鈾礦礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償研究

李焰峰

(東華理工大學(xué)，江西 南昌 330001)

1 緒論

1.1 研究目的及意義

礦產(chǎn)資源是人類社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步的基礎(chǔ)，然而隨著當(dāng)今社會(huì)工業(yè)化進(jìn)程的加快，人類對環(huán)境的破壞愈發(fā)劇烈。尤其是中國核電的發(fā)展、國防和能源安全越來越受到關(guān)注,鈾資源開發(fā)強(qiáng)度逐漸增加,為了實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的戰(zhàn)略性目標(biāo)，我們必須處理好與自然的關(guān)系，與之共處和平發(fā)展，那么就必須要減少對鈾礦等資源的浪費(fèi)以及提高其利用率，而我國目前的關(guān)于礦產(chǎn)資源方面的制度、法律法規(guī)都不盡完善，本文認(rèn)為完善我國的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制利于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，建立人類環(huán)境保護(hù)意識，解決人類與環(huán)境沖突，貫徹科學(xué)的發(fā)展觀,這也是建立“兩型”社會(huì)的需要。因此研究我國鈾資源開發(fā)利用的礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償問題具有非常顯著的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

1.2 國內(nèi)外研究綜述

MingMinShi(2013)研究了生態(tài)補(bǔ)償是環(huán)境成本內(nèi)部化、合理利用自然資源、緩解利益相關(guān)者之間的沖突、為生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理提供資金的重要手段。由于利益相關(guān)者的不合理分配和不平等分配，迫切需要建立健全有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。SibylleStoeckli(2016)研究盡管引入了農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃，但歐洲的農(nóng)田生物多樣性并沒有得到普遍的提高。農(nóng)民在農(nóng)場規(guī)模上對農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃的實(shí)施做出決定，因此，評估農(nóng)場管理與生物多樣性之間的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系是非常重要的，以提高農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃的有效性。而在國內(nèi)研究中，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所劉春臘(2013)在中國生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展及趨勢中將研究領(lǐng)域劃分為急劇上升型、平緩上升型、平緩穩(wěn)定型和下降型四種類型。

2 我國鈾資源開發(fā)利用的礦山地質(zhì)環(huán)境問題

2.1 相關(guān)理論概述

2.1.1 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

現(xiàn)今對生態(tài)補(bǔ)償最普遍的解釋有兩種，一種是廣義的解釋，一種是狹義的解釋。狹義的解釋主要是指人類由于生產(chǎn)生活等給自然和生態(tài)造成了一系列破壞和污染，嚴(yán)重的影響了生態(tài)系統(tǒng)的平衡，為了自然資源能夠可持續(xù)發(fā)展，人類對破壞和污染的地區(qū)進(jìn)行整治和補(bǔ)償?shù)牡然顒?dòng)。而廣義的解釋就是人們不僅對環(huán)境進(jìn)行整治規(guī)劃，還對由于環(huán)境污染限制而喪失一些發(fā)展機(jī)會(huì)的居民提供資金技術(shù)金錢等方面的補(bǔ)償，支援當(dāng)?shù)鼐用?，增?qiáng)人們的環(huán)保意識。通過提高環(huán)境整體水平，拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，從而提高教育水平和人民生活質(zhì)量，努力做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)一致走可持續(xù)發(fā)展的道路，早日建成綠色社會(huì)。

2.1.2 鈾礦概述

鈾礦作為一種特殊的礦種，是重要的戰(zhàn)略資源，事關(guān)國家國防的安全和經(jīng)濟(jì)安全。目前我國對鈾礦資源的開采仍然實(shí)行的是專營體制，鈾礦采礦權(quán)由政府統(tǒng)一管理。很多人可能只是從核武器知道鈾這個(gè)名詞，在其他方面對他還是很陌生，但其實(shí)鈾礦并不離我們現(xiàn)實(shí)生活太遙遠(yuǎn)，如今世界上很多國家正在開發(fā)以鈾為基礎(chǔ)的核電發(fā)電，而我國也緊跟大潮流，積極開采鈾礦并研究核能發(fā)電技術(shù)，預(yù)計(jì)不久將來真正實(shí)現(xiàn)鈾礦的軍民兩用。

2.2 我國鈾礦開發(fā)利用法律制度

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定，對于像鈾礦這種特殊并帶有放射性的資源，采取審批制度，即在企業(yè)進(jìn)行采礦前必須經(jīng)由政府部門審核并批準(zhǔn)后，發(fā)放許可證方能進(jìn)行后續(xù)工作。1987年《核材料管制條例》對核安全局、核工業(yè)總公司、國防科工委有關(guān)核材料工作的分工進(jìn)行了細(xì)化，改條例并為對鈾礦石進(jìn)行調(diào)整，不適應(yīng)現(xiàn)行的管理體制。而相對于以上法律法規(guī)，很多有關(guān)鈾礦開采的部門規(guī)章無論是法律效力還是地位都不能夠以對鈾礦的開采達(dá)到足夠的約束力，隨著時(shí)間的推移，其內(nèi)容早已不適應(yīng)當(dāng)今的我國管理體制。

