改革開(kāi)放后村干部職業(yè)化和行政化之路

摘要：基層組織形態(tài)及其干部角色，是巨型國(guó)家有效治理的基礎(chǔ)性配置。沿著經(jīng)驗(yàn)研究進(jìn)路，從歷史視角和區(qū)域差異視角，采用質(zhì)性研究方法，梳理我國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)東中西部村莊治理實(shí)踐，以揭示非正式干部正式化的路徑、類型及其限度。研究表明：東部村莊，一般集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，治理資源豐富，治理事務(wù)密集且頻發(fā)，于20世紀(jì)八九十年代率先實(shí)現(xiàn)了村干部職業(yè)化；而后隨著治理任務(wù)下沉、財(cái)權(quán)上收和精細(xì)化考核，村干部由職業(yè)化進(jìn)一步走向了行政化；其治理事務(wù)密集頻發(fā)且內(nèi)生性強(qiáng)，形塑了其村莊內(nèi)生型非正式干部正式化的實(shí)踐道路。中西部村莊，集體經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)，治理資源極其有限，治理事務(wù)稀疏且偶發(fā)，村干部兼業(yè)狀態(tài)突出；隨著治理任務(wù)密集下沉，行政面向突出，依托地方政府財(cái)源供給，部分中西部村莊實(shí)現(xiàn)了村干部職業(yè)化、行政化轉(zhuǎn)型，走向外生性行政建構(gòu)型道路。同時(shí)，治理事務(wù)與村莊需求匹配度和治理資源與組織成本契合度差異，共同形塑了東中西部鄉(xiāng)村不同的治理績(jī)效。非正式干部正式化，事關(guān)基層治理現(xiàn)代化的中國(guó)道路選擇問(wèn)題，要求各界必須審慎對(duì)待這一基層治理實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：村干部職業(yè)化；治理事務(wù)；治理資源；組織成本；實(shí)踐限度

中圖分類號(hào)：F325.4；D035.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2018）06-0026-08

收稿日期：20180324DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.04

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（14JZD030）

作者簡(jiǎn)介：王向陽(yáng)（1990-），男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫怼⑥r(nóng)村社會(huì)學(xué)。

引言

九層之臺(tái)，起于壘土。眾所周知，我國(guó)是一個(gè)具有5 000年歷史、960萬(wàn)平方公里國(guó)土、近14億人口的巨型國(guó)家，人口眾多、區(qū)域差異大、基層情況異常復(fù)雜，對(duì)于村干部職業(yè)化這一地方性較強(qiáng)的政策議題，必須因地制宜，具體問(wèn)題具體分析。自古以來(lái)，對(duì)于作為巨型國(guó)家的中國(guó)而言，如何安排基層治理架構(gòu)、選擇合適的基層組織形態(tài)、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的大國(guó)治理，均是各界所關(guān)注的基本議題。在傳統(tǒng)郡縣制時(shí)期，巨型國(guó)家的規(guī)模之累所帶來(lái)的政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間的張力，是大國(guó)治理中常見(jiàn)的治理矛盾[1]，在此期間，郡縣治國(guó)[2]成為歷代中央王朝普遍的歷史實(shí)踐。在雙軌政治[3]框架下，為了實(shí)現(xiàn)人口增長(zhǎng)、權(quán)力擴(kuò)張和治理成本的匹配，集權(quán)的簡(jiǎn)約治理[4]成為經(jīng)典的治理實(shí)踐。這一來(lái)自中華帝國(guó)的簡(jiǎn)約治理遺產(chǎn)，有一定部分持續(xù)存在于民國(guó)時(shí)期、毛澤東時(shí)代和現(xiàn)今的改革時(shí)代[4]。而這一治理實(shí)踐，在當(dāng)代新的歷史條件下，新雙軌治理特征突出[5]。

筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在全國(guó)各地駐村調(diào)研發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前，以上海農(nóng)村為代表的蘇南農(nóng)村和以廣東中山農(nóng)村為代表的珠三角農(nóng)村，村級(jí)組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化特征突出，且行政面向突出；以湖北秭歸農(nóng)村為代表的部分中西部農(nóng)村，在治理任務(wù)密集進(jìn)村的同時(shí)，也出現(xiàn)了村干部的職業(yè)化，且伴隨而來(lái)的是行政化；以河南上蔡農(nóng)村為代表的大部分中西部農(nóng)村，村干部行政化傾向也很明顯，但依舊維持著其兼業(yè)干部身份。同處中國(guó)，當(dāng)前基層組織形態(tài)為何有如此巨大的差異？是哪些因素以及如何形塑了基層組織樣態(tài)及其干部角色？這構(gòu)成了筆者最初的問(wèn)題意識(shí)來(lái)源。

