北京農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)利用模式探索與案例分析

文/于東飛

2013年11月12日，中共十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。為響應(yīng)國(guó)家全面深化改革的要求，農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)利用越來越受到政府與企業(yè)的重視，中央與各地方政府相繼發(fā)文鼓勵(lì)與支持利用農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房、特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并在多地開展試點(diǎn)。目前，大多數(shù)地區(qū)以集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地為主進(jìn)行農(nóng)村集體土地的創(chuàng)新發(fā)展。

一、北京集體建設(shè)用地開發(fā)利用創(chuàng)新試點(diǎn)情況

根據(jù)《北京市“十三五”時(shí)期土地資源整合利用規(guī)劃》（京政發(fā)〔2016〕41號(hào)）要求，“十三五”時(shí)期，北京地區(qū)堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，著力推進(jìn)土地資源整合利用，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，切實(shí)提高土地資源供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)用地減量發(fā)展。農(nóng)村集體土地的創(chuàng)新利用非常符合北京未來土地開發(fā)利用的模式與理念。

與此同時(shí)，北京市也逐漸制定并完善相關(guān)政策，推進(jìn)農(nóng)村集體土地的創(chuàng)新發(fā)展。北京市于2013年發(fā)布《北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)關(guān)于開展北京市集體建設(shè)用地范圍內(nèi)房屋登記試點(diǎn)工作的通知》（京建發(fā)〔2013〕48號(hào)），在海淀區(qū)、平谷區(qū)和大興區(qū)開展集體建設(shè)用地范圍內(nèi)房屋登記試點(diǎn)工作。2014年，北京市出臺(tái)《北京市利用農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施意見》（京國(guó)土耕〔2014〕467號(hào)），鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合相關(guān)規(guī)定前提下，將集體租賃住房作為北京市公共租賃住房房源，按照北京市相關(guān)要求進(jìn)行租賃和運(yùn)營(yíng)管理。2017年，國(guó)家出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》（銀監(jiān)發(fā)〔2017〕26號(hào)）、《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（國(guó)土資發(fā)〔2017〕100號(hào)）等政策，均將北京市列為試點(diǎn)地區(qū)；北京市也發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地政策的有關(guān)意見》（市規(guī)劃國(guó)土發(fā)〔2017〕69號(hào)），鼓勵(lì)在保持集體土地所有權(quán)不變前提下，依法經(jīng)過民主程序，由鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營(yíng)公司以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位共同興辦企業(yè)。

二、北京集體建設(shè)用地開發(fā)典型案例及分析

（一）西紅門鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓

2015年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），標(biāo)志著農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入了實(shí)施的關(guān)鍵階段。大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是目前北京唯一一宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市案例，對(duì)農(nóng)村土地制度改革提供了重要的借鑒意義。

1.案例基本情況

2015年12月11日，北京市國(guó)土資源局大興分局發(fā)布西紅門鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓公告，出讓方為北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司，土地成交后，競(jìng)得人與北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司簽訂土地出讓協(xié)議，土地出讓款須一次性繳清，土地出讓款按一定比例作為土地增值收益調(diào)節(jié)金上繳大興區(qū)財(cái)政，剩余的由各集體經(jīng)濟(jì)組織按持股比例分享。（見圖1）

2.案例分析

（1）村鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營(yíng)公司作為土地使用權(quán)出讓主體

本次土地使用權(quán)的出讓主體為北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司，股東均為西紅門鎮(zhèn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過履行民主決議程序，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地的“一次授權(quán)、全權(quán)委托”，北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司代表集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地的所有權(quán)，行使土地的使用權(quán)，從而規(guī)避了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)分離影響土地交易的問題。另外，這一試點(diǎn)也突破了《土地管理法》中有關(guān)“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定，也明確了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織可以享受土地的收益權(quán)，這在之前的《土地管理法》中是缺失的。由此可以看出，此次土地轉(zhuǎn)讓對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的作用是非常巨大的。

（2）土地可依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租及抵押

本次土地使用權(quán)在掛牌轉(zhuǎn)讓的《掛牌文件》及《北京市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用合同》中明確規(guī)定：“地塊達(dá)到合同約定的土地開發(fā)條件的，可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和出租，也可抵押，為項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)進(jìn)行融資”。這一規(guī)定明確了政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開展抵押融資，以及轉(zhuǎn)讓的支持態(tài)度，未來對(duì)于其他集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓，也可參考此項(xiàng)政策。

