高度的基礎(chǔ)上每增加100米，區(qū)域基礎(chǔ)建設(shè)成本會增加2.2%～2.4%，該系數(shù)被稱為“成本—高度遞增率”[8]；②統(tǒng)計顯示，海拔高度每增加1000米，機動車發(fā)動機動力性能下降12%，燃料消耗增加10%[9]；③高海拔還意味著人口密度和公路密度下降。比如，位于雅礱江上游、橫斷山脈東北邊緣的甘孜縣平均海拔3500米，每平方公里人口密度只有11，每百平方公里公路密度只有27。較高的海拔、較低的人口密度和相對落后的交通條件，不僅加大了基礎(chǔ)建設(shè)時滑坡、崩塌、泥石流等工程地質(zhì)災(zāi)害的頻度和強度，也明顯加大了圖書館流動服務(wù)的單位成本。

(2)地表起伏度(RDLS)是指在一個特定區(qū)域內(nèi)最高點海拔高度與最低點海拔高度的差值，反映宏觀區(qū)域內(nèi)地面的起伏特征。地表起伏度過大意味著傾斜度、切割度、表面積以及“表面積”對其“投影面積”之比都有較大增加。假設(shè)寧陜縣是一個立于3678平方公里底面積上的圓錐體，那么其表面積會隨著圓錐體高度的變化而變化，錐體越高，表面積越大，人口實際密度會隨著表面積的增加而相應(yīng)降低。課題組在秦巴山區(qū)調(diào)研時特別關(guān)注流動服務(wù)車的運行成本與服務(wù)效率。據(jù)寧陜縣、佛坪縣圖書館館長介紹，山區(qū)公路普遍坡陡彎急，除了會大幅增加流動服務(wù)車運行與維護成本之外，還經(jīng)常導(dǎo)致車內(nèi)圖書散落、設(shè)備散架。兩位館長都特別強調(diào)：有時辛辛苦苦跑一天，服務(wù)不了幾個村落，評估時，服務(wù)效能這塊會失很多分……

(3)常年平均氣溫過低或過高會增加能源消耗。例如，四川藏區(qū)甘孜縣屬高山寒溫帶氣候，年平均氣溫5.6℃，最高氣溫31.7℃，最低氣溫極值-28.9℃，長冬無夏，四季均可出現(xiàn)霜、雪。課題組成員到達甘孜縣文化旅游局會議室的時間是2015年8月26號下午2點30分，室外雪山皚皚，室內(nèi)寒氣逼人，不得不打開空調(diào)取暖。據(jù)測算，甘孜縣每年需要供暖時間超過8個月。又如，滇西邊境山區(qū)元陽縣屬熱帶雨林、季風(fēng)雨林氣候，年平均氣溫24.4℃，最高氣溫44.1℃，最低氣溫3.7℃。課題組成員到達元陽縣圖書館的時間是2016年4月4日，當(dāng)日最高氣溫37℃，最低氣溫22℃。據(jù)圖書館館長介紹，元陽縣每年超過35℃的高溫天數(shù)130余天，該館每年需要空調(diào)降溫的時間超過8個月。能源消耗費用的大幅增長是貧困地區(qū)圖書館不小的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

3.2 社會因素對圖書館服務(wù)成本的影響

影響西部貧困地區(qū)公共圖書館服務(wù)成本的社會因素主要有人均受教育年限、少數(shù)民族人口占比和人口密度。

(1)“人均受教育年限”是指某特定群體人均接受學(xué)歷教育的年數(shù)。一個地區(qū)人均受教育年限低，不僅會影響圖書館服務(wù)資源的利用效率，而且也會增加服務(wù)過程中的培訓(xùn)或教育成本。以涼山彝族自治州某縣為例，該縣總?cè)丝?27607人(彝族人口占65%)，人均受教育年限7.2年，低于全國平均水平3個百分點。課題組在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，2012年文化共享工程為鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站配備的電腦等設(shè)備，到2015年還堆放在一個落滿灰塵的倉庫中。訪談時得知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站設(shè)備一直沒人來領(lǐng)，沒有人管、沒有地方放，也沒有人會用。再以甘孜縣為例，第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年15歲以上人口文盲率為30.17%，遠(yuǎn)高于全國4.60%、四川6.67%的平均水平。類似這些地區(qū)的圖書館服務(wù)必然需要對當(dāng)?shù)孛癖娺M行更多的宣傳、解釋或輔導(dǎo)，一定程度上提高了單位服務(wù)成本。