一、既有研究與研究視角

（一）既有研究

村干部是國(guó)家與農(nóng)民之間的重要聯(lián)結(jié)，不同歷史時(shí)期，區(qū)域差異條件下的國(guó)家治理任務(wù)和村莊需求不同，所承載的組織形態(tài)也有所差異?？v觀既有研究，大國(guó)治理中基層組織形態(tài)及其干部角色存在一條完整的歷史脈絡(luò)：傳統(tǒng)郡縣治國(guó)時(shí)期，帝國(guó)基層治理能力有限，雙軌政治[3]是其基本特征。郡縣之下，集權(quán)的簡(jiǎn)約治理[4]特征明顯。晚清民初時(shí)期，在不合時(shí)宜的國(guó)家汲取目標(biāo)導(dǎo)向下，保護(hù)型經(jīng)紀(jì)被贏利型經(jīng)紀(jì)[6]所替代。新中國(guó)成立不久，以生產(chǎn)隊(duì)為治理單元的國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)再造。改革開(kāi)放之后，在村民自治框架下，村干部兼具當(dāng)家人和代理人的雙重角色[7]。吳毅從基層實(shí)踐動(dòng)態(tài)角度指出，對(duì)中西部農(nóng)村干部而言，其面臨著雙重角色邊緣化[8]且第三域中干部自利性凸顯的尷尬境地。歐陽(yáng)靜繼而在其基礎(chǔ)上指出，村干部雙重角色邊緣化的背后，實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村兩級(jí)權(quán)威的衰敗，進(jìn)而形塑出村干部官僚化的內(nèi)在邏輯[9]。

當(dāng)前，以珠三角農(nóng)村、蘇南農(nóng)村為代表的部分地區(qū)村干部公職化明顯，與既往基層組織形態(tài)和村干部角色差異巨大。李永萍通過(guò)對(duì)上海地區(qū)遠(yuǎn)郊農(nóng)村的考察，對(duì)當(dāng)?shù)卮甯刹抗毣脑?、效果及其限度進(jìn)行了分析，指出當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化的基礎(chǔ)在于內(nèi)生性村莊需求、雄厚的治理資源與倒逼性職業(yè)社會(huì)推動(dòng)[10]。寧澤逵等從國(guó)家宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律法規(guī)環(huán)境、群眾基礎(chǔ)和組織機(jī)構(gòu)環(huán)境、村干部自身的基本素質(zhì)等四個(gè)維度對(duì)村干部向何處去這一問(wèn)題做了可行性分析，并指出目前中西部農(nóng)業(yè)型村莊尚不具備村干部公職化的實(shí)踐要件[11]。既有研究對(duì)村干部公職化的表征[12]、原因[10]、效果及其實(shí)踐邏輯進(jìn)行了梳理，為我們理解村干部職業(yè)化的結(jié)構(gòu)性特征提供了思路，但其缺陷有三：一是并未對(duì)村干部職業(yè)化和村干部行政化兩個(gè)并不必然相關(guān)的議題作出清晰區(qū)分，反而將村干部的職業(yè)特征和治理面向混為一談；二是討論村干部公職化這一議題時(shí)，指出其實(shí)踐限度的同時(shí)，并未將其放到區(qū)域差異的視角下展開(kāi)具體分析，為后續(xù)研究進(jìn)一步拓展提供了空間；三是以上研究均忽略了村干部公職化這一治理實(shí)踐的歷史演變過(guò)程，無(wú)法向讀者清晰展現(xiàn)村干部角色演變的具體路徑。

（二）研究視角

眾所周知，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)經(jīng)歷了徹底的革命，因此，對(duì)東中西部而言，共享了整個(gè)大集體時(shí)期。為了提取農(nóng)業(yè)剩余支援工業(yè)發(fā)展和城市生活、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)等國(guó)家戰(zhàn)略性目標(biāo)[13]，我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)建立起了政社合一的人民公社體制，作為農(nóng)村干部的大隊(duì)干部和小隊(duì)干部，薪酬是帶領(lǐng)社員發(fā)展生產(chǎn)來(lái)拿工分，與普通社員差別不大，輔以其卓有成效的社會(huì)主義思想政治教育，全國(guó)上下一盤棋，基層組織形態(tài)和干部角色高度相似。改革開(kāi)放以后，為適應(yīng)形勢(shì)需要，我國(guó)改人民公社為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，繼而在農(nóng)村地區(qū)探索并推廣了村民自治制度。而縱觀基層組織形態(tài)和干部角色差異，也就是改革開(kāi)放后40年歷史實(shí)踐的區(qū)域差異所致。因此，值此改革開(kāi)放40周年之際，村干部角色的區(qū)域差異類型及其具體實(shí)踐路徑，就成為生發(fā)于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上且亟待解釋的學(xué)術(shù)命題。

