國外有哪些可供借鑒的交通需求管理經(jīng)驗

文 北京工業(yè)大學(xué)城市交通學(xué)院 陳艷艷

交通需求管理是施行綜合性交通治理、應(yīng)對機動化增長所帶來的一系列問題的根本性對策。交通需求管理有何意義？國外有哪些可供借鑒的交通需求管理經(jīng)驗?zāi)兀?/p>

什么是交通需求管理

交通需求管理與傳統(tǒng)交通管理有何不同

交通需求管理（Traffic demand manage－ment，TDM），廣義上是指通過交通政策等的導(dǎo)向作用，促進交通參與者交通選擇行為的變更，以減少機動車出行量，減輕或消除交通擁堵；狹義上是指為削減高峰期間一人乘車的小汽車通勤交通量而采取的綜合性交通政策。

交通需求管理強調(diào)從源頭上對人的出行需求進行引導(dǎo)和調(diào)控，達到交通生成與設(shè)施供應(yīng)的平衡；強調(diào)精細地設(shè)計與配置交通設(shè)施資源；強調(diào)對出行結(jié)構(gòu)的優(yōu)化管理，減少對小汽車出行的依賴；強調(diào)促進公交優(yōu)先與慢行交通保障，引導(dǎo)人們綠色、高效、安全出行（圖1）。

圖1 傳統(tǒng)方法與交通需求管理方法對比圖

與傳統(tǒng)方法不同，交通需求管理考慮了環(huán)境容量的限制，在適度增加交通供給（由S0提高到S2）的同時，更加強調(diào)對交通需求的管理和控制，降低交通需求（由D0降低到D2），并且使制度性框架向交通需求方向偏移，使交通需求和交通供給達到新的平衡，以此采用更為經(jīng)濟有效的方法解決交通問題。

交通需求管理有何意義

交通需求管理是一種“預(yù)案”式的解決方案，遵循可持續(xù)發(fā)展原則，有助于創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展的交通運輸體系，對城市可持續(xù)發(fā)展的促進意義體現(xiàn)在以下幾方面：

促進與完善城市規(guī)劃與交通規(guī)劃的互動反饋作用，使城市布局合理化，減少或避免不必要的交通發(fā)生源和吸引源，控制城市交通需求的不合理增長。

有效發(fā)展公共交通，使個體交通盡可能轉(zhuǎn)移到公共交通方式上來，并引導(dǎo)其它交通方式合理發(fā)展，構(gòu)成城市最佳交通模式。

合理調(diào)節(jié)和控制不同時段、不同區(qū)域城市道路上機動車總量，處理有限道路空間資源與不斷增長的交通需求之間的矛盾，改善濫用有限道路空間現(xiàn)象，實現(xiàn)道路交通設(shè)施最充分、有效的利用。

通過為低收入者、出行不便利者提供可支付的出行選擇，并通過經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)小汽車出行實際成本與實際支付成本的偏差，促進社會公平性。

交通需求管理政策的實現(xiàn)手段有哪些

交通需求管理政策是出行行為引導(dǎo)策略的主要體現(xiàn)，其實現(xiàn)手段可分為以下五類：

“用地規(guī)劃類措施”——優(yōu)化出行空間分布

“用地規(guī)劃類措施”主要通過城市規(guī)劃與設(shè)計方面的TDM措施來影響城市未來的發(fā)展模式，減少人們對小汽車的依賴。增加公交站點及沿線住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)的開發(fā)密度是土地利用規(guī)劃領(lǐng)域最有效的TDM措施之一，支持這項計劃的系列政策被稱為公交導(dǎo)向型發(fā)展戰(zhàn)略（TOD）。近年來，“密路網(wǎng)、小街區(qū)”的規(guī)劃模式也日益受到管理者重視，通過創(chuàng)建高密度的方格路網(wǎng)和宜居的街道，發(fā)展緊湊型、小尺度、高密度、混合型的城市空間，引導(dǎo)可持續(xù)社區(qū)交通發(fā)展。

