推動以國家公園為主體的自然保護地體系改革的思考

黃寶榮 馬永歡 黃 凱 蘇利陽 張叢林 程多威 王 毅,4*

1 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190 2 中華人民共和國自然資源部 信息中心 北京 100812 3 北京林業(yè)大學 環(huán)境科學與工程學院 北京 100083 4 中國科學院大學 公共政策與管理學院 北京 100049

自然保護地是為了實現(xiàn)自然資源和相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務、文化價值的長久保護，通過法律或其他有效途徑得到明確界定、許可、投入和管理的特定地理區(qū)域[1]。經(jīng)過 60 多年的建設，我國自然保護地從無到有，規(guī)模從小到大，基本形成類型多樣、功能齊全的自然保護地體系，在我國自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護中發(fā)揮了重要作用。但長期以來，我國保護地基本上實行的是“搶救式保護”策略，缺乏頂層設計和整體規(guī)劃，注重保護地數(shù)量和面積的擴張，忽視管理質(zhì)量和能力的提升。保護地的建設與管理，已跟不上新時代我國加快推進生態(tài)文明建設的步伐。

黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制，并于 2015 年啟動試點工作，希望通過國家公園體制破解保護地長期面臨的問題。2017 年 9 月，中辦、國辦印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，指出：“研究科學的分類標準，理清各類自然保護地關(guān)系，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系”。黨的十九大報告進一步指出：要“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。這意味著我國自然保護地體系正進入一個全面調(diào)整和深化改革的階段，對探索建立新時代中國特色的自然保護地治理體系提出了迫切需求。2018 年 3 月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》指出：“將國家林業(yè)局的職責，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責整合，組建國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理。國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子”。2018 年 4 月，國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）正式掛牌成立，肩負著我國以國家公園為主體的自然保護地體系改革的重任，也為加快改革、建立符合我國國情的自然保護地現(xiàn)代化治理體系創(chuàng)造了有利條件。

1 我國自然保護地體系建設現(xiàn)狀

我國第一個自然保護區(qū)（廣東鼎湖山）始建于 1956 年。“九五”期間，我國的自然保護區(qū)出現(xiàn)了新一輪快速增長的勢頭。究其原因，一方面是 1993 年底《生物多樣性公約》生效和 1994 年國務院頒布了《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，同期可持續(xù)發(fā)展也成為我國的國家戰(zhàn)略；另一方面，1998 年長江特大洪水和嚴重肆虐的沙塵暴，使我國的生態(tài)建設和環(huán)境保護工作加速，不僅啟動了天然林保護、退耕還林等生態(tài)建設工程，而且各地還通過實施野生動植物保護和自然保護區(qū)建設工程，新建了一批自然保護區(qū)和保護地，這使得我國的自然保護區(qū)數(shù)量和面積同步快速增長。

毋庸置疑，經(jīng)過 60 多年的發(fā)展，我國自然保護地體系建設取得了積極成效。目前已形成包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等 10 多類保護地在內(nèi)的多層級、多類型的自然保護地體系。截至 2017 年底，我國已經(jīng)建立各級別的自然保護區(qū) 2 750 個（其中國家級 463 個）、森林公園 3 505 個（其中國家級 881 個）、濕地公園 916 個，以及風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等多種類型的自然保護地體系；陸域保護地面積占陸地國土面積的 18% 以上，已經(jīng)提前實現(xiàn)聯(lián)合國《生物多樣性公約》提出的到 2020 年達到 17% 的目標。我國自然保護地無論是數(shù)量還是面積均位居世界前列。這些保護地的建立在保護我國自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性中發(fā)揮了重要作用，促進了一些區(qū)域自然生態(tài)的改善，生態(tài)系統(tǒng)退化和生物多樣性急劇下降的趨勢得到減緩，部分珍稀瀕危物種野外種群數(shù)量逐步恢復[2,3]。