有基于此，筆者將秉持經(jīng)驗(yàn)研究進(jìn)路，綜合歷史視角和區(qū)域差異視角，通過(guò)梳理我國(guó)東中西部基層治理實(shí)踐，并按照不同歷史時(shí)期、不同治理任務(wù)、不同村莊需求、不同治理事務(wù)、不同村干部角色這一實(shí)踐鏈條行文，力求提煉出我國(guó)不同區(qū)域基層組織形態(tài)及其干部角色類型、演變路徑，并做出契合基層治理經(jīng)驗(yàn)的學(xué)理解釋。本文研究目標(biāo)有二：一是通過(guò)梳理不同區(qū)域村干部角色演變的具體路徑，對(duì)當(dāng)前基層治理實(shí)踐做出類型化分析；二是在類型化分析基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前以村干部公職化為基本內(nèi)容的基層治理現(xiàn)代化政策實(shí)踐做出回應(yīng)，并為我國(guó)基層治理政策走向提供有益參考。本文問(wèn)題意識(shí)來(lái)源、經(jīng)驗(yàn)材料與學(xué)術(shù)思考均來(lái)自于筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)歷次駐村調(diào)研。非正式干部正式化這一判斷，來(lái)自于筆者2017年5月在蘇南農(nóng)村駐村調(diào)研，并在河南、湖北、廣東、貴州等地農(nóng)村得到驗(yàn)證。非正式干部，主要代指以村“兩委”干部為主體的村級(jí)組織工作人員；正式化含義有二：一是指職業(yè)化，從兼職到全職，二是指行政化，從雙重角色到行政導(dǎo)向。為行文方便，筆者將以蘇南農(nóng)村和珠三角農(nóng)村為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村統(tǒng)稱為東部村莊，將以湖北農(nóng)村為代表的農(nóng)業(yè)型農(nóng)村統(tǒng)稱為中西部村莊。鑒于中西部農(nóng)村共享了“集體經(jīng)濟(jì)薄弱、治理事務(wù)稀疏且偶發(fā)”這一基礎(chǔ)性特征，因此文中對(duì)中部農(nóng)村和西部農(nóng)村不再做進(jìn)一步區(qū)分。

二、從職業(yè)化到行政化：東部發(fā)達(dá)地區(qū)村莊內(nèi)生型正式化

與中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊相比，東部農(nóng)村最顯著的差異在于其不同工業(yè)化條件下村莊集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱。集體經(jīng)濟(jì)越豐沛，對(duì)村干部而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展性事務(wù)越多，所承擔(dān)的村莊公共品供給事項(xiàng)也越多，村莊事務(wù)內(nèi)生性特征越明顯，對(duì)村干部職業(yè)化需求越旺盛；隨著治理任務(wù)下沉，輔以精細(xì)化的目標(biāo)管理責(zé)任制考核等現(xiàn)代治理技術(shù)，村干部行政化傾向也越發(fā)明顯。從筆者觀察來(lái)看，東部村莊村干部經(jīng)歷了一個(gè)“先職業(yè)化、后行政化”的正式化過(guò)程，且與不同歷史時(shí)期村莊治理需求相匹配，筆者稱之為村莊內(nèi)生型正式化。以下梳理其演變過(guò)程。

（一）路徑：從職業(yè)化到行政化

1.集體經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段（1978-2002年前后）：村干部職業(yè)化。不論是蘇南農(nóng)村，還是珠三角農(nóng)村，其發(fā)展起點(diǎn)在于村莊工業(yè)化。蘇南農(nóng)村多起步于20世紀(jì)70年代中后期，依托上海等大城市經(jīng)濟(jì)體，農(nóng)村工業(yè)化獲得了極大發(fā)展；珠三角農(nóng)村多起步于改革開(kāi)放之后的“三來(lái)一補(bǔ)”型外資工廠。這一時(shí)期，以發(fā)展村莊工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主要任務(wù)的蘇南農(nóng)村和以發(fā)展村莊物業(yè)經(jīng)濟(jì)為主要內(nèi)容的珠三角農(nóng)村，不約而同地出現(xiàn)了村干部職業(yè)化實(shí)踐。對(duì)于這一時(shí)期的村干部而言，其主要治理任務(wù)如下：一是發(fā)展村莊集體經(jīng)濟(jì)，或經(jīng)營(yíng)集體企業(yè)，或經(jīng)營(yíng)村集體土地，集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源雖有差異，但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展面向高度一致；二是依托村莊集體經(jīng)濟(jì)，為村民生產(chǎn)生活提供水、電、路、下水道等公共物品和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)；三是依托村級(jí)組織，逐漸承接因當(dāng)?shù)卮迕窦矣?jì)模式非農(nóng)化后而閑置的農(nóng)業(yè)用地，并采取小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)+村集體社會(huì)化服務(wù)或村集體反租倒包+代耕農(nóng)經(jīng)營(yíng)的形式進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)；四是組建聯(lián)防隊(duì)或巡邏隊(duì)，應(yīng)對(duì)中西部外來(lái)人口流入而產(chǎn)生的治安問(wèn)題；五是協(xié)助完成國(guó)家計(jì)劃生育、稅費(fèi)征收等治理任務(wù)；六是部分集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊，承擔(dān)著以現(xiàn)金的形式分紅或以實(shí)物或服務(wù)的形式提供福利的村莊福利分配職能。

這一時(shí)期的東部村莊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能突出，村干部經(jīng)濟(jì)發(fā)展角色和村莊管理服務(wù)角色高度統(tǒng)一，基于其村莊面向的內(nèi)生性發(fā)展需求，依托較為豐沛的村集體經(jīng)濟(jì)資源，以村兩委干部為主體的村級(jí)組織工作人員率先實(shí)現(xiàn)了職業(yè)化。而后，隨著村莊治理事務(wù)的不斷膨脹，治安、衛(wèi)生、計(jì)生等工作增多，相應(yīng)的條線工作人員也實(shí)現(xiàn)了專職化。