“增加選擇類措施”——引導(dǎo)綠色出行選擇

“增加選擇類措施”能夠增加人們的綠色出行方式，引導(dǎo)小汽車使用者選擇其他交通工具或提高小汽車載客率，包括公交優(yōu)先政策、慢行系統(tǒng)建設(shè)及空間保障、鼓勵合乘、班車、校車等。這類措施可以為市民提供可選擇、可替代的出行方式，減少對小汽車出行的過度依賴。

“經(jīng)濟性措施”——提高小汽車出行成本

“經(jīng)濟性措施”包括服務(wù)價格改革、道路設(shè)施管理收費等，如擁堵收費、差別化停車收費和低排放區(qū)收費，將這些經(jīng)濟措施與出行外部成本掛鉤，可以很好地提高資源使用效率。這類措施盡管不受小汽車使用者的歡迎，實施難度大，影響因素多，但對交通系統(tǒng)的改善作用非常明顯。

“行政性措施”——限制小汽車保有及使用

“行政性措施”指政府通過實施行政性措施限制小汽車的保有和使用，主要包括控制小汽車保有量增長、區(qū)域尾號限行和低排放區(qū)限行措施。

“信息服務(wù)類措施”——引導(dǎo)綠色出行及小汽車高效共享使用

“信息服務(wù)類措施”通過對出行者提供多模式的信息服務(wù)、動態(tài)路徑誘導(dǎo)服務(wù)及小汽車共享信息服務(wù)，引導(dǎo)公眾綠色出行，提高載客率，并有效促使交通網(wǎng)絡(luò)的流量均衡，提高路網(wǎng)運行效率。例如，基于APP的多模式交通信息服務(wù)及電動汽車共享服務(wù)措施。

國外交通需求管理經(jīng)驗

美國交通需求管理經(jīng)驗

TDM作為交通術(shù)語在學(xué)術(shù)上被正式提出來是在70年代中晚期的美國，更加重視對需求的控制和管理，提出了減少出行生成和改變出行時間與方式、控制機動車使用、壓縮不合理出行等措施。TDM已經(jīng)成為美國交通專家規(guī)劃建設(shè)思路的主流。

推行HOV制度

高承載率汽車（HOV）制度，是規(guī)定在一定時間段的某些道路上，必須有2人或以上的人乘車。近20年來，該措施已經(jīng)成功推廣到美國20多個大城市，1991年的“路上綜合交通效率化法案”（ISTEA）將HOV專用車道作為交通擁堵管理規(guī)劃中的強制措施（圖2）。

鼓勵“在家辦公”

“在家辦公”可以減少出行需求，降低道路交通量，同時，由于能降低企業(yè)成本、減少企業(yè)和個人的交通開支而受到青睞，是一種很重要的TDM策略。

鼓勵實行可變工作時間

錯開工作時間。由業(yè)主設(shè)定開始上班的時間，例如，上午員工開始上班的時間為15分鐘一個間隔，主要作用是拉平高峰期間的交通量。

壓縮工作日。允許員工在少數(shù)的幾天比平常工作更長的時間，通常采用“4/10”措施，即每周工作4天，每天工作10小時，可以減少車輛在工作日的行駛公里、鼓勵員工在非高峰時間出發(fā)與到達。

圖2 洛杉磯地區(qū)HOV系統(tǒng)分布

彈性上班制。允許員工在一定的時間范圍內(nèi)設(shè)定他們到達和離開辦公場所的時間，即要求員工在一兩個小時范圍內(nèi)到達，工作8小時后即可離開。該措施對出行有潛在影響，能鼓勵員工避開擁擠時段，從而拉平高峰小時交通量；在員工工作時間不同的地方，通過實行彈性上班制可以調(diào)整員工上、下班的時間，有利于實施合乘策略。

停車措施

優(yōu)先停車。在合適的地點專門給合乘者預(yù)留停車空間，或者在工作地點為合乘提供免費或低費用的停車，而在這些地點單獨開車上班的員工必須付停車費用。優(yōu)先停車除了能夠刺激形成新的合乘，也有助于維持合乘，因為合乘者一旦習(xí)慣停在優(yōu)先空間，就不會在乎丟失單獨開車的特權(quán)。