(2)少數(shù)民族人口占比高對服務(wù)成本的影響主要表現(xiàn)在兩個方面：一是民族結(jié)構(gòu)復(fù)雜帶來了文化需求的多元化，公共文化或公共圖書館服務(wù)需要考慮到不同民族文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)俗的差異；二是部分少數(shù)民族如藏族、維族、蒙古族、彝族等都有本民族的語言文字，因此在文獻資源建設(shè)中，既要考慮漢文文獻和數(shù)字資源建設(shè)，也要兼顧少數(shù)民族文獻建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護。課題組在四川藏區(qū)、涼山彝族自治州、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市以及南疆喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、和田地區(qū)的調(diào)研表明，當(dāng)?shù)毓矆D書館除了需要購買漢文文獻外，還需要根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡迦丝诮Y(jié)構(gòu)購買藏、彝、蒙、柯(柯爾克孜族)、維等民族文獻，而少數(shù)民族文獻的平均價格遠(yuǎn)高于漢文文獻的價格，少數(shù)民族地區(qū)文獻建設(shè)經(jīng)費的實際需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過漢民族地區(qū)。

(3)人口密度對服務(wù)成本的影響主要表現(xiàn)為：人口密度越小，單位服務(wù)成本越高，整體服務(wù)效能越低。西部集中貧困地區(qū)人口分布極不均衡，25個貧困縣中人口密度最高的5個縣納雍(417)、晴隆(256)、赫章(246)、威寧(228)、敘永(225)平均人口密度256.91；人口密度最低的5個縣佛坪(27)、寧陜(20)、太白(17.7)、小金(15)、甘孜(11)平均人口密度15.35，前者是后者的16.7倍。當(dāng)然，這里所說的人口密度尚未考慮到地表起伏度變化對人口密度的影響。從理論看，人口密度過低難以形成服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，單位服務(wù)成本會有較大程度的提高。

4 “因素法”財政保障模型構(gòu)建與應(yīng)用

“因素法”財政保障模型設(shè)計與應(yīng)用的目的是從強化國家財政轉(zhuǎn)移支付均衡保障功能入手，為西部貧困縣圖書館構(gòu)建以“客觀因素”為測算依據(jù)的財政保障新機制。

“因素法”又稱“客觀因素評估法”“因素分配法”，是各國為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化而廣泛采用的財政分配(財政轉(zhuǎn)移支付)制度。為了“支持和引導(dǎo)地方落實國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和地方基本公共文化服務(wù)實施標(biāo)準(zhǔn)，促進基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化”[10]，財政部2015年12月24日印發(fā)的《中央補助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項資金管理暫行辦法》第20條提出“一般項目補助資金實行因素分配法”的制度設(shè)計方案，具體辦法是：先按照基本因素和業(yè)務(wù)因素(權(quán)重各占50%)計算分配金額，再根據(jù)中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法規(guī)定的各省(區(qū)、市)財政困難程度系數(shù)對分配金額進行調(diào)整并確定補助數(shù)額，以解決公共文化建設(shè)領(lǐng)域的省際不平衡問題。相比省際不平衡問題，縣域之間不平衡以及貧困縣圖書館財政收支的結(jié)構(gòu)性矛盾是一個更復(fù)雜的問題，需要在“精準(zhǔn)扶貧”思想指導(dǎo)下，利用“差異因素分解”“保障模型構(gòu)建”“均等化效應(yīng)測量”等方法探索均等化發(fā)展的財政保障新機制。

4.1 “差異因素分解”與數(shù)據(jù)說明

在為期3年的實地調(diào)研中，課題組收集并整理了大量相關(guān)數(shù)據(jù)。通過對這些數(shù)據(jù)的篩選、分析，最終保留了與圖書館財政保障、服務(wù)成本關(guān)系最為密切的12類數(shù)據(jù)，分別涉及財政、自然與社會3個方面，具體內(nèi)容詳見表2。

4.2 “因素法”財政保障模型構(gòu)建的基本理論

制約和影響西部貧困縣圖書館財政保障水平的客觀因素很多，課題組按照客觀、可得、可檢驗原則，分別從財政因素、自然因素、社會因素中篩選出12個具有較高關(guān)聯(lián)度的影響因素。為了消除影響因素之間存在的多重共線性，需要先利用因子分析法對其做出初步處理。因子分析法處理多因素模型時可以實現(xiàn)在較少信息丟失的前提下，將實證調(diào)研獲得的眾多變量濃縮為少數(shù)幾個相互之間沒有顯著線性關(guān)系的因子。經(jīng)過因子分析法處理過的數(shù)據(jù)還需要用熵值法加以分析。熵值法是通過熵值指標(biāo)對相關(guān)因素的離散程度進行分析的一種方法，指標(biāo)熵值越小，離散程度越高的因素在綜合評定中所占比重也就越大。就理論基礎(chǔ)而言，因子分析的主要思想是使用較少的獨立因子反映原有多數(shù)因子的大部分信息，最終每個原有變量可由新的因子線性表示。