2.集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)前階段（2002年前后至今）：村干部行政化。蘇南農(nóng)村集體企業(yè)于2002年前后完成改制，在地方政府的斡旋下，通過(guò)土地托管、一村兩樓宇等物業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卮迩f仍可獲得穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)收入；珠三角農(nóng)村則保持其既有的物業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，當(dāng)?shù)馗刹糠Q之為“筑巢引鳳”或“養(yǎng)雞生蛋”，通過(guò)出租與工廠經(jīng)濟(jì)相配套的廠房、店鋪、宿舍、商業(yè)大樓等來(lái)獲取穩(wěn)定的物業(yè)收入。在此期間，東部村莊依托其豐沛的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，成為中西部農(nóng)民工群體競(jìng)相涌入的打工目的地，這對(duì)當(dāng)?shù)鼗鶎又卫硖岢隽烁叩奶魬?zhàn)和要求。同時(shí)，2000年前后，當(dāng)?shù)貙?shí)行了村財(cái)鎮(zhèn)管，建立起較為規(guī)范的村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移。這一時(shí)期，東部村莊主要治理任務(wù)如下：一是外來(lái)人口信息管理工作，部分地區(qū)甚至要求“三天登記、兩天注銷”，對(duì)外來(lái)人口采取極為精細(xì)的信息管理。二是社會(huì)治安工作，組建與之相匹配的聯(lián)防隊(duì)或巡邏隊(duì)，又配以高清攝像頭等技術(shù)防范設(shè)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊治安的24小時(shí)監(jiān)控。三是工廠生產(chǎn)消防安全工作。消防安全，事關(guān)生命財(cái)產(chǎn)安全和地方穩(wěn)定，也成為地方政府考核的重要內(nèi)容。四是針對(duì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的城市管理工作，如針對(duì)小網(wǎng)吧、小餐館、小麻將館、小診所等“六小五違”行業(yè)的專項(xiàng)治理行動(dòng)。五是環(huán)境衛(wèi)生工作。人口的涌入對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境衛(wèi)生帶來(lái)了巨大的工作負(fù)擔(dān)，并最終轉(zhuǎn)化為屬地村級(jí)組織的工作任務(wù)，且進(jìn)入地方政府對(duì)村莊工作的考核范疇。

這一時(shí)期，村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能弱化，公共管理和服務(wù)職能突出，行政任務(wù)導(dǎo)向的村級(jí)治理任務(wù)較為密集、頻發(fā)，且伴隨著目標(biāo)管理責(zé)任制等現(xiàn)代治理技術(shù)的精細(xì)化操作運(yùn)用，輔以財(cái)權(quán)上收和事權(quán)下放，地方政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)?shù)卮迩f的高度支配。此時(shí)，當(dāng)?shù)卮甯刹吭诼殬I(yè)化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步轉(zhuǎn)向了行政化。

（二）類型：村莊內(nèi)生型正式化

對(duì)東部村莊而言，村干部先職業(yè)化、后行政化這一演變路徑，均契合了其村莊內(nèi)生治理需求，筆者稱之為村莊內(nèi)生型非正式干部正式化[14]。

對(duì)于處于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段的東部村莊而言，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能突出，工業(yè)經(jīng)濟(jì)或物業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展性強(qiáng)，村干部身兼多職，同時(shí)肩負(fù)著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理、公共品供給、社會(huì)福利分配、糾紛矛盾調(diào)解、行政工作協(xié)助等多項(xiàng)治理任務(wù)。村莊治理事務(wù)密集且頻發(fā)，兼職化的村干部崗位不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)非正式干部群體的有效激勵(lì)，而當(dāng)時(shí)的村莊集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，治理資源豐厚，具備支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。有基于此，村干部職業(yè)化，實(shí)屬基層組織自發(fā)演變中的必然產(chǎn)物，因此當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化是契合村莊特定發(fā)展階段需求的組織產(chǎn)物。

對(duì)于處于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的東部村莊而言，村集體經(jīng)濟(jì)均轉(zhuǎn)為物業(yè)經(jīng)濟(jì)且平穩(wěn)發(fā)展，外資涌入的同時(shí)，也吸引了巨量外來(lái)人口。伴隨著外來(lái)人口而來(lái)的是密集且頻繁的治理任務(wù)，主要集中在社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、外來(lái)人口管理、消防安全等日常工作方面，在地方政府嚴(yán)格的考核管理體制下，村級(jí)自治組織行政化傾向突出。同時(shí)，看似行政任務(wù)的村級(jí)工作，實(shí)則高度契合了當(dāng)?shù)毓S林立、外來(lái)人口密集等產(chǎn)生的基層治理需求。換言之，當(dāng)?shù)卮甯刹空交叨绕鹾狭舜迩f治理需求，屬于村莊內(nèi)生型正式化。