停車換乘（P&R）。停車換乘設(shè)施是指設(shè)置在城市中心區(qū)外圍（邊緣與郊區(qū)），供小汽車出行者（以上班為主）長時間停放小汽車，換乘合乘車進入中心區(qū)。目前華盛頓特區(qū)有152個換乘停車場，總?cè)萘?.32萬泊位。在俄亥俄州的克利夫蘭市，停車換乘設(shè)施分為遠距離停車換乘設(shè)施、市內(nèi)停車換乘設(shè)施和外圍停車換乘設(shè)施。

收費調(diào)節(jié)

道路擁堵收費。在經(jīng)常發(fā)生阻塞的道路上設(shè)置收費車道，用來進行道路交通管理。例如，為了緩和道路阻塞現(xiàn)象，加利福尼亞州交通部借助民間資本在加利福尼亞州道91號線原有8車道的基礎(chǔ)上將中央分隔帶拆除建設(shè)成雙向4車道（收費車道），在新設(shè)的收費車道上，采取分節(jié)假日、分時間段、分方向不同收費，但對3人以上合乘的車輛免費。這種策略分散了高峰時段的交通，并引入車載式自動收費系統(tǒng)，減少了因停車收費發(fā)生的阻塞；通過平均乘車人員的增加，達到削減通行交通量的目的；新設(shè)車道行程時間比原有道路縮短20分鐘，并且由于原有車道的交通量向收費車道轉(zhuǎn)移，緩和了交通阻塞現(xiàn)象。

停車收費。停車收費包括征收停車稅和提高停車收費價格。舊金山對城市中心區(qū)的商業(yè)停車交易征收25%的稅收來限制中心區(qū)停車設(shè)施的過度開發(fā)，并將其中一部分稅收收入用于發(fā)展公共交通。芝加哥市將公共停車收費價格提高了30%－120%，使其接近商業(yè)性停車場的價格，之后停車需求量下降了35%，且附近的商業(yè)區(qū)停車需求也沒有增加；尤金市將公共停車場的價格提高近一倍，將室外停車泊位的價格由6美元提高到16美元，車庫內(nèi)的泊位價格由16美元提高到30美元，之后停車需求下降了35%，其中近一半是改變了停車地點，其余則是改變了出行方式（圖3）。

圖3 現(xiàn)有舊金山市內(nèi)停車系統(tǒng)及收費標(biāo)準(zhǔn)

歐洲交通需求管理經(jīng)驗

在歐洲，TDM被稱為移動性管理，重點是對以小汽車為代表的機動車嚴(yán)格限制與管理，對公共交通和慢行交通（步行和自行車）給予有力支持與優(yōu)先。

阻止和減少小汽車交通量的TDM方法

停車限制措施。停車限制策略主要通過誰能在這里停車、何時停以及停車時長來限制停車需求的增長和調(diào)節(jié)停車空間的利用。在一些情況下，通過實施停車空間收費來減少私人小汽車交通需求。1994年，瑞士的城市管理機構(gòu)提出提高短時間和中等時間的公共停車收費價格。荷蘭通過調(diào)整停車政策來限制商業(yè)區(qū)和地方政府提供免費的停車服務(wù)，減少對小汽車出行的停車補助。阿姆斯特丹在公交可達地區(qū)的新商業(yè)開發(fā)中限制設(shè)置停車數(shù)量。意大利博洛尼亞要求駕車者必須支付相對高額的停車費用，且在指定的時段里，一些區(qū)域?qū)用瘛⑸虡I(yè)業(yè)主和出租車有出入限制。

制定稅費政策。稅費政策最典型的就是道路收費和交通稅策略。道路收費是向所有的道路通過者收取道路使用費用，挪威首都奧斯陸市從20世紀(jì)70年代末就開始對小汽車實行電子收費。法國從1971年開始向位于人口數(shù)量超過1萬的行政區(qū)的所有組織和擁有9名以上員工的企業(yè)征收交通稅，作為回報，員工可以享受交通補貼或免費乘坐公共交通工具。