當(dāng)然，農(nóng)村集體土地使用用途的限制，農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)不明晰等因素仍然會(huì)制約著農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓、出租以及抵押融資，因此，雖然政策上給予了支持，但在實(shí)務(wù)中的操作效果如何還有待觀察。

（3）處置權(quán)利的特殊約定

本次土地使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓過程中，對(duì)受讓人的處置權(quán)利進(jìn)行了一些特殊約定，如在項(xiàng)目用地內(nèi)選取位置相對(duì)集中的3400平方米經(jīng)營(yíng)性用房作為履約保證，自房屋產(chǎn)權(quán)初始登記之日起，履約用房5年內(nèi)不得以任何形式出售和轉(zhuǎn)讓?！耙獌?yōu)先安置西紅門鎮(zhèn)勞動(dòng)力就業(yè)”、“房屋出售時(shí)，購(gòu)房者身份限制，購(gòu)房者必須具有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照”等，這樣既保證了該宗土地的開發(fā)運(yùn)營(yíng)效益、農(nóng)民的就業(yè)和收益，也更好地規(guī)范了土地的用途，規(guī)避了“商改住”問題的發(fā)生。為促進(jìn)農(nóng)村集體土地上市后規(guī)范建設(shè)開發(fā)與運(yùn)營(yíng)發(fā)展，在轉(zhuǎn)讓過程中進(jìn)行特殊約定是非常必要的，本次集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)對(duì)后續(xù)農(nóng)村集體用地入市具有很好的借鑒意義。

圖1：西紅門項(xiàng)目交易運(yùn)作流程

（二）海淀區(qū)東升科技園一期開發(fā)

1.案例基本情況

東升科技園是北京市最早由集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)辦的科技園區(qū)之一。2009年，東升鎮(zhèn)下屬股份經(jīng)濟(jì)合作社之一的東升博展股份經(jīng)濟(jì)合作社成立，開展東升科技園的建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作。東升博展股份經(jīng)濟(jì)合作社由817名農(nóng)民以集體土地和資產(chǎn)入股，通過這種形式也使合作社的農(nóng)民成為了東升科技園建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的股東，能夠共同分享園區(qū)運(yùn)營(yíng)收益。

東升科技園一期前期建設(shè)投資約5億元，是由股份經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行籌措，沒有通過集體土地進(jìn)行貸款。

2010年，通過產(chǎn)權(quán)制度改革，東升博展經(jīng)濟(jì)合作社改制成為北京東升博展投資管理有限公司，形成了股東代表、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，由董事會(huì)任命經(jīng)理班子，形成了符合《公司法》要求的公司治理結(jié)構(gòu)體制。北京東升博展投資管理有限公司也承擔(dān)著東升科技園二期、三期的開發(fā)建設(shè)任務(wù)。

2013年，北京市發(fā)布《北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)關(guān)于開展北京市集體建設(shè)用地范圍內(nèi)房屋登記試點(diǎn)工作的通知》（京建發(fā)〔2013〕48號(hào)），要求在海淀、平谷、大興三區(qū)率先開展集體建設(shè)用地范圍內(nèi)房屋登記試點(diǎn)工作。東升科技園借此機(jī)會(huì)，辦理了園區(qū)內(nèi)首批11棟房屋的所有權(quán)證，這是北京市首批集體土地房產(chǎn)證，為園區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)上市提供便利，也為園區(qū)通過土地使用權(quán)進(jìn)行抵押融資提供便利。（見圖2）

圖2：東升科技園一期項(xiàng)目運(yùn)作流程

2.案例分析

（1）推動(dòng)集體土地開發(fā)領(lǐng)域的制度突破

東升科技園一期工程開發(fā)時(shí)間比較早，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村集體土地改革具有積極影響，在一些體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了突破。第一，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民以集體土地入股，分享投資收益，這與目前國(guó)家鼓勵(lì)的“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”以及北京市的相關(guān)政策相符；第二，股份合作社主導(dǎo)的農(nóng)村集體土地開發(fā)模式與當(dāng)前北京市正在鼓勵(lì)探索的聯(lián)營(yíng)企業(yè)開展入股農(nóng)村集體土地開發(fā)模式類似，可為其提供寶貴經(jīng)驗(yàn)；第三，推動(dòng)了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，使北京市在政策層面對(duì)海淀、平谷、大興三區(qū)集體建設(shè)用地試點(diǎn)進(jìn)行房屋登記給予了認(rèn)可，為后續(xù)農(nóng)村集體建設(shè)用地范圍內(nèi)房屋獲得房產(chǎn)證提供了政策基礎(chǔ)。