2 當前我國自然保護地體系面臨的突出問題

進入“十一五”特別是 2010 年之后，自然保護區(qū)增長進入低潮期。不僅如此，與過去快速增長的保護地數(shù)量相比，保護質(zhì)量和效率存在一定差距。當前自然保護地治理體系面臨的一系列突出問題，是造成保護效果欠佳的主要原因。

2.1 缺乏頂層設計，保護地交叉重疊、保護空缺和破碎化等問題突出

長期以來，我國自然保護地管理職能分散在不同部門，形成了條塊分割、多頭管理的管理體制，使自然保護地體系缺乏科學系統(tǒng)的頂層設計和整體規(guī)劃，各部門分別規(guī)劃、設置、管理各類自然保護地，帶來眾多問題。

（1）各類保護地交叉重疊、多頭管理，管理成本高、效率低。例如，同一個濕地生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)，涉及的管理部門可能包括林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、生態(tài)環(huán)境、文旅等，難以避免相互扯皮推諉。同時，各部門根據(jù)環(huán)境要素進行管理，忽視了保護地生態(tài)系統(tǒng)的完整性。

（2）大量保護空缺。盡管我國各類自然保護地占國土面積的百分比已經(jīng)高于世界平均水平，但是要考慮到：一方面，我國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一，需要保護的國土面積較大；另一方面，已有保護地空間范圍不合理，造成仍有大量具有重要保護價值的自然生態(tài)系統(tǒng)沒有納入到現(xiàn)行的保護地體系。原環(huán)境保護部“全國自然保護區(qū)基礎調(diào)查與評價”結(jié)果顯示，截至 2014 年底，我國 3 632 種脊椎動物中有 48% 受到較少或未受就地保護；315 種國家重點保護野生植物中有 37% 處于較少保護狀態(tài)[4]。2014 年 1 月公布的第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示，全國自然濕地總面積 4 667.47 萬公頃，與 10 年前第一次調(diào)查比較，減少 337.62 萬公頃；全國受保護濕地面積為 2 324.32 萬公頃，僅占濕地總面積 43.51%[5]。

（3）自然保護地體系結(jié)構(gòu)不合理。自然保護區(qū)面積占各類保護地面積的 80% 以上，形成以自然保護區(qū)為主體的保護地體系，其他類型和保護級別的保護地面積比例低。自然保護區(qū)實施最嚴格的保護，但實際上一些保護區(qū)內(nèi)及周邊分布眾多人口，難以因地制宜地平衡保護和發(fā)展的關(guān)系，并帶來后續(xù)一系列保護和發(fā)展的矛盾[6]。

（4）很多保護地空間范圍不合理。20 世紀 80 年代中期至 21 世紀初，為了減緩經(jīng)濟快速發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的沖擊，各級政府搶救性地劃建了一批自然保護區(qū)，但是這些自然保護區(qū)劃定時很多未經(jīng)過全面綜合的科學考察和論證。一些保護區(qū)把人口密集的村鎮(zhèn)和保護價值較低的耕地、經(jīng)濟林劃入到保護區(qū)范圍，不僅影響周邊居民的生產(chǎn)生活，也不利于保護區(qū)的管理；與此同時，一些具有重要保護價值的生態(tài)系統(tǒng)沒有被劃入進去，影響生態(tài)系統(tǒng)的連通性和完整性。

雖然我國已組建國家林業(yè)和草原局，統(tǒng)一管理各類自然保護地，但長期多頭管理所帶來的一系列問題短期內(nèi)難以解決，推動保護地體系的頂層設計和整體規(guī)劃已迫在眉睫。

2.2 法律體系不健全，保護地建設與管理的法律保障不足

（1）立法定位不清。《中華人民共和國環(huán)境保護法》中的“自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域”和《中華人民共和國野生動物保護法》中的“相關(guān)自然保護區(qū)域”等關(guān)鍵概念的法律內(nèi)涵和邊界不明確，導致針對不同自然保護地的立法定位不清，嚴重影響了法律體系效應和制度合力。