改建基礎(chǔ)設(shè)施。歐洲正逐步通過改建基礎(chǔ)設(shè)施來控制和減少交通量，如倡導(dǎo)“交通寧靜化”理念，主要表現(xiàn)在從交通基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計上對機動車進行限制，使街道空間回歸行人使用，對街道實施物理限速、物理交通導(dǎo)向，包括設(shè)置渠化島、減速帶、限速、減小交叉口轉(zhuǎn)彎半徑、縮窄車道等一系列手段。歐洲出現(xiàn)了越來越多的步行專用區(qū)和禁止車輛進入商業(yè)區(qū)，荷蘭尤為顯著，其步行專用區(qū)大約有6000個，其他地方也在積極地推進步行者友好型環(huán)境，如奧地利維也納、德國慕尼黑、丹麥歐登塞、法國里昂。蘇黎世、維也納和慕尼黑堅決抵制多車道開闊馬路等城市形象工程，要求處處有公園、綠樹花草環(huán)繞社區(qū)。蘇黎世主張建設(shè)單向行駛街道，擴大人行道；車輛在平面交叉路口只準(zhǔn)小轉(zhuǎn)彎，不準(zhǔn)大轉(zhuǎn)彎，只能在立交路口大轉(zhuǎn)彎等等。

改善可持續(xù)的交通方式

從設(shè)施建設(shè)和管理政策等方面給予公共交通、慢行交通等可持續(xù)的交通方式以優(yōu)先權(quán)，包括：改進公共運輸系統(tǒng)，例如降低乘車費用、推出多用戶乘車卡、提供更舒適的乘車環(huán)境、提供往返服務(wù)、擴充現(xiàn)有的運輸體系、增加支路公共交通里程，以及為某些運輸需求提供特定的路線等；改善慢行交通的通行環(huán)境，例如增加步行道、設(shè)置自行車租賃點、拓寬步行空間和自行車空間等（圖4）。

圖4 庫里蒂巴公交系統(tǒng)，包括干線線路、直達線路和區(qū)間線路服務(wù)

哥本哈根是在改善步行條件領(lǐng)域最富有創(chuàng)新的城市，已由機動車支配中心轉(zhuǎn)變成為對行人友好的、可供多種非機動車交通方式選擇的區(qū)域，每增加14m2的步行使用區(qū)，就有一人從郊區(qū)遷回城市，開始享受城市生活（圖5）。

A 料：洋蔥 100 g，西芹 100 g，老姜 150 g，香蔥 75 g，香菇 50 g，青椒 100 g，保鮮青花椒 500 g，八角5 g，桂皮 10 g，甘草 3 g。

歐洲的TDM策略也包括“綠色往返計劃”，對顧客提供超過50項的運輸服務(wù)，如共用小汽車和上下班合乘服務(wù)，通過提供一系列的獎勵減少機動車通勤交通量，例如對騎自行車、合伙乘車、乘坐公交車上班的人提供獎勵，同時也提供對雇主和雇員同時受益的電話上班和可變的工作時間表。

圖5 哥本哈根步行街區(qū)

歐洲：MOST計劃

近年來，歐盟提出了“未來十年通行管理策略”（MOST）行動計劃，是在歐洲32個城市開展的一項TDM試驗計劃。在教育部門，家長選擇用MOST的交通方式接送孩子，例如，在比利時的林堡，官方宣傳“公交免費”學(xué)校周，鼓勵其他交通方式，使得自行車出行增長了23%。在旅游部門，MOST鼓勵游客利用公共交通來減輕旅游高峰時段運輸系統(tǒng)的壓力。西班牙馬拉加執(zhí)行了專一的“旅游者巴士服務(wù)”，發(fā)信息傳單和發(fā)小卡片服務(wù)都是為了改善所提供的服務(wù)水平。

