當(dāng)代我國服務(wù)型政府建設(shè)的法治化分析

李 想

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

1 服務(wù)型政府概述

1.1 服務(wù)型政府的具體內(nèi)涵

服務(wù)型政府的一般定義為“在以公民和社會(huì)為本位的理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)的民主秩序框架內(nèi)，按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)職責(zé)的政府”。

1.2 我國服務(wù)型政府的起源和發(fā)展

隨著機(jī)構(gòu)改革的再次啟動(dòng)，關(guān)于“服務(wù)行政”的探討也進(jìn)入了一個(gè)全新的階段，“服務(wù)型政府”的概念也由此誕生，并逐漸成為行政改革的目標(biāo)模式。1998年，張康之首次提出“服務(wù)行政模式”的建構(gòu)問題，認(rèn)為從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”再到“服務(wù)行政”的過程是公共行政中全新的服務(wù)行政模式，并初次直接提出了“服務(wù)型政府”的概念。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國政府更是逐漸明晰了以建設(shè)服務(wù)型政府為改革目標(biāo)的思路，這一概念也較為容易被廣大民眾接受。

現(xiàn)在，服務(wù)型政府建設(shè)在我國已取得初步成果。但是，伴隨著服務(wù)型政府的理念深入和成果推進(jìn)，如何形成和諧有序的服務(wù)環(huán)境、提高服務(wù)質(zhì)量、緩和服務(wù)型政府建設(shè)中的矛盾成為我國亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。因此，建設(shè)服務(wù)型政府必須通過法治化建設(shè)，使服務(wù)型政府同時(shí)成為責(zé)任政府、有效政府、法治政府。

1.3 服務(wù)型政府法治化的界定

服務(wù)型政府法治化主要是指在服務(wù)型政府的建設(shè)中必須以相關(guān)法律為依據(jù)，國家運(yùn)用相對(duì)完善的各項(xiàng)法律和法規(guī)來制約政府部門的行政權(quán)力，從而準(zhǔn)確、及時(shí)、合理地運(yùn)用相關(guān)公共權(quán)力，使得已經(jīng)制定的各項(xiàng)法律法規(guī)獲得普遍服從，確保人民依法享有各項(xiàng)權(quán)利和自由，形成有序穩(wěn)定的服務(wù)型政府模式。

有法可依是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府法治化的基本依據(jù)。一個(gè)法治的政府要實(shí)現(xiàn)依法治國，實(shí)現(xiàn)依憲治政和法制建設(shè)，必須首先制定和完善治國理政的相關(guān)法律法規(guī)。依法行政是將合法、公正、高效、便民確立為行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府法治化的準(zhǔn)則和要求。服務(wù)型政府法治化的第一目標(biāo)就是要保證行政主體必須在憲法和法律的框架內(nèi)活動(dòng)。有法可依和依法行政，在發(fā)展中相互促進(jìn)，達(dá)到法制建設(shè)的最終目的。

1.4 在我國建設(shè)法治化的服務(wù)型政府必要性

通過具體的法律制度和規(guī)章來規(guī)范政府行為是建設(shè)高效便捷的政府服務(wù)體系的必要手段。在相關(guān)法律制度的框架下進(jìn)行，政府活動(dòng)的具體行為才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)于人民的宗旨。服務(wù)型政府法治化是踐行全面依法治國方略，緊密結(jié)合新的時(shí)代特點(diǎn)和實(shí)踐要求，深化社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)規(guī)律，落實(shí)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想以及規(guī)制行政權(quán)力的必然要求。

誠然，服務(wù)型政府構(gòu)建中政府權(quán)力過大、出現(xiàn)擴(kuò)張的等諸多問題和隱患在公眾在享受政府提供的公共服務(wù)的同時(shí)也逐步被發(fā)現(xiàn)。例如：政府權(quán)力快速過多地膨脹可能帶來權(quán)力尋租和權(quán)力濫用，對(duì)自由、民主、平等普世理念的踐踏及威脅，降低公共產(chǎn)品資源分配的使用效率等。

服務(wù)型政府法治化的建設(shè)過程中不僅要讓政府行為受到有效制約，更要建立和完善對(duì)于權(quán)力運(yùn)作的有效監(jiān)督機(jī)制。服務(wù)型政府法治化的建設(shè)過程中不僅要構(gòu)建政府權(quán)力運(yùn)作的范圍和框架，讓政府行為受到有效制約，同時(shí)加強(qiáng)權(quán)力的“他律”的建設(shè)，遏制權(quán)力的擴(kuò)張，才能真正保障權(quán)力的廉潔性和公共性。