（2）現(xiàn)有法律位階不高。作為典型的自然保護地類型，自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)目前主要通過兩部行政法規(guī)及個別規(guī)章予以管理，難以從更高的法律位階對保護地進行系統(tǒng)性保護?，F(xiàn)實中各類保護地違法違規(guī)采礦開礦、無序開發(fā)水電等問題也屢禁不止。此外，相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章中設定的森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等也缺乏法律層面的明確授權(quán)。

（3）立法供給不足。當前我國正在開展國家公園體制試點，但目前保障國家公園體制改革的法律基礎明顯不足，一些改革舉措受到現(xiàn)有法律法規(guī)和行政授權(quán)掣肘，難以有效推動。例如，《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》中針對自然保護區(qū)管理的部分規(guī)定對在試點區(qū)系統(tǒng)整合各類保護地構(gòu)成一定限制；自然資源產(chǎn)權(quán)、國土空間用途管制等重要制度設計尚未得到《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)的有力支撐，對以此為基礎的保護地建設與管理形成制約。

2.3 政府絕對主導，多方參與不足

當前我國自然保護地的建設和管理，大多數(shù)情況下政府占據(jù)絕對主導地位，社會與市場參與不足。主要體現(xiàn)在 3 個方面：① 缺乏具體的公眾和利益相關(guān)方參與制度。如一些保護地的設立和邊界劃定，由中央政府推動，地方政府、社區(qū)、所涉企業(yè)等參與不足，并引發(fā)一些矛盾；保護地也往往采取封閉式管理措施，公眾缺乏知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，利益得不到保障。② 缺乏協(xié)議保護、公私合營制（PPP）等方面的制度安排，社會力量難以介入。③ 缺乏鼓勵公益組織參與的激勵和保障制度。公益組織介入保護地的建設與管理面臨很多困難；與美國、澳大利亞等國家公益組織在自然保護地建設與管理中發(fā)揮重要作用相比，我國公益組織在自然保護地建設與管理中發(fā)揮的作用十分有限。

政府絕對主導的治理模式，在我國重要自然生態(tài)系統(tǒng)“搶救式”保護中發(fā)揮了重要作用，但面臨管理成本高，保護區(qū)的建設管理與周圍的民眾隔離、矛盾較大，利益相關(guān)方利益得不到保障，并因此造成保護和管理成效不高等問題，難以滿足新時代我國自然保護地治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求。

2.4 未建立多元化資金投入機制，資金短缺問題嚴重

國家級自然保護區(qū)是我國生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護的最核心地區(qū)，關(guān)乎我國生態(tài)安全和全民福祉，本應建立由中央財政投入為主的資金保障機制。然而，1994 年頒布、2017 年修訂的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》均規(guī)定：“管理自然保護區(qū)所需經(jīng)費，由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區(qū)的管理，給予適當?shù)馁Y金補助。”具有重要保護意義的保護區(qū)普遍位于經(jīng)濟落后地區(qū)，難以得到足夠的地方財政支持。

近年來，中央財政投入到自然保護區(qū)的資金大幅增長。據(jù)研究統(tǒng)計，2014 年，我國各級政府投入自然保護區(qū)的專項資金達到 60.14 億元人民幣，各級保護區(qū)平均投入約為 4 000 元人民幣/平方公里，與發(fā)達國家年均超過 2 100 美元/平方公里的自然保護區(qū)投入仍有很大差距，資金短缺仍將是我國保護地長期面臨的問題。保護地的公益捐贈機制尚不健全，缺乏必要的法律和制度保障。以 2013 年為例，各組織和個人對我國自然保護區(qū)的捐贈款總額僅為 0.12 億元人民幣左右[7]。近年來，針對自然保護地的公益捐贈也未見大幅增長；基本上沒有社會資本投入到保護地建設與管理。