設(shè)模型原有變量共有p個，分別表示為x1，x2，x3，…，xp。它們均可標(biāo)準(zhǔn)化為標(biāo)準(zhǔn)形式：均值為0，標(biāo)準(zhǔn)差為1。經(jīng)過因子分析后得到的因子分別為f1，f2，f3，…，fk。因子分析的數(shù)學(xué)模型可以表示為：

表2 25個西部集中貧困地區(qū)縣級圖書館財政保障“差異因素”分解表

其中，aij稱為因子載荷，是在所有因子不相關(guān)的前提下，表示變量和因子相關(guān)程度大小的變量，是原有變量xi和分析所得因子fi的相關(guān)系數(shù)，其數(shù)值應(yīng)介于0-1之間。其絕對值越接近1，說明兩者的相關(guān)性越強，因子對原有變量的解釋程度就越高。

完成因子分析后，需要用熵值法分析各因素在決策中所占權(quán)重大小，步驟如下：

第二步，為避免后續(xù)計算對數(shù)時出現(xiàn)無意義現(xiàn)象，需要對數(shù)據(jù)進行非負(fù)數(shù)據(jù)化的處理，所用數(shù)學(xué)公式為：

ej表示所有方案對屬性xj的貢獻總量：其中k>0，In為自然對數(shù)，ej≥0。式中常數(shù)k與樣本數(shù)m有關(guān)，一般令K=則0≤ej≤1。第j個屬性對第i個方案的貢獻程度Pij的計算公式如下:

對第j項指標(biāo)，指標(biāo)值Xij的差異越大，其在綜合評定中的權(quán)重越高。定義gi為第j屬性下的各方案貢獻度的一致性程度。gi=1-ei。各屬性權(quán)重Wi計算公式為：

第三步，根據(jù)所得權(quán)重可以計算出各方案的綜合評分，并以此作為依據(jù)在各個方案中進行選擇。公式為：

4.3 結(jié)果分析與說明

首先采用因子分析法對社會、財政、自然3個方面的12個因素進行分析，然后采用方差貢獻率對85%以上的因子選取方法進行研究。下面具體說明3個方面的研究結(jié)果。

4.3.1 社會因素

表3～5分析結(jié)果表明，社會因素中可以提取3個因子作為后續(xù)研究的基礎(chǔ)，其累計方差貢獻率為90.591%，具有較高的準(zhǔn)確度。根據(jù)旋轉(zhuǎn)成分矩陣中各因素在每個因子中的成分載荷可以得出：社會因素中的第一個因子代表人口密度和公路密度，其方差貢獻率為40.561%，占整個社會因素的44.77%；第二個因子代表人均受教育年限，其方差貢獻率為25.019%，占整個社會因素的27.62%；第三個因子代表少數(shù)民族人口占比，其方差貢獻率為25.011%，占整個社會因素的27.61%。

表3 社會因素解釋的總方差

表4 社會因素的成分矩陣a

表5 社會因素的旋轉(zhuǎn)成分矩陣a

4.3.2 自然因素

從表6～8分析結(jié)果可以看出，自然因素中可以提取兩個因子，其累計方差貢獻率為92.056%，具有較高的準(zhǔn)確度。根據(jù)旋轉(zhuǎn)成分矩陣中各因素在每個因子中的成分載荷可以得出：自然因素的第一個因子代表夏季平均氣溫、冬季平均氣溫以及年平均氣溫，該因子的方差貢獻率為55.261%，占整個自然因素的60.03%；第二個因子代表地表起伏度和平均海拔，其方差貢獻率為36.795%，占整個自然因素的39.97%。

4.3.3 財政因素

從表9～11分析結(jié)果可看出，財政因素中可提取兩個因子，累計方差貢獻率為90.229%，具有較高的準(zhǔn)確度。根據(jù)旋轉(zhuǎn)成分矩陣中各因素在每個因子中的成分載荷可以得出：財政因素的第一個因子代表人均財政投入和人均圖書館財政投入，方差貢獻率為56.704%，占整個財政因素的62.84%；第二個因子代表財政自給率，其方差貢獻率為33.525%，占整個自然因素的37.16%。

