新首鋼地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展問題及對策

文/李曉波 袁鐘楚

新首鋼地區(qū)是指新首鋼高端產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)區(qū)，其處于西長安街延長線的節(jié)點(diǎn)位置，總面積22.3平方公里，涉及石景山區(qū)、豐臺區(qū)、門頭溝區(qū)和首鋼集團(tuán)“三區(qū)一廠”（以下簡稱“三區(qū)一廠”）。新首鋼地區(qū)是北京市中心城區(qū)最大規(guī)模的環(huán)山抱水待轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)域，是“傳統(tǒng)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)、京西高端產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地、后工業(yè)文化體育創(chuàng)意基地”。近年來，新首鋼地區(qū)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)健起步、成效顯著、扎實(shí)推進(jìn)的發(fā)展格局。盡管新首鋼地區(qū)跨入建設(shè)發(fā)展新階段，受制于整體統(tǒng)籌力度不夠、多元主體利益機(jī)制復(fù)雜等因素影響，區(qū)域建設(shè)發(fā)展相對緩慢，還需要進(jìn)一步探索協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的新舉措。

1.現(xiàn)狀問題

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

在歷史上，“三區(qū)一廠”形成了非常緊密的合作關(guān)系，以首鋼集團(tuán)的鋼鐵冶煉為核心，發(fā)展成為北京最大的傳統(tǒng)重工業(yè)區(qū)，對周邊的石景山區(qū)、豐臺區(qū)、門頭溝區(qū)、房山區(qū)形成了巨大的帶動(dòng)作用。

新首鋼地區(qū)用地權(quán)屬復(fù)雜。新首鋼地區(qū)占地面積為22.3平方公里，涉及“三區(qū)一廠”，共七個(gè)組團(tuán)，其中首鋼權(quán)屬用地10.9平方公里。（見右圖、右表）

新首鋼地區(qū)七個(gè)組團(tuán)位置及土地權(quán)屬圖

新首鋼地區(qū)分組團(tuán)土地權(quán)屬情況表

新興產(chǎn)業(yè)處于培育期。新首鋼地區(qū)自2010年底涉鋼產(chǎn)業(yè)全面停產(chǎn)以來，目前仍舊處于新興產(chǎn)業(yè)的培育期。一方面，緊抓冬奧會組委會入駐契機(jī)，借助各種活動(dòng)平臺全方位多角度進(jìn)行招商選資工作，積極引進(jìn)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，受到投資者的普遍關(guān)注。另一方面，園區(qū)發(fā)展仍處于前期發(fā)展階段，還處于大規(guī)模硬件設(shè)施建設(shè)的時(shí)期，園區(qū)的發(fā)展面貌還沒有呈現(xiàn)出高端產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展特征，總體進(jìn)度慢于預(yù)期。

1.2 存在問題

頂層設(shè)計(jì)缺失，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)“組合力”不足。新首鋼地區(qū)的7個(gè)建設(shè)組團(tuán)還沒有形成統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)和管理政策體系。從目前公開發(fā)布的文件看，還沒有正式的市政府文件明確界定新首鋼地區(qū)的地域范圍和面積。原市規(guī)劃委于2012年發(fā)布的《新首鋼高端產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，該規(guī)劃所指的范圍是首鋼主廠區(qū)（土地面積為8.63平方公里），沒有對其他組團(tuán)進(jìn)行說明和界定。

開放共享不足，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)“凝聚力”不足。從主體關(guān)系看，首鋼與豐臺區(qū)有三個(gè)組團(tuán)土地權(quán)屬相互交織，但開發(fā)建設(shè)相對獨(dú)立。目前的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目基本上是首鋼自主投資建設(shè)的項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以首鋼自主改造利用現(xiàn)有的工業(yè)設(shè)施為主。社會投資者對新首鋼地區(qū)有較大興趣，但由于土地權(quán)屬于首鋼，與首鋼合作方式和利益機(jī)制較為復(fù)雜，需要較長時(shí)間尋找合作共贏的合作模式。