2.5 土地權(quán)屬不清，帶來管理困難

目前我國自然保護地管理面臨土地權(quán)屬不清的嚴重制約。各類保護地內(nèi)土地的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)混亂[8]。許多保護區(qū)并未獲得核心區(qū)和緩沖區(qū)的集體土地使用權(quán)，無法對保護區(qū)內(nèi)自然資源進行有效管理，甚至無力對保護區(qū)內(nèi)的違法資源開采和建設活動進行干預[9]。以吉林省向海國家級自然保護區(qū)為例，盡管國有土地面積占整個保護區(qū)面積的 72.4%，但由于大量被承包經(jīng)營，使高達 74.4% 的土地使用權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；由于保護區(qū)管理局沒有獲得管理權(quán)，難以對這些土地進行有效管理，使農(nóng)、牧、漁業(yè)生產(chǎn)活動對這一重要國際濕地生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。此外，部分保護區(qū)邊界范圍和土地權(quán)屬不清，侵占或改變保護區(qū)土地現(xiàn)狀的情況嚴重。有些自然保護區(qū)的管理經(jīng)營權(quán)已經(jīng)承包給公司或者由地方政府的派出機構(gòu)直接管理，自然保護區(qū)管理局失去了其主體管理地位[10]。

2.6 缺乏利益協(xié)調(diào)機制，保護與發(fā)展的矛盾突出

我國各類自然保護地內(nèi)和周邊分布有大量的居民。如截至 2014 年底，全國 1 657 個已界定范圍邊界的自然保護區(qū)內(nèi)共分布有居民 1 256 萬人[6]。各類保護地及其周邊地往往是我國貧困人口集中連片分布區(qū)，分析顯示全國 592 個國家級貧困縣中，有 585 個（占 99%）距離保護區(qū)不到 100 公里。保護區(qū)的建設對保護區(qū)內(nèi)及周邊居民的生計造成很大影響。但在保護政策制定中，缺乏明確對社區(qū)權(quán)利及利益保障的內(nèi)容[11]。盡管相關(guān)部門已經(jīng)對一些保護地提供了專項資金支持，但資金缺口較大，持續(xù)性差，不足以支撐當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展和民生改善。其他保護地則大多依靠地方政府財政和經(jīng)營性收入，基本運行艱難。這樣，不僅保護地很難保護好，還易引發(fā)對保護地的過度經(jīng)營甚至變保護地為開發(fā)用地。

保護區(qū)管理機構(gòu)常常表現(xiàn)為資源的保護者與經(jīng)營者的雙重身份，既是執(zhí)法者又是執(zhí)法對象，勢必造成管理上的混亂，也易加重對自然資源的壓力[12]。很多自然保護區(qū)被可帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)觀光、旅游以及地產(chǎn)開發(fā)項目所包圍[13]，隔絕了自然保護區(qū)與其他自然生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系，從而對保護區(qū)生物多樣性造成威脅。部分保護地實施了嚴格的保護措施，但自我創(chuàng)新發(fā)展機制缺失，“造血”功能差；繼而形成了“等、靠、要”型的發(fā)展機制，自身改革和發(fā)展動力不足，對周邊社區(qū)的發(fā)展帶動作用差。社區(qū)居民沒有從保護中受益，守住了綠水青山，卻沒有收獲金山銀山。

2.7 專業(yè)技術(shù)人才嚴重缺乏，導致管理能力薄弱

自然保護地大多地處邊遠，難以吸引專業(yè)人才。截至 2014 年底，我國 428 個國家級自然保護區(qū)中，配備管理人員 25 004 人，其中專業(yè)技術(shù)人員 7 229 人，占 28.9%，所占比例總體偏低；1 029 個縣級自然保護區(qū)配備的管理人員 1 893 人，其中專業(yè)技術(shù)人員僅 484 人，占 25.6%[13]。專業(yè)技術(shù)人才的缺乏，成為制約保護區(qū)管理質(zhì)量提高的重要因素。