表6 自然因素解釋的總方差

表7 自然因素的成分矩陣a

表8 自然因素的旋轉(zhuǎn)成分矩陣a

表9 財政因素解釋的總方差

表10 財政因素的成分矩陣a

表11 財政因素的旋轉(zhuǎn)成分矩陣a

根據(jù)以上因子提取結(jié)果，將各因子按其所占權(quán)重加權(quán)進行各因素內(nèi)部評分；然后利用熵值法對三個一級因素權(quán)重進行計算，將所得結(jié)果加入綜合評分之中；最后以綜合得分為依據(jù)，計算各貧困縣得分與全國平均水平得分的差異系數(shù)，計算公式為：計算結(jié)果詳見表12。

根據(jù)以上研究結(jié)果所得的各貧困縣與全國縣均水平的差異系數(shù)(也可稱為“多因素動態(tài)調(diào)節(jié)系數(shù)”)可以計算出各貧困縣應(yīng)有財政投入。

5 對策建議

調(diào)研與數(shù)據(jù)分析表明，西部集中貧困地區(qū)縣級圖書館財政保障面臨兩大基本矛盾：一是受地方財政可用財力和地方政府投入意愿的制約，貧困縣館均財政投入嚴(yán)重不足，經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出；二是受特殊自然與社會因素的影響，貧困縣圖書館建設(shè)與服務(wù)成本面臨很大壓力?；膺@兩大矛盾的基本思路，就是為西部集中貧困地區(qū)縣級圖書館構(gòu)建以基本服務(wù)均等化為導(dǎo)向、以財政轉(zhuǎn)移支付為手段、以“客觀因素”為測算依據(jù)的財政保障新機制。具體對策建議包括4個方面的內(nèi)容。

表12 25個貧困縣得分與全國平均得分的差異系數(shù)對比表

5.1 量化地方政府財政保障責(zé)任

西部集中貧困地區(qū)縣級圖書館財政保障量化指標(biāo)有兩個具體概念：地方財政投入的“基準(zhǔn)比例”和地方財政“基礎(chǔ)投入”。

地方財政投入的“基準(zhǔn)比例”是指圖書館財政投入占地方公共財政支出的指導(dǎo)或強制性標(biāo)準(zhǔn)比例。按照課題組前期研究成果《西部貧困縣圖書館“跨越式”發(fā)展的財政保障研究》[12]的解決方案，“基準(zhǔn)比例”可根據(jù)國民經(jīng)濟和國家公共文化發(fā)展需要采取三種確定方式：一是參照全國公共圖書館財政投入占全國財政一般預(yù)算支出的實際比例；二是國家以法律、法規(guī)形式制定出具有法律約束力的法定比例；三是學(xué)者根據(jù)實證研究測算出的具有參考價值的最佳理論比例。經(jīng)過進一步研究論證，課題組認(rèn)為：第一種方案對地方財政壓力過大。2014年，西部集中貧困地區(qū)25個樣本縣圖書館財政投入平均占比為萬分之三點三三，扣除20萬元免費開放經(jīng)費后，該占比實際僅為萬分之二點三二，讓其一次性增加到萬分之七點六五的全國平均水平對地方財政壓力過大；第二種方案即由國家以法律、法規(guī)形式制定出具有法律約束力的法定比例，目前還缺乏法理與政策依據(jù)。經(jīng)過排除法后，課題組將研究重點放在第三種方案的可行性分析之上。

在長達3年的實地調(diào)研、深度訪談和數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，課題組采取專家評估方法，認(rèn)為西部集中貧困地區(qū)縣級圖書館財政投入“基準(zhǔn)比例”暫定為萬分之五比較合理。當(dāng)然，這個“基準(zhǔn)比例”也可以隨著貧困地區(qū)財政狀況的變化和國家公共文化發(fā)展需要及時調(diào)適。

明確了地方財政投入的“基準(zhǔn)比例”，也就可以準(zhǔn)確地計算出貧困縣圖書館的“基礎(chǔ)投入”。以地處滇桂黔石漠化區(qū)的晴隆縣為例，2014年晴隆縣圖書館財政投入總額是44萬元，減去中、省20萬元免費開放專項經(jīng)費后，晴隆縣地方政府對圖書館實際財政投入24萬元。如果按照專家評估方確定的萬分之五“基準(zhǔn)比例”計算，當(dāng)年晴隆縣“基礎(chǔ)投入”應(yīng)為85萬，減去實際投入的24萬元后，地方財政“基礎(chǔ)投入”缺口61萬元。貧困縣圖書館“基礎(chǔ)投入”的計算方法可以表示為：