產(chǎn)業(yè)體系未形成，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)“推動(dòng)力”不足。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，新首鋼地區(qū)自從鋼鐵冶煉業(yè)停產(chǎn)以來，缺少帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重大功能性項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)體系還需要較長時(shí)間的培育。同時(shí)，首鋼集團(tuán)長期以鋼鐵冶煉為主業(yè)，積累了深厚的與鋼鐵相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和資源。但在新首鋼地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，替代產(chǎn)業(yè)方向是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，發(fā)展思路和建設(shè)模式與鋼鐵生產(chǎn)有極大不同，“三區(qū)一廠”以產(chǎn)業(yè)作為紐帶，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展作用還未形成。

基礎(chǔ)設(shè)施待建設(shè)，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)“承載力”不足。首鋼主廠區(qū)與園外保持獨(dú)立空間，相對比較封閉，基礎(chǔ)設(shè)施骨干框架還未形成，暫時(shí)還沒有與外部交通相連接。從目前基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)展看，除了長安街西延、S1線、蘋果園交通樞紐等重大項(xiàng)目推進(jìn)順利外，仍然存在新開工項(xiàng)目不足、項(xiàng)目進(jìn)度滯后等問題。

實(shí)施政策不同，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)“覆蓋力”不足。從政策覆蓋范圍看，新首鋼地區(qū)的七個(gè)建設(shè)組團(tuán)還沒有形成統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)和管理政策體系。除了首鋼國際人才社區(qū)政策覆蓋到“三區(qū)一廠”外，國家城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造政策、行政審批服務(wù)試點(diǎn)等支持政策，實(shí)施范圍主要還是集中在首鋼主廠區(qū)，尤其是主廠區(qū)北區(qū)，其他組團(tuán)沒有享受到相應(yīng)的支持政策。由于政策的選擇性覆蓋，使得新首鋼地區(qū)整體效應(yīng)不強(qiáng)。

1.3 原因分析

在歷史上，“三區(qū)一廠”形成了較為良好的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是與當(dāng)時(shí)政策環(huán)境和體制機(jī)制密切相關(guān)的。時(shí)至今日，“三區(qū)一廠”聯(lián)動(dòng)機(jī)制不足也有著深刻的社會背景。

一方面,政企職能分離，但政企協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待完善。新首鋼地區(qū)大量涉及土地、規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及投資等系列問題，較多與政府職能密切相關(guān)，僅由首鋼難以完成。另一方面,主導(dǎo)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型漫長，北京涉鋼產(chǎn)業(yè)關(guān)停，但是在人才、市場、業(yè)態(tài)、發(fā)展理念轉(zhuǎn)變和新要素、新主體引入等方面面臨一系列挑戰(zhàn)。另外，重大項(xiàng)目尤其是重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺少，導(dǎo)致區(qū)域利益共享的通道難以打通。

2.經(jīng)驗(yàn)借鑒

城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是世界上許多大城市發(fā)展過程中所面臨的共同難題，美國匹茲堡地區(qū)、德國魯爾工業(yè)區(qū)、沈陽市鐵西區(qū)、湖北省十堰市是比較典型的成功轉(zhuǎn)型案例，他們的成功經(jīng)驗(yàn)主要有：

（1）搭建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺，創(chuàng)新體制機(jī)制。匹茲堡地區(qū)通過搭建制度平臺，沈陽鐵西區(qū)通過行政區(qū)和功能區(qū)合署辦公，嘗試體制機(jī)制創(chuàng)新，取得了較好成效。

（2）注重規(guī)劃引領(lǐng)，強(qiáng)化總體統(tǒng)籌。為推進(jìn)老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，各老工業(yè)區(qū)均編制了總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和招商引資工作起到了引領(lǐng)作用。