3 推動我國自然保護地體系改革的建議

以國家公園為主體的自然保護地體系是建設美麗中國的重要載體和靚麗名片，也是我國保護生物多樣性，履行全球《生物多樣性公約》，展現(xiàn)負責任大國形象的重要窗口，在我國生態(tài)文明建設中具有極其重要的地位。針對當前自然保護地體系面臨的突出問題，亟待加強頂層設計，推動系統(tǒng)改革，全面提高自然保護地建設和管理水平。

3.1 推動自然保護地體系的頂層設計和系統(tǒng)規(guī)劃

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，面臨諸多挑戰(zhàn)，必須與現(xiàn)有自然保護地體系的優(yōu)化完善相結(jié)合[14,15]。首先要全面梳理我國現(xiàn)行各類自然保護地體系現(xiàn)狀，理順國家生態(tài)安全屏障、重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線等自然保護區(qū)域，以及自然保護區(qū)、國家公園、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等自然保護地的相互關(guān)系。在此基礎上，建立在一定程度上參照世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）的保護地分類系統(tǒng)，便于與國際接軌，但更重要的是符合中國國情，便于因地制宜實施有效管理的自然保護地分類體系，最大限度地發(fā)揮自然保護地在保護我國重要自然生態(tài)系統(tǒng)和協(xié)調(diào)人地關(guān)系中的作用。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，意味著未來我國的自然保護地體系，將從目前的以自然保護區(qū)為主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈蟮囊試夜珗@為主體。但“以國家公園為主體”不應以國家公園面積和數(shù)量作為衡量指標，而應強調(diào)其國家代表性及對重要自然遺產(chǎn)的系統(tǒng)性和高質(zhì)量保護。因此，未來一段時間，有必要在系統(tǒng)性調(diào)查評估的基礎上，根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》中明確的國家公園功能定位和相關(guān)程序規(guī)范，逐步將一批生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性高、國家代表性強的自然地理區(qū)域，劃分或整合為國家公園，實施最嚴格的保護，同時發(fā)揮其游憩、科普、教育等公益功能。

在大力推動國家公園建設的同時，不應忽視其他類型保護地的建設和管理能力的提升。① 對于生態(tài)價值高，但面積較小或國家代表性不強的自然地理區(qū)域，可維持或新建為自然保護區(qū)，實現(xiàn)最嚴格的保護。② 對于生態(tài)價值相對較低，但景觀和美學價值較高的風景名勝區(qū)、森林公園、草地公園、濕地公園、地質(zhì)公園等，建議在維持其原有的命名的同時，統(tǒng)一劃歸為國家自然風景區(qū)（或國民生態(tài)游憩區(qū)）進行管理，在加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護的同時，作為我國居民重要的騎行、徒步、野營等生態(tài)旅游場所，以滿足我國居民日益增長的走進自然、親近自然和享受自然需求。③ 對生態(tài)價值低，但景觀和旅游休憩價值高的各類保護級別較低的保護地，則可統(tǒng)一劃歸為旅游景區(qū)進行管理。自然保護地分類涉及眾多利益相關(guān)方，具體的分類方案還需基于有利于協(xié)調(diào)保護和發(fā)展關(guān)系、有利于形成多元化資金保障機制、便于管理等原則，在深入調(diào)研、加強研究并與各利益相關(guān)方充分協(xié)調(diào)的基礎上確定。

在做好自然保護地分類后，應進一步優(yōu)化我國保護地空間布局。在對主要自然生態(tài)系統(tǒng)分布、質(zhì)量、服務功能和生物多樣性全面評估的基礎上，對交叉重疊和破碎化的保護地進行系統(tǒng)整合，建成統(tǒng)一管理的國家公園、自然保護區(qū)等保護地；將尚未受到保護的重要野生動植物棲息地和生態(tài)系統(tǒng)服務價值重要區(qū)域納入到自然保護地體系。推動國家級自然保護區(qū)規(guī)劃修編，將當前保護區(qū)周邊未受保護的生態(tài)重要區(qū)劃入到保護區(qū)的同時，將生態(tài)服務功能價值較低的重點城鎮(zhèn)、交通干線、重要經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域調(diào)整出實施最嚴格保護的國家級自然保護區(qū)范圍，以減輕保護壓力，提高保護成效。