（2）股份合作社改制成為有限公司

為更好地推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為創(chuàng)新與科技發(fā)展服務(wù)，東升博展經(jīng)濟(jì)合作社開展了股份合作社法人結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)，借助相關(guān)政策試點(diǎn)完成法人治理結(jié)構(gòu)的改革，將股份合作社改制為有限公司，實(shí)現(xiàn)了東升科技園運(yùn)營(yíng)管理的又一大突破。（見圖3）

（三）海淀區(qū)唐家?guī)X公租房項(xiàng)目

1.案例基本情況

從2011年起，北京市先后在朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)、海淀區(qū)唐家?guī)X、昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)等5個(gè)集體建設(shè)用地地塊開展了租賃住房項(xiàng)目試點(diǎn)，計(jì)劃供應(yīng)租賃住房1.28萬套，唐家?guī)X公租房項(xiàng)目就是這5個(gè)項(xiàng)目之一。

唐家?guī)X公租房項(xiàng)目采用由鎮(zhèn)、村集體兩級(jí)經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)，政府統(tǒng)一承租后再向外出租的模式。由于集體建設(shè)用地入市僅局限于產(chǎn)業(yè)方面，并不涉及住宅，因此，用集體建設(shè)用地建設(shè)公租房并不在“入市”范疇之內(nèi)。

唐家?guī)X公租房項(xiàng)目由開發(fā)商北京眾唐興業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（由北京市海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)人民政府唐家?guī)X村村民委員會(huì)全資持股）負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)。唐家?guī)X公租房項(xiàng)目建設(shè)資金約為2.1億元，由于建設(shè)過程中遇到資金瓶頸，海淀區(qū)政府投入5億元建設(shè)資金，每年支付5000萬元，同時(shí)獲得公租房10年承租權(quán)，開發(fā)商將這筆資金用于公租房項(xiàng)目建設(shè)。唐家?guī)X公租房項(xiàng)目按照政府統(tǒng)一躉租、確保不改變租賃性質(zhì)的原則，由海淀區(qū)住房保障事務(wù)中心整體躉租，租期10年，統(tǒng)一進(jìn)行出租、運(yùn)營(yíng)和管理。為了保障農(nóng)民利益，公租房由政府按市場(chǎng)價(jià)格躉租過來之后，再向保障房家庭按公租房?jī)r(jià)格出租，差價(jià)由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。（見圖4）

圖3：北京東升博展投資管理有限公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

圖4：唐家?guī)X公租房項(xiàng)目運(yùn)作流程

2.案例分析

（1）促進(jìn)集體土地用途的多樣化嘗試

唐家?guī)X公租房項(xiàng)目由鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)建設(shè)，突破了《土地管理法》第43條中關(guān)于“除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以外均需依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定。同時(shí)也符合國(guó)家對(duì)于發(fā)展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的總體方向，對(duì)于增加北京地區(qū)租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制具有示范作用。

（2）探索公租房項(xiàng)目融資新模式

集體土地建設(shè)公租房面臨著建設(shè)投入大，融資困難等問題。唐家?guī)X公租房項(xiàng)目中政府在建設(shè)期給予資金支持，從而獲得承租權(quán)，實(shí)際是以項(xiàng)目開發(fā)公司對(duì)項(xiàng)目未來運(yùn)營(yíng)收益（SPV）為抵押進(jìn)行的融資，是一種創(chuàng)新的融資模式，有效緩解了項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程中融資難的問題。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還可以通過集體土地入股的方式與其他單位興辦企業(yè)，共同開展租賃房的建設(shè)開發(fā)工作，這種方式也是國(guó)家鼓勵(lì)的一種項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)與融資模式。