2 我國服務(wù)型政府法治化的發(fā)展現(xiàn)狀、困境及原因分析

2.1 發(fā)展困境及現(xiàn)狀

我國的服務(wù)型政府法治化建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)由熱漸冷的發(fā)展過程，目前法治化的實(shí)踐也面臨著日益凸顯的現(xiàn)實(shí)困境，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府法治化當(dāng)前仍然存在許多不完善之處。如對(duì)服務(wù)型政府法治化的認(rèn)識(shí)模糊；相關(guān)制度不完善，舊思維舊工作機(jī)制束縛，缺乏體制創(chuàng)新；公務(wù)員素質(zhì)水平不平衡，無法適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的新要求；民眾和政府工作人員參與度不高，呈現(xiàn)“政府熱、民眾冷，官員拖”的現(xiàn)象等。

鑒于我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，法制建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，服務(wù)型政府法治化治理的覆蓋范圍和深度都有待提高。法律作為政府治理法制社會(huì)的依據(jù)和保障，當(dāng)前的立法仍存在質(zhì)量不高、范圍不全的問題，現(xiàn)存法律體系之間相互沖突或未被法律涵蓋的情況還比較多，甚至部分法律存在合法性的質(zhì)疑的問題。推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中存在政府部門自己投資或創(chuàng)辦企業(yè)，利用自身擁有的特殊權(quán)力和壟斷地位，控制和占有社會(huì)公共資源，與民爭利的現(xiàn)象。法律法規(guī)得不到有效執(zhí)行，搞區(qū)別對(duì)待，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)競爭秩序。推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，執(zhí)法是重點(diǎn)，難點(diǎn)在基層。執(zhí)法隊(duì)伍水平參差不齊，法治思維水平不高，加上法制本身存在的缺陷，許多人個(gè)人能力和法律素養(yǎng)跟不上時(shí)代發(fā)展要求，觀念陳舊。

2.2 原因分析

我國服務(wù)型政府法治化建設(shè)目前還存在眾多問題，形成原因多樣，情況復(fù)雜。其中有歷史文化中執(zhí)法環(huán)境的因素，如官本位、權(quán)本位思想的影響，也有長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，還有服務(wù)型政府建設(shè)法治化的理論準(zhǔn)備不足、法規(guī)不完善等。

法律法規(guī)供給相對(duì)不足，面臨著無法及時(shí)提供行政活動(dòng)所需要的全面的、系統(tǒng)的和規(guī)范的法律法規(guī)體系的現(xiàn)象，法律的制定跟不上日益創(chuàng)新的社會(huì)發(fā)展。我國服務(wù)型政府的法治化建設(shè)目前正處在起步階段，服務(wù)行政中法律法規(guī)的完善程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法適應(yīng)復(fù)雜的行政管理活動(dòng)的需要。而依法行政又要求各級(jí)政府必須按照法律所規(guī)定進(jìn)行活動(dòng)，往往導(dǎo)致政府行為出現(xiàn)無法可依現(xiàn)象。

由于各地情況千差萬別，不同地區(qū)政府間、上下級(jí)政府之間、不同部門政府之間的職能邊界劃分不清晰是中國服務(wù)型政府法治化建設(shè)存在阻力的重要因素。中央與地方的“縱向權(quán)力下放”與“橫向權(quán)力分配”相互脫節(jié)，使我國行政體制中一些深層次的矛盾和問題凸顯、無法徹底解決。我國通過近四十年的改革和開放，涉及各級(jí)政府的公共服務(wù)職能及服務(wù)意識(shí)已有較大的轉(zhuǎn)變，但總體上看，我國政府在公共治理和社會(huì)服務(wù)方面還有所欠缺。突出表現(xiàn)為政府存在“缺位”和“越位”現(xiàn)象，造成公共服務(wù)職能界限不清晰，重復(fù)交叉，導(dǎo)致多個(gè)職能部門爭管或多個(gè)職能部門都不管，甚至出現(xiàn)僅重視部門利益而忽視全局和民眾利益的現(xiàn)象。這些行為的發(fā)生使得在制定相應(yīng)的法律法規(guī)過程中無法準(zhǔn)確的定位其權(quán)責(zé)關(guān)系，更無法嚴(yán)格依法行政過程，達(dá)到服務(wù)民眾的目的。

長期以來，從上至下，我國都存在有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。究其原因，傳統(tǒng)的行政思維方式影響政府工作人員，而對(duì)權(quán)力的思想崇拜也在國人心中根深蒂固。因?yàn)槭艿椒饨▊鹘y(tǒng)的官僚文化影響，人們過分迷戀行政權(quán)力的人治思維模式與法治化政府法律至上的法治思維模式存在諸多矛盾和沖突。