MOST策略同樣被用于站點發(fā)展，在德國不萊梅，Botanika（當(dāng)?shù)氐囊粋€公園）計劃包括“步行指導(dǎo)系統(tǒng)”計劃和對公園游客在公園咖啡館里的信息分發(fā)。

英國倫敦：擁堵收費

為緩解倫敦市中心區(qū)的擁堵狀況，倫敦于2003年2月17日開始推行局部區(qū)域的交通擁堵收費，收費區(qū)域由內(nèi)環(huán)路圍成（連接尤斯頓路、潘敦維爾路、塔橋、象堡、伏克斯豪爾橋及梅麗勒波恩路）。2004年8月11日，倫敦市實施道路擁堵收費的區(qū)域擴展1倍，延伸至倫敦西區(qū)，覆蓋肯辛頓以及切爾西富人居住區(qū)。對工作日（星期一到星期五）7∶00-18∶30駛?cè)雰?nèi)環(huán)內(nèi)的車輛收費，住在收費區(qū)的居民享有九折優(yōu)惠，對摩托車、急救車、殘障車、公交車和班車、倫敦批準(zhǔn)營業(yè)的出租車、某些區(qū)間車及“對環(huán)境友好的”車輛等不收費。2009年開始，在倫敦市內(nèi)任何地方行車都要交費。到2015年，即使在倫敦外圍地區(qū)行車也再無免費可言。實施擁堵收費政策之后，倫敦市總體交通量下降，公共交通方式客流量增加，交通擁堵、能耗和排放等方面都有了較大的改觀（圖6）。

亞洲交通需求管理經(jīng)驗

亞洲絕大多數(shù)城市的汽車工業(yè)發(fā)展較晚，通過借鑒歐美的經(jīng)驗與教訓(xùn)，亞洲城市的TDM比較早地注意從戰(zhàn)略規(guī)劃、交通設(shè)計與運行過程等不同層面體現(xiàn)TDM思想，重視從“建、管、限”三方面綜合施策。

圖6 倫敦的擁堵收費區(qū)域

整合交通運輸與土地利用規(guī)劃。一是通過房屋開發(fā)署（HDB）規(guī)劃的住房，使城鎮(zhèn)人口遠離市中心來分散人口，并通過有效的道路和公共交通運輸體系將兩者有效連接起來，避免了日益嚴(yán)重的城市內(nèi)部擁堵和城市蔓延問題。二是規(guī)劃大規(guī)?？爝\（MRT）交通通道，通過發(fā)展MRT各個車站附近地區(qū)和分區(qū)的邊緣中心來分散市中心的商業(yè)和其他經(jīng)濟活動，將工作崗位密集區(qū)如工業(yè)園區(qū)、商業(yè)停車場和商貿(mào)中心設(shè)置在居住區(qū)附近來減少人們的出行需求。三是將MRT車站同周圍建筑物開發(fā)和其他的交通運輸模式整合一體化發(fā)展，例如，在the New Woodland（新兀蘭）車站，接駁交通設(shè)施，如公共汽車換乘點、出租車和小汽車的上落點，與車站周邊建筑很好地融為一體，即使在惡劣天氣，通勤者也能便捷、舒適地換乘。

道路使用限制。一是車輛出入許可證。早在1973年，新加坡就對在本國逗留的國外注冊車輛引入了“進入許可費（VEP）”，使得新加坡國內(nèi)外注冊的車輛使用費基本相當(dāng)。

二是區(qū)域通行證制度（ALS）。1975年開始，引入?yún)^(qū)域通行證制度，規(guī)定在高峰時段內(nèi)，除了公交巴士和緊急車輛外，其他車輛都需要購買并出示許可證才能進入限制區(qū)，同時引入了P&R系統(tǒng)（圖7）。