其中Ii為i縣縣級財政一般預(yù)算支出，α為西部集中貧困地區(qū)縣級圖書館財政投入“基準(zhǔn)比例”?！盎鶞?zhǔn)比例”建立起衡量貧困縣圖書館財政投入狀況的全國統(tǒng)一尺度，而“基礎(chǔ)投入”又明確了地方政府財政保障責(zé)任的量化指標(biāo)，兩項指標(biāo)一旦為正式制度認(rèn)可，便可對貧困縣政府產(chǎn)生與其財力相適應(yīng)的剛性約束。

5.2 強化中央、省級財政轉(zhuǎn)移支付的“兜底”保障功能

明確了貧困地區(qū)地方財政“基礎(chǔ)投入”，也就為劃分各級政府財政保障責(zé)任奠定了基礎(chǔ)。接下來就需要確定基本服務(wù)均等化目標(biāo)下中、省財政轉(zhuǎn)移支付的計算依據(jù)、資金規(guī)模和資金使用方向，強化“兜底”保障功能，具體包括兩項措施：

(1)中、省財政對已經(jīng)履行自身保障義務(wù)的貧困縣圖書館財政缺口“填平補齊”。受地方財政可用財力和“基準(zhǔn)比例”限制，貧困縣圖書館普遍無法依靠“基礎(chǔ)投入”維系圖書館管理、運行和基本服務(wù)所需的財力，這就需要中、省財政以專項轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)其差額部分。

再以晴隆縣為例，按照萬分之五的“基準(zhǔn)比例”計算，2014年晴隆縣“基礎(chǔ)投入”應(yīng)為85萬元，與全國縣級圖書館館均167.37萬元的財政投入相比仍然有62.37萬元的財政缺口。也就是說，中、省財政需要在原有20萬元免費開放經(jīng)費的基礎(chǔ)上，還須進一步追加專項轉(zhuǎn)移支付資金62.37萬元。具體算法是：

中、省財政“差額投入”=167.37(全國縣級圖書館平均財政投入)—85(地方財政“基礎(chǔ)投入”)—20(中、省財政已支付的免費開放專項經(jīng)費)=62.37(萬元)。

(2)中、省財政要通過“多因素動態(tài)調(diào)整系數(shù)”(即表12中的差異系數(shù))對沖貧困縣圖書館服務(wù)成本的變化。具體辦法是：在“差額投入”的基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困地區(qū)財政、自然、社會因素對圖書館服務(wù)成本的影響系數(shù)確定。中、省財政轉(zhuǎn)移支付“差額投入”的計算辦法可表示為：

其中，Ei是保證i縣圖書館基本財政投入的差額部分；βi為“多因素動態(tài)調(diào)節(jié)系數(shù)”，具體表達式為：

其中，j(j=1，2，3，…，m)分別對應(yīng)于i縣人均財政投入、人均圖書館財政投入、財政自給率、地表起伏度、平均海拔、夏季平均氣溫、冬季平均氣溫、年平均氣溫、公路密度、人口密度、少數(shù)民族人口占比、人均受教育年限等，其作用是在基本財政投入的基礎(chǔ)上通過該系數(shù)抵消圖書館服務(wù)成本的變化，以推動基本服務(wù)均等化。結(jié)合地方財政“基礎(chǔ)投入”，西部集中貧困地區(qū)縣級圖書館財政保障模型是：

仍以晴隆縣為例，2014年該縣“基礎(chǔ)投入”應(yīng)為85萬元，中、省財政“差額投入”應(yīng)為82.37萬元(含20萬元免費開放經(jīng)費)，“多因素動態(tài)調(diào)節(jié)系數(shù)”是1.24，那么2014年晴隆縣圖書館應(yīng)有財政投入計算辦法為：

其他貧困縣圖書館應(yīng)有財政投入可以此類推。

5.3 構(gòu)建具有剛性約束力的法規(guī)保障體系

自2006年《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出“堅持城鄉(xiāng)、區(qū)域文化的協(xié)調(diào)發(fā)展”方針以來，西部貧困地區(qū)公共圖書館事業(yè)在黨和政府一系列政策法規(guī)指導(dǎo)下，在一批重大文化惠民工程以及地方黨委政府的大力支持下取得了很大成就。公共圖書館事業(yè)發(fā)展對豐富貧困地區(qū)群眾精神文化生活、促進地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、維護邊疆穩(wěn)定和民族團結(jié)發(fā)揮了重要作用。然而，從公共圖書館基本服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求看，西部集中貧困地區(qū)公共圖書館在財政投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、人才隊伍建設(shè)以及服務(wù)效能等方面與全國縣級圖書館平均發(fā)展水平相比還存在很大差距，甚至部分地方或部分方面出現(xiàn)了比較明顯的“馬太效應(yīng)”，嚴(yán)重制約了我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)進程。因此，加快構(gòu)建以基本服務(wù)均等化為導(dǎo)向、以財政轉(zhuǎn)移支付為手段、以“客觀因素”為測算依據(jù)的貧困地區(qū)圖書館財政保障法規(guī)體系至關(guān)重要。