（三）效果：高績(jī)效

完成了村干部職業(yè)化和行政化后的村級(jí)組織，其治理績(jī)效如何呢？在筆者看來(lái)，不同的村莊發(fā)展階段，存在不同的治理需求，產(chǎn)生不同的村莊治理事務(wù)，匹配不同的組織形態(tài)和干部角色，同時(shí)要求不同的治理資源與之相契合，進(jìn)而產(chǎn)生不同的治理績(jī)效，即治理績(jī)效約等于治理事務(wù)與治理需求的匹配程度和治理資源與組織成本的契合程度。從東部村莊治理實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)?shù)卮迩f治理以下特征突出：

1.治理事務(wù)密集且頻發(fā)。治理事務(wù)頻發(fā)，是村干部職業(yè)化的重要前提和基礎(chǔ)。一般而言，主要有兩類：一是自上而下的公共服務(wù)、行政任務(wù)和政治任務(wù)密集進(jìn)村，催生了大量需要村干部及時(shí)處理的治理事務(wù)。職業(yè)化本身作為一種激勵(lì)和控制手段往往被地方政府選擇性使用。二是來(lái)自村莊內(nèi)部自下而上的治理需求頻發(fā)，比如大村治理、或者村子雖小卻高度復(fù)雜，兼職化的村干部難以及時(shí)回應(yīng)和處理村民需求或問(wèn)題，而需要村干部坐下來(lái)按照既有流程積極治理。以上兩點(diǎn)，均可產(chǎn)生穩(wěn)定頻發(fā)的治理事務(wù)，對(duì)村干部的工作狀態(tài)提出了更完整的要求。以筆者調(diào)研所在上海郊區(qū)北管村為例，全村2 400人，外來(lái)人口12 000人，大小企業(yè)幾十家，治安巡邏、環(huán)境衛(wèi)生、流動(dòng)人口管理等構(gòu)成了村莊治理的重要內(nèi)容。加之上海在國(guó)際大都市建設(shè)的大戰(zhàn)略下，土地減量化、城市更新等政策力度較大，地方政府創(chuàng)建活動(dòng)多，雄心勃勃的治理戰(zhàn)略最終都將落實(shí)到密集而頻發(fā)的村級(jí)治理事務(wù)上。

2.治理資源豐沛。治理事務(wù)的密集頻發(fā)性，只是村干部職業(yè)化的前提和基礎(chǔ)；豐沛的治理資源，足以持續(xù)地支付村干部職業(yè)化所帶來(lái)的組織成本，方為村干部職業(yè)化提供完整的閉環(huán)。從治理實(shí)踐來(lái)看，村莊治理資源主要有兩大重要來(lái)源：一是地方政府財(cái)力，二是村集體經(jīng)濟(jì)。筆者調(diào)研所在的上海遠(yuǎn)郊村北管村，村集體收入每年2 400萬(wàn)元左右，來(lái)自政府的轉(zhuǎn)移支付大約在百萬(wàn)級(jí)別。如此豐富的治理資源，使得北管村具備充分的財(cái)力用以支付村組干部職業(yè)化后的組織成本。筆者調(diào)研所在的中山市云漢村，村集體物業(yè)經(jīng)濟(jì)收入每年5 500萬(wàn)元，其中50%用來(lái)村莊分紅，余下用以提供村莊公共物品、村莊福利和支付村級(jí)組織管理成本，同時(shí)用以解決村莊包括8名村“兩委”干部在內(nèi)的近110位工作人員的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)支出。

綜上，對(duì)東部農(nóng)村而言，在村莊發(fā)展的各個(gè)階段，治理事務(wù)均密集頻發(fā)，與村莊內(nèi)生性需求高度匹配；同時(shí)，當(dāng)?shù)刎S沛的治理資源與村干部正式化后產(chǎn)生的組織成本高度契合；加之當(dāng)?shù)厥烊松鐣?huì)機(jī)制式微，迫切呼喚新的組織形態(tài)和干部角色介入。有基于此，非正式干部正式化，作為一種高度契合當(dāng)?shù)卮迩f治理需求的組織形態(tài)應(yīng)運(yùn)而生，因此筆者認(rèn)為當(dāng)?shù)刂卫砜?jī)效是高效的。

三、從兼業(yè)到全職行政化：中西部村莊行政建構(gòu)型正式化

與東部村莊相比，中西部農(nóng)業(yè)型村莊最大的特征在于弱工業(yè)基礎(chǔ)條件下集體經(jīng)濟(jì)薄弱、空殼、甚至負(fù)債。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)育有限的中西部農(nóng)村，打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在村人口有限，村莊事務(wù)不多，且季節(jié)性強(qiáng)，治理事務(wù)外向性強(qiáng)，多實(shí)行簡(jiǎn)約治理模式[15]。之后隨著治理任務(wù)密集下沉，村干部職業(yè)化成為基層組織建設(shè)、行政工作落實(shí)的重要選擇，同步實(shí)現(xiàn)了其行政化，筆者稱這一路徑為先兼業(yè)、后職業(yè)化和行政化，相應(yīng)的正式化類型為行政建構(gòu)型，意在突出其村莊外生性。以下分析其演變過(guò)程。