三是車輛定額配給制度（VQS）。1990年，新加坡開始實施強制性的車輛定額配給制度，車主在注冊新車之前必須通過競標(biāo)獲得車輛擁有許可證，政府每個月根據(jù)當(dāng)前的道路交通狀況以及永久性離開道路系統(tǒng)車輛數(shù)來決定發(fā)放許可證的數(shù)量，實質(zhì)上是通過計劃車輛注冊指標(biāo)干預(yù)購買行為，該措施有效地將小汽車的增長率從6%下降到3%，實現(xiàn)了嚴(yán)格控制小汽車總量的交通目標(biāo)。

調(diào)整車輛注冊費與使用稅。1991年，新加坡出臺了“周末用車計劃”，參加這項計劃的車主在交通高峰時不能使用車輛，但是可以在平峰時使用，通過這一行動可以獲得車輛注冊費和道路使用稅減免。這項計劃使得在車輛數(shù)增加的情況下交通狀況不會惡化。1994年，這項計劃被“平峰車輛計劃”取代，以使更多車輛有這項權(quán)力。1992年，將擁車證（COE）的有效期由10年縮減到5年，保障運行在道路上車輛的車況。1998年，車輛稅的結(jié)構(gòu)得到修訂，包括車輛使用前的注冊費與附加注冊費、道路使用稅。

日本：注重交通發(fā)生階段研究

引導(dǎo)公共交通出行

日本由于其政府自交通發(fā)展政策制定時期就確立了以軌道交通為主的交通發(fā)展模式，并出臺了一系列TDM措施推動公共交通的發(fā)展，TDM政策往往在交通源的發(fā)生階段就得以研究實施，將交通建設(shè)與土地利用相結(jié)合，創(chuàng)造其附加價值。

札幌市：供需統(tǒng)籌管理策略。針對20世紀(jì)70年代公交巴士比例下降、小汽車交通增加、道路飽和趨勢，札幌市提出“抑制小汽車出行，促進公共交通，禁止違章停車，創(chuàng)建有魅力城市”的口號，由政府和民間共同籌資，提出了供需統(tǒng)籌管理的計劃與措施。

長岡市：購物巴士券措施。20世紀(jì)50年代，日本開始出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象，形成上下班時間出入城的潮汐現(xiàn)象。“逆城市化”后期，大量的就業(yè)崗位在郊區(qū)設(shè)立，形成多個新的市郊中心，交通擁堵也蔓延到郊區(qū)，中心區(qū)商業(yè)逐漸衰退，形成中心空洞。在這種背景下，長岡市于1989年開始試行購物巴士券措施，運行費用分配為商店70%、巴士公司20%、運輸省10%，在通往長岡市中心的巴士上設(shè)置購物巴士券兌換券，乘客可自行在巴士內(nèi)取得一張兌換券，持兌換券前往加盟“購物巴士券”系統(tǒng)的商店購物，商家對于持兌換券購物達2000日元以上者免費贈送一張或若干張購物巴士券，憑券可免費乘坐巴士。

東京：汽車排放尾氣的自助管理。東京為達到NO2的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，頒布了《汽車排放尾氣抑制指導(dǎo)綱要》，實施了“消減汽車排放尾氣特別方法”（簡稱“NOx”法）。政府根據(jù)年度環(huán)境指標(biāo)，制定本年度的NOx排放量，并具體落實到公司及個人，由公司及個人自主制定減少尾氣排放的計劃書。根據(jù)試行結(jié)果與實際評估相結(jié)合，達到或超額完成的給予財政和稅收上的獎勵，沒有完成的給予懲罰。

日本巴士協(xié)會：ITS實證實驗系統(tǒng)。由于道路阻塞引發(fā)的巴士服務(wù)質(zhì)量下降，使乘客遠離巴士，家用小汽車的使用反而增多，更激化了道路擁堵，陷入惡性循環(huán)。對此，日本巴士協(xié)會于1996年引入了“巴士運行管理系統(tǒng)”（ITS實證實驗系統(tǒng)）。據(jù)調(diào)查，86.9%的出行者贊同該系統(tǒng)的運行，公交乘坐率提高了25%。目前該系統(tǒng)已經(jīng)在全日本推廣。