2017年10月，全國人大常委會法工委領(lǐng)導(dǎo)在陜西省人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的陪同下，赴陜西進行《公共圖書館法》立法調(diào)研。在座談會上，筆者結(jié)合貧困地區(qū)圖書館財政保障研究，就《公共圖書館法》(草案)第七條提出具體修改建議如下：

原文：國家扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。

建議修改為：國家按照因素分配原則通過專項轉(zhuǎn)移支付等方式促進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書館事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

修改建議在第七條原文的基礎(chǔ)上，增加了“扶持”的依據(jù)、手段和目標(biāo)三個限項。主要理由和依據(jù)有：

(1)符合我國財稅體制改革的基本方向。各國財政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計的根本目的在于推動區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。以“因素法”為均衡性財政轉(zhuǎn)移支付的測算依據(jù)，在許多國家都有成功實踐，也符合我國財稅體制改革的基本方向和“精準(zhǔn)扶貧”的基本要求。例如，《中央補助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項資金管理暫行辦法》第四條規(guī)定：專項資金分配實行因素分配與項目管理相結(jié)合的方法，重點向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜。這就特別強調(diào)了“因素分配原則”[10]。

(2)有利于政策法規(guī)體系之間的銜接?！豆矆D書館法》是《公共文化服務(wù)保障法》(以下簡稱《保障法》)下位法，因此《公共圖書館法》需要與《保障法》在價值取向上保持一致，在相關(guān)條款上保持統(tǒng)一。比如，《保障法》第八條規(guī)定“國家扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)，促進公共文化服務(wù)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”，其中“均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”就比“發(fā)展”更具體；《保障法》第四十六條規(guī)定“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)增加投入，通過轉(zhuǎn)移支付等方式，重點扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)開展公共文化服務(wù)”[11]，其中“轉(zhuǎn)移支付等方式”就對手段做出了具體規(guī)定。當(dāng)然，按照我國當(dāng)前財政轉(zhuǎn)移支付制度，涉及民生領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付通常采用專項轉(zhuǎn)移支付方式。比如，2015年11月29日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出：“中央財政繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，中央財政專項扶貧資金規(guī)模實現(xiàn)較大幅度增長，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜?！盵13]

有了依據(jù)、手段和目標(biāo)三方面的具體規(guī)范，“國家扶持”也就落在了實處。

5.4 專項資金重點化解貧困縣圖書館經(jīng)費收支的結(jié)構(gòu)性矛盾

西部貧困縣圖書館經(jīng)費收支的結(jié)構(gòu)性矛盾是制約其服務(wù)效能提升的重要因素。專項轉(zhuǎn)移支付資金不僅要彌補投入不足問題，更要通過良好的制度設(shè)計規(guī)范和不斷優(yōu)化貧困縣圖書館經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)。課題組的具體建議是：將中、省財政對西部貧困縣圖書館的專項轉(zhuǎn)移資金(或差額補助經(jīng)費)劃分為4種：免費開放專項、文獻建設(shè)專項、人員培訓(xùn)專項和縣域公共圖書館“總分館”服務(wù)體系建設(shè)專項。

(1)免費開放專項經(jīng)費。對西部基層公共文化建設(shè)而言，“三館一站”免費開放無疑是一項重要的制度安排，但運行4年以來也暴露出一些問題。一是該制度設(shè)計沒有考慮西部各縣的具體差異。我國西部地區(qū)包括12個省、直轄市和自治區(qū)，在現(xiàn)有1065個縣級區(qū)劃中，既有城鄉(xiāng)或市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣之分，又有貧困縣與非貧困縣、山區(qū)(高原)縣與平原(盆地)縣、民族縣與非民族縣之分，其地方財政收入差距最高可達數(shù)百倍之多。特別是中西部375個國家級貧困縣分別分布于集中貧困地區(qū)、特殊政策扶持片區(qū)和非集中貧困地區(qū)。不考慮各縣自然環(huán)境、經(jīng)濟條件、文化傳統(tǒng)與人口結(jié)構(gòu)的巨大差異，全部按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃撥免費開放經(jīng)費顯然不符合“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)扶貧”的要求。二是現(xiàn)有免費開放經(jīng)費在既有的結(jié)構(gòu)性矛盾重力之下，往往也很難做到專款專用，存在“打醬油的錢也常常被用來打醋、買鹽”。只有從制度安排上全面化解貧困縣圖書館經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)性矛盾，方能從根本上解決免費開放經(jīng)費?？顚Ｓ脝栴}。