三、北京集體建設(shè)用地開發(fā)利用政策建議

集體建設(shè)用地的開發(fā)利用存在問題的根源在于“二元土地制度”下集體土地的特殊性，導(dǎo)致在集體土地開發(fā)限制、抵押融資、交易轉(zhuǎn)讓等方面存在制約。因此，解決集體建設(shè)用地開發(fā)利用的問題首先應(yīng)從法律層面制定關(guān)于集體土地的相關(guān)適應(yīng)性法律與政策，然后再?gòu)纳鐣?huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度逐步引導(dǎo)創(chuàng)新集體土地的使用方法與途徑。

（一）適當(dāng)性完善修訂《土地管理法》的相關(guān)法律內(nèi)容

我國(guó)《土地管理法》目前對(duì)集體土地只規(guī)定了土地的所有權(quán)、使用權(quán)，但對(duì)收益權(quán)和處置權(quán)是沒有規(guī)定的。集體土地的創(chuàng)新利用首先應(yīng)從《土地管理法》的層面對(duì)集體土地的收益權(quán)和處置權(quán)進(jìn)行相關(guān)制度安排。目前，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《決定》只是臨時(shí)性的政策制定，為推動(dòng)集體土地更好利用，建議從法律層面進(jìn)行設(shè)置，比如：集體土地在符合相關(guān)條件下可以以村鎮(zhèn)名義進(jìn)行出讓，并對(duì)農(nóng)民就業(yè)、土地用途、納稅數(shù)額進(jìn)行約定，土地使用期限屆滿后仍然不改變土地使用性質(zhì)。支持農(nóng)民以所有土地作價(jià)入股，分享土地收益，并建立集體土地使用風(fēng)險(xiǎn)防范制度，約定風(fēng)險(xiǎn)處置方案，使農(nóng)村集體土地投資入股更加規(guī)范有效。

（二）有效解決集體建設(shè)用地融資難問題

融資難是集體建設(shè)用地在開發(fā)建設(shè)過程中存在的一大難題。集體建設(shè)用地由于存在所有權(quán)和使用權(quán)的分離，所以大多數(shù)銀行出于風(fēng)險(xiǎn)防控角度，不愿意為集體建設(shè)用地使用權(quán)提供抵押貸款，這最終導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)資金問題。針對(duì)這一問題，《決定》通過明確“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，間接支持和引導(dǎo)集體建設(shè)用地進(jìn)行抵押融資。為更好引導(dǎo)集體建設(shè)用地進(jìn)行抵押融資，可以建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度、擔(dān)保制度，充分發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)在集體土地融資領(lǐng)域的主體活力，為集體土地融資增信。另外，為更好實(shí)現(xiàn)集體土地抵押融資，建議規(guī)范抵押資產(chǎn)（集體土地）的用途與變現(xiàn)渠道，實(shí)現(xiàn)抵押資產(chǎn)（集體土地）的規(guī)范流轉(zhuǎn)。

（三）探索土地使用權(quán)入股新模式

從當(dāng)前北京市開發(fā)集體土地的試點(diǎn)項(xiàng)目來看，一方面存在一定的政府導(dǎo)向性，另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織面臨較大的融資困難。因此，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股，引入外部資源共同開發(fā)集體土地，是較為合理的一種方式。在北京市《關(guān)于統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地政策的有關(guān)意見》（市規(guī)劃國(guó)土發(fā)〔2017〕69號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見》（市規(guī)劃國(guó)土發(fā)〔2017〕376號(hào)）等政策中，也充分肯定了土地使用權(quán)入股的運(yùn)作模式，并規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織在新成立企業(yè)的持股比例不得低于51%，且應(yīng)有保底分紅”，充分保障農(nóng)民切身利益。

（四）從“減量發(fā)展”角度統(tǒng)籌集體土地建設(shè)用地發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制

對(duì)于集體土地的利用，政府相關(guān)部門要提前規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、統(tǒng)籌實(shí)施，綜合考慮農(nóng)民安置就業(yè)、土地規(guī)劃利用、建設(shè)開發(fā)模式、后續(xù)問題解決等多方面因素，制定農(nóng)村集體土地開發(fā)利用相關(guān)制度，形成集體土地發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，避免產(chǎn)生后續(xù)政策措施銜接不上的問題。農(nóng)村集體土地的開發(fā)與利用，要在北京市“減量發(fā)展”的大背景下，從產(chǎn)權(quán)制度、征地制度、管理制度等方面進(jìn)行制度突破與創(chuàng)新，切實(shí)實(shí)現(xiàn)“減量提質(zhì)”的目標(biāo)。