3 實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府法治化的對(duì)策

要逐步推進(jìn)和完善法治化服務(wù)型政府并讓其取得應(yīng)有成效，法制建設(shè)和依法行政是關(guān)鍵。

3.1 明確政府職能劃分

政府職能界限的模糊不清以及中央與地方之間權(quán)力的相互僭越必將導(dǎo)致政府服務(wù)效率低下，從而造成法律制定和依法行政的不暢。目前我國中央政府與地方政府在職能上出現(xiàn)結(jié)構(gòu)相同的傾向，地方與中央職能僅存在在范圍上的大小之分，但在類型上卻基本相同。

對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)所掌控的方面和程度是劃分中央政府與地方政府職能的基準(zhǔn)，而確定各自管理范圍實(shí)重中之重。通常，中央政府擁有宏觀方面的決策管理權(quán)，而地方政府以追求轄區(qū)居民的社會(huì)福利最優(yōu)為目標(biāo)。因此，在服務(wù)型政府法治化建設(shè)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的就是地方政府職能的清晰化。只有地方政府職能得到清晰劃分，服務(wù)型政府的法治建設(shè)才能更好地針對(duì)不同的職能問題建構(gòu)相應(yīng)的法律法規(guī)，政府才能在社會(huì)公共服務(wù)中更好地依法行政，并受到法律的監(jiān)督。

3.2 依法行政與法制建設(shè)并進(jìn)

依法行政要求各級(jí)政府在向公民提供公共服務(wù)時(shí)要依法準(zhǔn)確界定政府職能, 加快促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；各級(jí)政府要建立健全行政決策的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行民主、科學(xué)、合法、規(guī)范的決策，讓各項(xiàng)公共服務(wù)能真正惠及民生；各級(jí)人民政府應(yīng)嚴(yán)格按照我國現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定向公民提供公共服務(wù)。

與此同時(shí)，各級(jí)政府還要切實(shí)加強(qiáng)各類規(guī)范性文件的制定，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明各領(lǐng)域扎實(shí)推進(jìn)法制建設(shè)。

3.3 更新服務(wù)精神與法治理念

民主政治、現(xiàn)代法治的要求都迫使行政執(zhí)法者不能再簡單粗暴地以管理和制約民眾行為為目的。行政服務(wù)機(jī)關(guān)及各級(jí)公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)當(dāng)深刻反思，真正把自己定位于“服務(wù)者”，并以服務(wù)型的現(xiàn)代治理模式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的管制型模式，做到以人為本，從“人”的視角和需求來考量執(zhí)法措施、程序和成效。

政府確保并提高所提供的服務(wù)質(zhì)量依賴于法治化建設(shè)，塑造服務(wù)型的政府精神也離不開法治的保障。如果沒有法治的保障，政府容易在這一行政過程中出現(xiàn)權(quán)力失控的現(xiàn)象，而如果失去充分有效的監(jiān)督和糾正機(jī)會(huì)，給公眾權(quán)益造成不利影響，會(huì)與服務(wù)型政府建設(shè)的初衷背道而馳。

4 結(jié)論

綜上，服務(wù)型政府與法治化建設(shè)這兩個(gè)理念的相互結(jié)合仍然是一個(gè)非常有意義且值得探討的話題。服務(wù)型政府的法治化建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)化工程，政府要在不斷改善自身的決策行為和決策方式的前提下，同時(shí)注重與之配套的相關(guān)法律制度的建構(gòu)。只有以開放的視野、秉持面向全局的觀念來進(jìn)行立法工作，緊扣時(shí)代發(fā)展步伐和國家戰(zhàn)略理念，在法治的框架中，強(qiáng)力保證服務(wù)型政府不偏不倚地在確定好的軌道上穩(wěn)定地向前發(fā)展。

[1] 浦興祖.當(dāng)代中國政治制度[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2008.

[2] 謝慶奎.當(dāng)代中國政府與政治[M].北京:高等教育出版社,2005.

[3] 程倩.“服務(wù)行政”：從概念到模式——考察當(dāng)代中國“服務(wù)行政”理論的源頭[J].南京社會(huì)科學(xué)，2005，(5).

[4] 劉旺洪.法治政府的基本理念[J].南京大學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版，2006，(4).

[5] 張康之.論新型社會(huì)治理模式中的社會(huì)自治[J].南京社會(huì)科學(xué)，2003，(9).

[6] 沈榮華.論服務(wù)行政的法治架構(gòu)[J].中國行政管理，2004，(1).

[7] 喬雨.著力塑造服務(wù)型政府[J].求是，2003，(10).

[8] 曹康泰.為建設(shè)服務(wù)型政府進(jìn)行法制保障[J].人民論壇，2008，(8).

[9] 李清偉.論服務(wù)型政府的法治理念與制度構(gòu)建[J].中國法學(xué)，2008，(2).

[10]劉熙瑞.服務(wù)型政府: 經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國行政管理，2002，(7).