3.2 推動《自然保護地法》等相關(guān)法律法規(guī)的制修訂，實現(xiàn)自然保護地的良法善治

以組建國家林業(yè)和草原局，整合各類自然保護地管理職責為契機，建立和完善我國自然保護地法律體系，破解由于部門利益爭論導致的自然保護地“立法難”的困境?？紤]到我國自然保護地體系需要重構(gòu)，還缺少成熟的制度轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，而《建立國家公園體制總體方案》已經(jīng)完成了國家公園頂層設計，明確了國家公園建設的基本原則、主要目標、建設理念、功能定位及制度建設方向，體制試點工作也積累了豐富的國家公園立法經(jīng)驗；因此，建議加快《國家公園法》立法進程，為我國國家公園的建立和管理提供法律支撐。

同時，結(jié)合我國自然保護地分類和治理體系改革，同步推動《自然保護地法》立法及相關(guān)管理條例的修訂工作。建議以綜合框架性的立法思路來推動自然保護地立法，明確各類保護地的功能定位、管理體制、資金機制、主要制度和法律責任等基本內(nèi)容。在《自然保護地法》的框架內(nèi)，針對不同類型自然保護地的特點制定相應的管理辦法，以行政法規(guī)的形式予以頒布。必要時可以制定地方性法規(guī)細化特定自然保護地的治理措施，通過“一類一法”和“一地一法”的方式搭建起法律法規(guī)體系，實現(xiàn)自然保護地的良法善治。推動《民法分則 · 物權(quán)編》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《土地管理法》等相關(guān)法律制修訂工作，如在《土地管理法》修訂中增加生態(tài)用地或保護用地類型，為自然保護地自然資源產(chǎn)權(quán)等相關(guān)制度建設提供法律依據(jù)。

3.3 完善自然保護地產(chǎn)權(quán)制度，建立“三權(quán)”分置的管理體制

為解決當前保護地體系面臨的復雜的土地權(quán)屬問題，建議建立保護地所有權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)管權(quán)“三權(quán)”分置的管理體制，解決好保護地的統(tǒng)一管理問題（圖 1）。進一步明確各類保護地的土地所有權(quán)，做好確權(quán)登記，保護所有權(quán)人的合法權(quán)益，維護確保當代人和子孫后代公平地享受保護地的生態(tài)和文化價值，使其回歸到公益性。

管理權(quán)可以依據(jù)保護地類別和土地所有權(quán)歸屬，分別屬于政府建立的保護地管理局（管委會）、公益組織或者由政府和公益組織共管，主要負責保護地的規(guī)劃、標準制定和巡護管理等工作，由掠奪性開發(fā)自然資源以獲取短期的經(jīng)濟效益，轉(zhuǎn)型為理性的利用和保護自然資源，使之更好地造福于民。自然資源部與國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）主要履行監(jiān)管權(quán)，保障全民所有自然資源資產(chǎn)不流失，生態(tài)不被破壞；監(jiān)督保護地的管理機構(gòu)履行協(xié)議的執(zhí)行情況，實現(xiàn)保護地管理符合用途管制；制定相關(guān)制度，促使保護地生態(tài)質(zhì)量不斷改善，生物多樣性維持等服務功能不斷提升。

盡量將具有重要生態(tài)保護價值的國家公園和國家級自然保護區(qū)等保護地的核心區(qū)和緩沖區(qū)的集體土地通過贖買、置換等劃歸國有，實現(xiàn)所有權(quán)、管理權(quán)的統(tǒng)一，實施最嚴格的保護。而對于其他各類保護地，以及國家公園和國家級自然保護區(qū)的試驗區(qū)則可以實行所有權(quán)和管理權(quán)的分置，所有權(quán)既可以是國有、也可以是集體所有，但對于集體土地，需通過租賃、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、簽訂地役權(quán)協(xié)議等方式將其管理權(quán)讓渡給保護地管理機構(gòu)，實施嚴格的自然資源用途管制。