（一）路徑：從兼業(yè)到職業(yè)化、行政化

1.兼業(yè)時(shí)期（1978-2012年前后）。對(duì)中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊而言，大多不具備東部村莊的政策優(yōu)勢(shì)和地緣優(yōu)勢(shì)，村莊工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件差，工業(yè)經(jīng)濟(jì)幾乎為零，因此，集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一，體量極其稀薄。對(duì)于村干部而言，村莊工作主要圍繞政府治理任務(wù)展開(kāi)，因此，我們又可以其細(xì)分為以下兩個(gè)時(shí)期：

第一個(gè)時(shí)期，稅費(fèi)時(shí)期。該時(shí)期中西部農(nóng)業(yè)型村莊村干部主要工作有以下幾項(xiàng)：（1）稅費(fèi)征收工作，附帶收取“三提五統(tǒng)”，用于支持鄉(xiāng)村工作正常開(kāi)展。這一工作，是由國(guó)家特定發(fā)展階段的汲取型政權(quán)性質(zhì)決定的。（2）計(jì)劃生育工作，尤其是在河南、江西等生男偏好強(qiáng)烈的地區(qū)，這一工作難度極大。（3）與行政任務(wù)相掛鉤的矛盾糾紛調(diào)解工作。稅費(fèi)時(shí)期，干群之間藉由稅費(fèi)工作形成了制度化關(guān)聯(lián)，村干部要想順利完成稅費(fèi)征收任務(wù)，必須積極為村民解決矛盾糾紛。（4）開(kāi)證明、簽字、蓋章等日常工作。從稅費(fèi)時(shí)期村莊工作來(lái)看，工作任務(wù)繁重，且容易得罪村民，但季節(jié)性強(qiáng)，因此治理任務(wù)日常卻不頻發(fā)，繁重卻不密集，并不能為村干部職業(yè)化提供充足的工作內(nèi)容。同時(shí)，中西部村莊集體經(jīng)濟(jì)薄弱，地方政府財(cái)源有限，尤其是分稅制改革后，鄉(xiāng)村兩級(jí)公共品供給和干部補(bǔ)貼，主要依靠“三提五統(tǒng)”，治理資源有限，尚不足以支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。因此，治理資源稀薄、治理事務(wù)偶發(fā)綜合決定了村干部兼職化組織形態(tài)。

第二個(gè)時(shí)期，稅費(fèi)之后。稅費(fèi)之后一直到2012年前后，村莊治理事務(wù)發(fā)生重大變化，稅費(fèi)工作取消，村干部誤工補(bǔ)貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)工作完成考核情況進(jìn)行發(fā)放，財(cái)權(quán)上收，同時(shí)考核權(quán)加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村莊的支配性加強(qiáng)，因此其村干部行政化導(dǎo)向愈發(fā)明顯，只不過(guò)是以一種兼業(yè)狀態(tài)存在而已。這一時(shí)期，尤其是新農(nóng)村建設(shè)提出之后，國(guó)家項(xiàng)目進(jìn)村增多，文字檔案工作要求提高，由于其貧瘠的地方財(cái)力，雖說(shuō)村干部行政任務(wù)增多，但依舊保持著兼業(yè)干部身份，始終未完成村干部的職業(yè)化轉(zhuǎn)型。

2.職業(yè)化、行政化時(shí)期（2012年前后至今）。對(duì)中西部村莊而言，自上而下的治理任務(wù)是村干部角色建構(gòu)的重要變量。在中西部地區(qū)，自習(xí)總書記提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧便成為最大的政治任務(wù)，承載了黨和國(guó)家的諸多戰(zhàn)略性目標(biāo)。圍繞這一工作，扶貧干部及所在村村干部便需要反復(fù)核對(duì)扶貧戶資料，建檔立卡，且為了應(yīng)對(duì)上級(jí)精細(xì)化考核要求，基層干部付出了遠(yuǎn)超過(guò)職業(yè)化所需的時(shí)間和精力。同時(shí)，筆者在廣西、四川、湖北等省份駐村調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)馗刹砍司珳?zhǔn)扶貧等全國(guó)性政治任務(wù)之外，還有地方性中心工作，如湖北秭歸農(nóng)村的幸福村落建設(shè)、四川成都農(nóng)村圍繞“社會(huì)管理和公共服務(wù)資金”具體使用所開(kāi)展的村莊工作，多重治理任務(wù)疊加且密集進(jìn)村，為村級(jí)組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化提供了充足的工作內(nèi)容。同時(shí)，在近些年服務(wù)型政府、服務(wù)型基層組織等理念實(shí)踐中，相當(dāng)一部分村莊建成了村級(jí)黨員群眾辦事服務(wù)大廳，而后坐班制和考核制也便成為組織內(nèi)在產(chǎn)物。治理任務(wù)增多、考核要求提高、干部坐班上班，自然對(duì)“工資待遇”提出了更高的要求。為了激勵(lì)村干部更好地工作，村干部誤工補(bǔ)貼也相應(yīng)提高，相當(dāng)于一個(gè)正常勞動(dòng)力外出打工收入。至此，中西部部分地區(qū)村干部職業(yè)化實(shí)踐達(dá)成，且鑒于其工作任務(wù)的行政導(dǎo)向，也同步實(shí)現(xiàn)了行政化。在中西部村莊實(shí)現(xiàn)行政化之后，與東部村莊一道，意味著國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力再次強(qiáng)有力地進(jìn)入到村莊社會(huì)。