(2)文獻建設(shè)專項經(jīng)費。文獻是圖書館最基本的服務(wù)資源，在經(jīng)費短缺的前提下，大多數(shù)貧困縣圖書館只能將工資福利、基本運行等剛性支出項目置于優(yōu)先保障范疇。例如，25個樣本縣館均正式在編人員數(shù)量不足8人，遠(yuǎn)低于全國縣級圖書館平均在編人數(shù)，但圖書館工資福利支出平均占比仍然高達63%，幾乎是全國縣均占比36.44%的兩倍；文獻建設(shè)經(jīng)費平均占比6.25%，又不足全國縣級館均支出占比54.21%的八分之一。特別是南疆三地州、西藏、四川藏區(qū)、涼山彝族自治州、大興安嶺南麓山區(qū)等民族地區(qū)，圖書館文獻信息資源建設(shè)既要考慮漢文文獻，又要考慮民族文獻，文獻建設(shè)經(jīng)費的實際需求遠(yuǎn)高于非民族地區(qū)。設(shè)立文獻建設(shè)專項經(jīng)費對于推動貧困縣圖書館文獻信息資源建設(shè)、夯實服務(wù)能力具有重要意義。

(3)人員培訓(xùn)專項經(jīng)費。西部貧困縣圖書館人員的結(jié)構(gòu)性矛盾主要表現(xiàn)在數(shù)量不足、專業(yè)知識結(jié)構(gòu)與職稱結(jié)構(gòu)不合理3個方面。25個樣本縣館均正式在編人員不足8人，其中有的縣級圖書館只有1名正式在編員工，人員數(shù)量相對較多的又普遍存在專業(yè)知識結(jié)構(gòu)與職稱結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。另外，計算機與網(wǎng)絡(luò)維護技術(shù)人員的缺乏也嚴(yán)重制約了服務(wù)資源的有效利用，特別是當(dāng)電子設(shè)備或網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)故障時，這些圖書館常常面臨既無錢維修又無力自行修復(fù)的尷尬局面。“通過專項經(jīng)費支持，大力加強貧困地區(qū)專業(yè)人才隊伍建設(shè)”[14]是《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》精神的基本要求。

(4)縣域“總分館”服務(wù)體系建設(shè)專項經(jīng)費?？h域“總分館”是現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)中制度設(shè)計的基礎(chǔ)組織形式和基本管理單元[15]，“通過縣級圖書館總分館制，整合縣域內(nèi)的公共閱讀資源，實行總館主導(dǎo)下的文獻資源統(tǒng)一采購、統(tǒng)一編目、統(tǒng)一配送、通借通還和人員的統(tǒng)一培訓(xùn)”[16]是現(xiàn)階段我國基層圖書館建設(shè)的重要任務(wù)，也是構(gòu)建現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系的基本任務(wù)。為了推進縣域“總分館”服務(wù)體系建設(shè)，文化部等部委頒布的《關(guān)于推進縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出：“地方各級財政部門要通過現(xiàn)有資金渠道，為總分館制建設(shè)和運營中屬于公共財政支持范圍的事項提供必要的資金支持。”[16]根據(jù)筆者對此條規(guī)定的理解，其中的“現(xiàn)有資金渠道”應(yīng)該包括中央財政專項轉(zhuǎn)移支付資金。從貧困地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展需要看，通過專項資金支持貧困縣圖書館“總分館”服務(wù)體系建設(shè)，符合國家公共文化發(fā)展政策的基本要求和國家財政體制改革的基本方向。

6 結(jié)語

在為期3年的實地調(diào)研中，課題組成員橫穿了秦巴山區(qū)、六盤山區(qū)、祁連山區(qū)和滇西邊境山區(qū)，經(jīng)歷了川西高原的滑坡塌方和烏蒙山區(qū)的狂風(fēng)暴雪，見證了塔克拉瑪干沙漠公路上黃沙漫天的奇幻，體驗了縱貫天山南北獨庫公路的兇險……然而每到一個貧困縣，路途上的疲憊、饑餓和恐懼立即被同行的熱情化為烏有。貧困地區(qū)圖書館館員是一個可愛的群體，無論工作中有多少困難和委屈，他們總是滿懷激情、保持積極向上的樂觀態(tài)度；貧困地區(qū)圖書館館員是一個有擔(dān)當(dāng)?shù)娜后w，無論身處邊遠(yuǎn)地區(qū)、大山深處，還是大漠邊緣、雪域高原，都在盡己所能為當(dāng)?shù)匕傩辗?wù)。在和他們的交往中，我們收獲了無數(shù)感動和友誼，一個個冰冷的數(shù)據(jù)因此也融入了更多責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，他們對職業(yè)精神的堅守、對事業(yè)發(fā)展的期盼和當(dāng)?shù)鬲毺氐娘L(fēng)情、美麗的傳說都深深地留在我們記憶之中。