圖 1 建立“三權(quán)”分置的自然保護地權(quán)屬結(jié)構(gòu)

3.4 建立自然保護地現(xiàn)代化治理體系，實現(xiàn)多元共治

表 1 不同類型保護地治理模式

（1）建立自然保護地現(xiàn)代化治理體系。實現(xiàn)自然保護地更好治理和相關(guān)決策的有效執(zhí)行，需要充分考慮各相關(guān)方的利益和興趣。可參考國際經(jīng)驗，對于區(qū)域性、流域性公共物品的善治，應構(gòu)建統(tǒng)籌決策機制、管理執(zhí)行機制、科學咨詢與評估機制、社會參與協(xié)調(diào)機制“四位一體”的現(xiàn)代化治理體系。統(tǒng)籌決策機制可以采用中央政府、地方政府、社區(qū)、行業(yè)協(xié)會、公益組織等各利益相關(guān)方參與的董事會或理事會制度，保障其決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。管理執(zhí)行機制應由國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）來承擔，確保其對各級自然保護地的管理權(quán)?？茖W咨詢和評估機制應由獨立的科學委員會來執(zhí)行，為保護地的規(guī)劃、保護和開發(fā)策略、能力提升、績效評估等提供科學支撐，確保保護地的科學建設和管理。社會參與協(xié)調(diào)機制主要是建立政府與社會的溝通協(xié)調(diào)機制，關(guān)注自然保護地建設與管理中利益相關(guān)方的基本訴求，保障其基本利益。治理體系的建設可以分步實施。

（2）建立政府主導、多元參與的多種治理方式并存的保護地治理模式。在自然資源部和國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一監(jiān)管下，根據(jù)各類保護地特點，參照國際上保護地治理經(jīng)驗[16]，因地制宜，探索建立包括政府治理、公益治理、社區(qū)治理、共同治理等多種治理模式在內(nèi)的政府主導、多元參與的自然保護地治理體系（表 1），以彌補和緩解單一的政府治理面臨的能力不足、資金缺乏、保護地和社區(qū)矛盾突出等問題。① 政府治理。對于政府治理的具有極重要保護價值的國家公園和國家級自然保護區(qū)，應建立以財政投入為主的資金保障機制，其建設和管理經(jīng)費統(tǒng)一納入到中央財政。② 公益治理。對于具有重要保護價值、但目前存在保護空缺區(qū)或保護能力薄弱的保護地，可通過協(xié)議保護機制，將其委托給公益組織保護管理。③ 社區(qū)治理。對于具有重要保護價值，但面積較小，且土地為集體所有的保護地或保護空缺區(qū)，也可通過協(xié)議保護機制委托給社區(qū)保護管理。④ 共同治理。而對于保護價值相對較低的森林公園、濕地公園、草原公園、沙漠公園等，則可采用公私合營的形式實現(xiàn)共同治理。

3.5 將保護地治理拓展到保護地空間范圍之外，促進保護地與周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展

為統(tǒng)籌保護地保護與周邊地區(qū)發(fā)展，建議推動保護地拓展區(qū)建設，推動保護地治理向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)拓展?？蓞⒖挤▏鴩夜珗@加盟區(qū)建設理念[17]和我國一些社會公益型保護地在保護地外圍建設擴展區(qū)的經(jīng)驗[18]，在以保護為主的保護地空間范圍外，基于生態(tài)系統(tǒng)完整性保護需求，劃定建議納入拓展區(qū)的區(qū)域范圍。在此范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)可以基于自身意愿決定是否加盟到拓展區(qū)（圖 2）。加盟后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)需要遵循保護地對拓展區(qū)生態(tài)保護方面的規(guī)定，同時在一定程度上也能享受保護地在規(guī)劃、項目建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的資金、技術(shù)和人才支持。結(jié)合社區(qū)的資源優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢，在拓展區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，帶動周邊居民脫貧致富，扭轉(zhuǎn)以往向保護地過度索取的局面。拓展區(qū)的居民經(jīng)濟條件改善了，有利于激發(fā)回饋自然的意識。在發(fā)展過程中，可聘請當?shù)鼐用駞⑴c保護地公共事務管理，培養(yǎng)社區(qū)居民的地域認同感、精神歸屬感和社區(qū)自豪感，構(gòu)建和諧的自然保護地及其周邊社區(qū)關(guān)系，實現(xiàn)保護地經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的雙贏。