簡(jiǎn)而言之，在村干部由兼業(yè)走向職業(yè)化、行政化的過(guò)程中，一靠地方政府治理任務(wù)下沉提供治理事務(wù)；二靠地方政府和村莊集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合提供治理資源，用以支付村干部職業(yè)化的組織成本。

（二）類型：行政建構(gòu)型正式化

對(duì)中西部村莊而言，村莊治理事務(wù)行政導(dǎo)向明顯，治理資源高度依賴地方政府和國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，與村莊內(nèi)生需求本身關(guān)聯(lián)不大，這種情況下村干部的職業(yè)化和行政化，筆者稱之為外生性行政建構(gòu)型正式化?，F(xiàn)以筆者調(diào)研所在貴州遵義G村為例做簡(jiǎn)要分析，其外生性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.治理事務(wù)與村莊需求錯(cuò)位，行政導(dǎo)向明顯。中西部村莊打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在村人口多以老弱病殘懶等剩余人口為主，村莊需求主要是基礎(chǔ)設(shè)施改善和老人的照料，而縱觀目前村莊工作，則以政府行政任務(wù)為主，與在村人口生產(chǎn)生活需求關(guān)聯(lián)有限。有基于此，以G村為代表的中西部村莊，在完成村干部職業(yè)化之后，治理事務(wù)行政導(dǎo)向突出，村干部職業(yè)化的重要驅(qū)動(dòng)為外力行政驅(qū)動(dòng)。

2.治理資源高度依賴地方政府。對(duì)中西部村莊而言，集體經(jīng)濟(jì)大多為空殼，村莊公共品供給、辦公經(jīng)費(fèi)、村干部工資等均依賴于政府轉(zhuǎn)移支付。據(jù)悉，目前中西部村莊集體收入大體有以下三大來(lái)源：一是一般性轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)，用以支付村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)和干部補(bǔ)貼；二是費(fèi)隨事轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，主要取決于地方政府治理任務(wù)下沉數(shù)量和地方政府財(cái)源多寡；三是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，這筆經(jīng)費(fèi)本屬于專項(xiàng)資金，但在監(jiān)管尚不完善的中西部村莊，這筆經(jīng)費(fèi)往往可以靈活使用?，F(xiàn)仍以G村為例，具體情況見(jiàn)表1。

（三）效果：低績(jī)效

從中西部村莊治理實(shí)踐看，當(dāng)?shù)卮迩f同樣存在三個(gè)典型特征：一是治理事務(wù)密集，行政導(dǎo)向突出，與村莊內(nèi)生需求關(guān)聯(lián)有限，原有兼業(yè)干部難以回應(yīng)的村莊需求，職業(yè)化后的村干部群體更加難以回應(yīng)，且徒增組織成本。二是治理資源高度依賴地方政府和國(guó)家轉(zhuǎn)移支付，村莊內(nèi)生治理資源有限，難以支付其職業(yè)化后的組織成本，屬于典型的外向依賴型村級(jí)組織。三是村莊社會(huì)熟人機(jī)制尚可發(fā)生作用，村干部依舊可以通過(guò)農(nóng)資代理、跑運(yùn)輸、做工程、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)種養(yǎng)殖業(yè)等在村市場(chǎng)機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)兼業(yè)，人情、面子、關(guān)系等非正式治理機(jī)制發(fā)揮作用的地方性知識(shí)和文化網(wǎng)絡(luò)尚存。由此觀之，脫離村莊具體需求，以治理任務(wù)和公共服務(wù)下沉為導(dǎo)向進(jìn)行村干部職業(yè)化建設(shè)，實(shí)無(wú)必要，更不經(jīng)濟(jì)，因此，對(duì)于中西部相當(dāng)一部分村莊而言，村干部職業(yè)化和行政化建設(shè)屬于典型的行政不經(jīng)濟(jì)之舉。與東部村莊相比，從質(zhì)性判斷上而言，其治理績(jī)效不高。

四、結(jié)論與討論

當(dāng)前，學(xué)界部分學(xué)人將村干部職業(yè)化作為基層治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，這一主張自然有其合理之處，但若要推廣，則需要對(duì)其社會(huì)基礎(chǔ)加以探究。通過(guò)對(duì)東中西部各種類型村莊治理實(shí)踐的考察，筆者發(fā)現(xiàn)，村干部職業(yè)化的社會(huì)基礎(chǔ)有二：一是治理事務(wù)頻發(fā)，二是治理資源豐沛。治理事務(wù)頻發(fā)為村干部職業(yè)化提供了合理性基礎(chǔ)；治理資源豐沛為村干部職業(yè)化提供了可行性的現(xiàn)實(shí)路徑。社會(huì)基礎(chǔ)也正是其適用性限度所在：一是治理事務(wù)與村莊需求相匹配，二是治理資源與組織成本相契合，且契合度越高，合理性越強(qiáng)。就其合理性和可行性而言，以上海北管村為代表的大中城市城郊村或東部村莊，治理事務(wù)頻發(fā)且治理資源豐沛，村干部職業(yè)化的合理性和可行性也最高；以秭歸農(nóng)村為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村，治理事務(wù)偶發(fā)、細(xì)小瑣碎且治理資源單薄，不具備職業(yè)化的治理基礎(chǔ)，因此，這一地區(qū)的村干部兼業(yè)化在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)具有現(xiàn)實(shí)合理性。