2.3 鈾資源開發(fā)利用帶來的礦山地質(zhì)環(huán)境問題

2.3.1 鈾礦山廢氣對礦山地質(zhì)環(huán)境的影響

氡氣是鈾礦廢氣主要的危害成分，它是鈾的一種衰變的產(chǎn)物，具有放射性，一部分在開采過程中產(chǎn)生并隨著大氣從高氣壓向低氣壓地方移動(dòng)，剩下的仍留在礦山石中發(fā)生著化學(xué)變化。換言之，如果大氣中存在氡氣，那么危害性是極大的，由于大氣的流動(dòng)性很高，能夠攜帶著放射性物質(zhì)如氡氣接近人體，進(jìn)入并侵蝕人體?？茖W(xué)實(shí)驗(yàn)證明，如果氡濃度過大，能夠?qū)θ梭w造成很大程度的損壞，甚至有致癌的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.2 鈾礦山廢水對礦山地質(zhì)環(huán)境的影響

地底下有大量涌動(dòng)的水，在開采過程中，就會(huì)有地表、礦脈的水滲透進(jìn)來，與鈾礦石混合在一起，雖然鈾礦并不溶于水，但水具有一定的流動(dòng)性，能夠?qū)⒁欢繋в休椛涞脑貛щx礦山，含有U、Ra226、Th230、Po210等放射性元素加上大量Cu、Zn、Ni、Co、As、Cd 等重金屬離子，處理的適當(dāng)與否決定了生態(tài)環(huán)境會(huì)有多大損壞。

2.3.3 鈾礦山廢石對礦山地質(zhì)環(huán)境的影響

在鈾礦開采過程中，有可能會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)于開采出來的鈾礦石質(zhì)量1到6倍的鈾礦石廢石，也就說如果最終開采出1萬T的鈾礦石，那么也會(huì)產(chǎn)生1萬T到6萬T的廢石，那么數(shù)量如此龐大的廢石將會(huì)漫布山野。如果不及時(shí)對這些廢石進(jìn)行監(jiān)管，放射性物質(zhì)將會(huì)造成什么樣的后果我們將無法估量。

3 我國鈾資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

3.1 缺乏法律的屏障

我國在法律這方面對礦產(chǎn)資源補(bǔ)償?shù)谋Ｗo(hù)程度不高，就相關(guān)的規(guī)定而言，1993年12月我國頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，這是我國第一步有關(guān)資源稅收方面的法律法規(guī)，并且在12月,財(cái)政部又頒發(fā)了《中華人民共和國資源稅暫行實(shí)施細(xì)則》,在資源稅的規(guī)定下表明了對生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的理論意義，但它的本質(zhì)上是對自然資源的有償使用，這主要是為了促進(jìn)我國的礦產(chǎn)資源的有效合理開發(fā)、節(jié)約利用礦產(chǎn)資源和合理的進(jìn)行配置，為各企業(yè)創(chuàng)造出公平競爭的環(huán)境，平衡企業(yè)開采資源獲得的利潤?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的第二十九條中明確了針對開采區(qū)域提出相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)措施，同時(shí)在第三十一條規(guī)定中要求采礦人應(yīng)當(dāng)按照國家的土地復(fù)墾、水土保持和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)措施，但是缺乏對礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼f明。在1999年6月7日發(fā)布的《探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》中規(guī)定了對于探礦權(quán)和采礦權(quán)的價(jià)格條例，探礦權(quán)和采礦權(quán)的費(fèi)用和價(jià)款應(yīng)該是專門用于礦產(chǎn)資源勘探,管理和保護(hù)環(huán)境的費(fèi)用開支，而不說明生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)性質(zhì)，我們可以知道，我國缺乏完善的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)。

3.2 補(bǔ)償類別不全

我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度還是基于看得見的損害，例如:土地、草地植被和河流等的污染，卻沒有考慮潛在的污染和損失，如:由于采礦產(chǎn)生的噪聲污染、空氣污染、地下水污染、土壤破壞、山體滑坡、對礦區(qū)周邊居民生活和文化的變化，一些娛樂活動(dòng)的減少，一些特定的社會(huì)文化和生態(tài)意義的區(qū)域受到破壞(如野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)、世界級或者國家級自然與文化遺產(chǎn))，同時(shí)對宗教圣地和寺廟的產(chǎn)生破壞和污染等等。