圖 2 自然保護地拓展區(qū)示意圖

3.6 建立自然保護地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和品牌增值機制，確保保護地內(nèi)部及周邊居民守住“綠水青山”的同時，能夠收獲“金山銀山”

我國自然保護地體系改革，應將建立保護與發(fā)展間關(guān)系的協(xié)調(diào)機制作為重要任務。需要在明確各種保護地保護級別的基礎上，確定其資金機制和發(fā)展模式。同時，要明確保護地生態(tài)產(chǎn)品如清新的空氣、清潔的水源、碳匯等的產(chǎn)權(quán)歸屬，確保產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，并建立與各類保護地功能定位相適應的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，使保護地及周邊居民守住“綠水青山”的同時，能夠收獲“金山銀山”。

（1）建立針對不同類型、不同保護級別保護地的財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償和政府購買生態(tài)保護服務制度。對于實施最嚴格保護的國家級自然保護區(qū)和國家公園，應由中央財政經(jīng)費統(tǒng)一支持，加強對由于保護而發(fā)展受限地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補償；對于省級自然保護區(qū)，可建立省級財政支持的生態(tài)補償制度或地區(qū)間橫向生態(tài)補償制度；對于其他類型的保護地以及市、縣級自然保護區(qū)，則可考慮建立政府購買生態(tài)保護服務機制，在省級層面建立生態(tài)保護基金，根據(jù)生態(tài)保護成效，給保護者付費。

（2）充分利用保護地良好的生態(tài)環(huán)境，在周邊區(qū)域發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)、生態(tài)服務等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。為了確保保護地及周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展符合保護地的功能定位、不危及保護地生態(tài)系統(tǒng)健康和穩(wěn)定性，產(chǎn)品達到嚴格的質(zhì)量和綠色環(huán)保標準，需要建立嚴格的產(chǎn)業(yè)準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模限制和產(chǎn)品認證制度。同時，制定稅收、補貼、技術(shù)、人才等方面扶持政策，促進達到標準的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，可以對自然保護地及周邊一定范圍生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品實行零稅收。此外，還須推動產(chǎn)品品牌塑造和商業(yè)模式創(chuàng)新，建立全國統(tǒng)一的針對各類保護地的產(chǎn)品標識體系，如國家公園產(chǎn)品標識、國家級自然保護區(qū)產(chǎn)品標識，通過給符合保護地功能定位和產(chǎn)品質(zhì)量標準的產(chǎn)品授予標識，使其獲得明顯的增值和更好的市場銷售前景，將資源環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品品質(zhì)優(yōu)勢、價格優(yōu)勢和銷量優(yōu)勢，實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化。

（3）通過試點探索建立保護地生態(tài)產(chǎn)品市場化機制，使生態(tài)保護者和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者能通過市場手段獲取經(jīng)濟收益以改善生活。不同于農(nóng)業(yè)用地重點生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)用地重點生產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品，各類自然保護地重點生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品。因此，可以將其作為探索建立生態(tài)產(chǎn)品市場化機制的重點試點區(qū)，通過試點探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值核算、市場創(chuàng)建、定價和交易機制；同時，探索建立支撐生態(tài)產(chǎn)品市場化的金融體系，如建立生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)抵押貸款、證券化、遠期交易、股權(quán)交易等制度，激活生態(tài)產(chǎn)品市場。