本研究不足之處：一是以2014年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的研究，沒有反映出近幾年西部貧困縣圖書館在財政保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)能力等方面的新變化；二是部分沒有獨立法人資格的圖書館，其經(jīng)費收支數(shù)據(jù)采集渠道還不太規(guī)范，有的數(shù)據(jù)是由館長口述記錄下來的；三是“多因素動態(tài)調(diào)整系數(shù)”在技術(shù)上難以涵蓋所有能夠引起成本變化的客觀因素，具體客觀因素的選擇也存在一定的主觀性，客觀因素與服務(wù)成本之間的函數(shù)關(guān)系還需要在今后相關(guān)研究中逐漸完善。

注 釋

①財政部《2016年政府收支分類科目》對相關(guān)概念規(guī)范如下：（1）一般公共預(yù)算是指以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算；（2）地方一般預(yù)算可用財力包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級政府的上解收入；（3）地方公共財政預(yù)算收入（也稱地方一般公共預(yù)算收入）等于地方財政總收入減去政府基金預(yù)算收入，再減去上劃中央、省市(州)收入；（4）上級補助收入包括中、省一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付；（5）地方公共財政預(yù)算支出（也稱地方一般公共預(yù)算支出）包括地方本級支出、對上級政府的上解支出、對下級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。

[1]李炳元，潘保田，程維明，等.中國地貌區(qū)劃新論[J].地理學(xué)報，2013（3）：291-306.

[2]劉明光.中國自然地理圖集[M].北京：中國地圖出版社，1998.

[3]中華人民共和國預(yù)算法[EB/OL].[2016-01-03].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-11/02/content_1892137.htm.

[4]中華人民共和國財政部.2016年政府收支分類科目[M].北京：中國財經(jīng)經(jīng)濟出版社，2015.

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[6] 中國財政年鑒編輯委員會.中國財政年鑒[M].北京：中國財政雜志社，2015.

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[10]財政部關(guān)于印發(fā)《中央補助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項資金管理暫行辦法》的通知[EB/OL].[2015-12-24].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5059105.htm.

[11]中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法[EB/OL].[2016-12-26].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/26/content_5152772.htm.

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[14]文化部等七部委印發(fā)“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要[EB/OL].[2015-12-10].http：//www.mcprc.gov.cn/whzx/whyw/201512/t20151210_459665.html.

[15]于良芝，邱冠華，許曉霞.走進普遍均等服務(wù)時代：近年來我國公共圖書館服務(wù)體系構(gòu)建研究[J].中國圖書館學(xué)報，2008（3）：31-40.

[16]文化部新聞出版廣電總局體育總局發(fā)展改革委財政部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于推進縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的通知[EB/OL].[2016-12-29].http：//zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201701/t20170118_477688.html.

Financial Security Based on the“Factor Law”for the Libraries of Western Poor Counties

DUAN Xiaohu，ZHANG Mei，XIE Yiyun，YIN Li

There are many structural contradictions in the construction of public libraries in the poor counties in Western China，which are affected by natural，social and financial security mechanism.For example，their basic indicators of infrastructure， service capacity and financial investment lag behind the national average； the financial funding structures of human resources，library collections and services are extremely unreasonable；and the equal access to basic public service is under intense cost pressure.Fiscal transfer payments，the most important financial tool and policy approach for balancing regional financial capacity and promoting the equalization of basic public service，should be better to play its security function.It is a realistic choice to promote the public library strategy in the western poverty-stricken areas by creating a new financial security mechanism on the calculation basis of“object factor”，which is oriented by the equalization to public basic service and uses the financial transfer payment as a way.

western poor counties；poverty-stricken area；library；factor method；financial security mechanism；cultural poverty alleviation；grassroots librarty

*本文系國家社科基金項目“基本服務(wù)均等目標(biāo)下西部貧困縣圖書館財政保障研究”（批準(zhǔn)號：15BTQ029）研究成果。

段小虎，西安文理學(xué)院圖書館研究館員；張梅，西安文理學(xué)院圖書館研究館員；謝逸蕓，西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院在讀研究生；尹莉，長安大學(xué)圖書館副研究館員。

2017-11-02

劉洪）