非正式干部正式化，基礎(chǔ)在于治理事務(wù)頻發(fā)讓村干部“有事可做”和治理資源豐富讓村干部“有動(dòng)力去做”，而其發(fā)展的限度也正蘊(yùn)藏于此：一是治理事務(wù)頻發(fā)是村干部職業(yè)化的合理性基礎(chǔ)，這是非正式干部正式化的合法性機(jī)制。對(duì)中西部農(nóng)村而言，大多數(shù)村莊農(nóng)業(yè)剩余有限，打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在村人口較少，村莊空心化突出。長(zhǎng)年并不完整的村莊生活中，從村民需求角度而言，開(kāi)證明、矛盾糾紛調(diào)解、老人照料等既有治理事務(wù)均不具備讓村干部坐下來(lái)進(jìn)而職業(yè)化的充分理由。而對(duì)于上海城郊村等特定區(qū)位的村莊而言，國(guó)家治理目標(biāo)遠(yuǎn)大、治理任務(wù)密集，對(duì)于村干部職業(yè)化有著強(qiáng)烈的需求，加之村莊本身作為人口凈流入地區(qū)，流動(dòng)性強(qiáng)，復(fù)雜度高，社會(huì)治安、維穩(wěn)等外來(lái)人口管理壓力較大，需要強(qiáng)有力的職業(yè)化村干部隊(duì)伍與之匹配，在某種程度上而言，東部農(nóng)村村干部職業(yè)化具備現(xiàn)實(shí)合理性。二是治理資源與其組織成本相匹配，此為其經(jīng)濟(jì)制約機(jī)制。眾所周知，以蘇南農(nóng)村和以珠三角農(nóng)村為代表的東部地區(qū)，地方政府財(cái)力雄厚，村集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，為村干部職業(yè)化奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也就使得治理需求旺盛的同時(shí)，村級(jí)組織具備村干部職業(yè)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而反觀以秭歸農(nóng)村為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村，拋開(kāi)其治理事務(wù)頻發(fā)與否不談，但就其治理資源而言，一是村集體收入幾乎為零，二是地方政府財(cái)力一般，并不具備村干部職業(yè)化的可行性。結(jié)合筆者調(diào)研區(qū)域概況，我國(guó)東中西部村干部職業(yè)化、行政化情況見(jiàn)表2。

有基于此，村干部職業(yè)化的限度有二：一是治理事務(wù)是否頻發(fā)，這是村干部職業(yè)化的基礎(chǔ)，更是其合理性來(lái)源；二是治理資源是否與組織成本相匹配，這是村干部職業(yè)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)保證。治理事務(wù)越頻發(fā)和治理資源越豐沛，村干部職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)需求和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越強(qiáng)烈和堅(jiān)實(shí)，村干部職業(yè)化往往越早且徹底。值得進(jìn)一步思考的是：村級(jí)組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化，究竟是否代表我國(guó)基層治理現(xiàn)代化的未來(lái)？

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Road to Professionalization and Administration of Village Cadres After Reform and Openingup

——Based on Practice of Rural Governance in East， Central and West China

WANG Xiangyang

（School of Politics and Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract：The organizational form of the grassroots organizations and the role of their cadres are the basic configuration for the effective governance of mega countries. This article upholds the approach of empirical research， comprehensive historical perspective and regional disparity perspective， adopts qualitative research methods， and sorts out the practice of village governance in East， Central and West China during the 40 years of reform and openingup， aiming to reveal the path， type， and practice limit of formalization of informal officials. The research shows that eastern villages have a developed collective economy， rich governance resources， and intensive and frequent governance matters. They took the lead in realizing the professionalization of village cadres in the 1980s and 1990s， and later with the sinking of governance tasks， the rising of financial rights and the refinement of assessment， village cadres have become more administrative as a result of their professionalization； their governance issues have been intensively and frequently endogenous， and have shaped the practice of formalizing the villages endogenous informal cadres. In the middle and western villages， the collective economy is weak， governance resources are extremely limited， governance issues are sparse and sporadic， and village officials are in a concurrent state. As governance tasks are intensive and the administration is outstanding， relying on local governments financial resources， some middle and western villages have realized the professionalization and administrative transformation of village cadres， which leads to an exogenous administrative constructive road. At the same time， the matching degree between governance affairs and village needs， and the difference between governance resources and organizational costs have collectively shaped the governance performance of the rural areas in the eastern， central and western regions. The formalization of informal cadres is related to the choice of Chinas roads for grassroots governance modernization， which requires that all sectors of society must prudently handle this grassroots governance practice.

Key words：professionalization of village cadres； governance affairs； governance resources； organizational costs； practical limits

（責(zé)任編輯：馬欣榮）