3.3 政出多門,生態(tài)恢復(fù)難以進(jìn)行

采礦業(yè)是一個(gè)利潤豐厚的行業(yè)，涉及多個(gè)政府部門，如國土資源局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局和環(huán)境保護(hù)局。出于這個(gè)原因，許多部門為了獲得利益，在利益的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)為各種環(huán)境補(bǔ)償稅(費(fèi)用)提供借口而收取好處，這就容易導(dǎo)致:對礦產(chǎn)業(yè)主利益的嚴(yán)重?fù)p害。就會(huì)阻礙礦主的積極性，采礦的效率受到嚴(yán)重影響，礦主為了彌補(bǔ)失去的利益，掠奪性的開采礦產(chǎn)資源、從而忽視環(huán)境的保護(hù)，造成資源的過度開采而枯竭，生態(tài)環(huán)境遭到破壞等問題；由于各部門的職能、缺乏明確的勞動(dòng)分工，缺乏監(jiān)督與管理的控制，對礦區(qū)環(huán)境治理、治理過程形成“不相關(guān)”的態(tài)度，礦區(qū)治理工作難以保持延續(xù)性。

4 鈾資源開發(fā)利用的地質(zhì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制研究

4.1 礦區(qū)恢復(fù)治理金制度

現(xiàn)如今，我國大部分地區(qū)只是設(shè)置了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理備用金，主要用于在采礦過程中而發(fā)生一些特殊情況，比如泥石流，滑坡，地面坍塌等現(xiàn)象。但是對于在采礦過程中造成的對環(huán)境的污染和破壞卻沒有相應(yīng)的資金支持來進(jìn)行恢復(fù)和治理，比如大氣污染，水污染，固體廢棄物污染等等。這樣就產(chǎn)生了一個(gè)漏洞，就是忽視了這些環(huán)境的破壞和生態(tài)的影響，也沒有足夠的備用金制度來約束和治理，因此我國應(yīng)該建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境治理金制度，這也是迫使開采者對履行保護(hù)環(huán)境的必要舉措。那么在完善備用金制度時(shí)就應(yīng)該充分考慮到這次資金除了包括治理礦山地質(zhì)環(huán)境的維修基金，還應(yīng)該包括治理環(huán)境污染和生態(tài)破壞的修復(fù)基金。

與此同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)對采礦者的綜合素質(zhì)的篩選，挑選環(huán)保意識強(qiáng)的人員來進(jìn)行。將開采許可證和保證金制度相關(guān)聯(lián)，要求在遞交開采報(bào)告時(shí)附加礦山開采的影響評估及恢復(fù)治理的詳細(xì)規(guī)劃，并且繳納大額的保證金，如果開采申請者開采后未能履行承諾，則扣除保證金交由環(huán)保部門進(jìn)行后續(xù)的治理和整改，同時(shí)取消該開采者以后開采新礦的資格，提高采礦者對環(huán)境保護(hù)意識。

4.2 加強(qiáng)資源稅管理

如今的征收準(zhǔn)則中，石油、天然氣、礦產(chǎn)資源為資源稅征稅的主要范圍，資源稅納稅人的范圍也是局限在一些采礦業(yè)最原始的開采者的身上，而不把對于頻繁進(jìn)行礦產(chǎn)品加工的企業(yè)列入其中。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)也是如此，這樣就大大不利于資源的合理開發(fā)利用，盡管可能提高了開采者的環(huán)保意識，但是對于礦產(chǎn)品加工的企業(yè)沒有約束力，所以應(yīng)該擴(kuò)大資源稅納稅人和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償稅的征收范圍，提高資源稅的稅率。目前我國資源補(bǔ)償費(fèi)平均費(fèi)僅僅達(dá)到2%左右，只是相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的10%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家平均水平，資源稅負(fù)較輕也一定程度上決定了資源的過度使用和浪費(fèi)。就像國家對奢侈品征收關(guān)稅一樣，為了減少或者控制奢侈品的使用，國家對奢侈品征收高額稅率，同時(shí)拓寬奢侈品的品種。因此我國應(yīng)該效仿國外，提高稅率的同時(shí)將礦產(chǎn)品加工企業(yè)納入資源稅征收范圍，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用補(bǔ)償。

4.3 完善相關(guān)法律法規(guī)

目前國家在礦產(chǎn)資源開發(fā)這一塊的法律還處于初級階段，對于生態(tài)補(bǔ)償方面的法律約束還比較少，本文建議可以出臺(tái)相關(guān)法律，嚴(yán)格把控在礦產(chǎn)開發(fā)排放的毒氣和污水，以懲罰金或者繳稅的形式提高企業(yè)對礦區(qū)保護(hù)意識，并確定相關(guān)的征收標(biāo)準(zhǔn)和方式，其次法律需要明確在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的法律主體，明確相關(guān)各方的責(zé)任和義務(wù)，再者可以針對某一個(gè)具體的事項(xiàng)，出臺(tái)相關(guān)法案，比如如果礦區(qū)在開采后復(fù)原的可能性很低，那么就可以用法規(guī)去約束企業(yè)，強(qiáng)制企業(yè)合理開發(fā)等。

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