（3）加強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)培育，重塑區(qū)域品牌競爭力。老工業(yè)區(qū)的替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展是轉(zhuǎn)型發(fā)展中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，總體來看大多數(shù)老工業(yè)區(qū)通過重組原有產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了老工業(yè)區(qū)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和新興產(chǎn)業(yè)的較快發(fā)展。

（4）促進(jìn)周邊區(qū)域配套服務(wù)，結(jié)成創(chuàng)新共同體。老工業(yè)區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造和新興產(chǎn)業(yè)培育，都離不開先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和各類創(chuàng)新。科技進(jìn)步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而學(xué)校等科研機(jī)構(gòu)是科技革新的源泉所在，在老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，各國政府不僅專注于產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，也通過大力培育大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)，努力激發(fā)創(chuàng)新主體活力，不斷壯大新興產(chǎn)業(yè)。

3.主要對策

推動(dòng)新首鋼地區(qū)戰(zhàn)略合作，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的發(fā)展，要堅(jiān)持以構(gòu)建“三區(qū)一廠”利益共同體為核心，以整體規(guī)劃引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺、核心主體培育、產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建、保障政策覆蓋、標(biāo)準(zhǔn)體系統(tǒng)一為抓手，進(jìn)一步推動(dòng)“三區(qū)一廠”同向發(fā)力，形成互利共贏的發(fā)展新格局。

3.1 塑造整體性規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”

一脈相承的規(guī)劃藍(lán)圖是構(gòu)建新首鋼地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的首要條件。新首鋼地區(qū)要在同一發(fā)展理念下，描繪覆蓋7個(gè)組團(tuán)、22.3平方公里的規(guī)劃藍(lán)圖。在當(dāng)前減量發(fā)展、協(xié)同發(fā)展的大背景下，從整體統(tǒng)籌的角度，合理確定新首鋼地區(qū)的功能定位、人口和建設(shè)用地規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌7個(gè)組團(tuán)的人口分布和用地布局，在空間上安排產(chǎn)業(yè)、綠化、交通、市政設(shè)施、社會公共服務(wù)設(shè)施、綜合防災(zāi)設(shè)施等各類用地，統(tǒng)籌考慮各專業(yè)系統(tǒng)建設(shè)。

3.2 夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，構(gòu)建“一套創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系”

新首鋼地區(qū)要充分傳承首鋼歷史文化和融入現(xiàn)代科技文化元素，與石景山、豐臺、門頭溝的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局銜接融合，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)、商務(wù)服務(wù)、文化創(chuàng)意、城市綜合服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)首鋼老工業(yè)區(qū)改造和轉(zhuǎn)型升級。同時(shí)，制定新首鋼地區(qū)鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，形成“正面清單”，重點(diǎn)引進(jìn)清單內(nèi)的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，配套出臺支持政策，合理引導(dǎo)各方預(yù)期。

（1）優(yōu)化發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。借助首鋼、中關(guān)村科技園石景山園和豐臺園的科技優(yōu)勢，推進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)縱深發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（2）大力發(fā)展商務(wù)服務(wù)業(yè)。依托首鋼現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，以及周邊的京西商務(wù)區(qū)、北京保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)園等服務(wù)業(yè)載體，重點(diǎn)發(fā)展企業(yè)管理服務(wù)、咨詢、廣告、會展等產(chǎn)業(yè)。

（3）積極發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。依托首鋼設(shè)計(jì)院研發(fā)設(shè)計(jì)資源和中關(guān)村石景山園、豐臺園的高科技品牌，重點(diǎn)加快工業(yè)設(shè)計(jì)、數(shù)字娛樂等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（4）穩(wěn)步發(fā)展城市綜合服務(wù)業(yè)。充分利用首鋼主廠區(qū)原有工業(yè)設(shè)施，建設(shè)首鋼工業(yè)遺址公園等，打造首鋼工業(yè)遺址旅游項(xiàng)目，積極發(fā)展工業(yè)旅游。

3.3 堅(jiān)持開放共享，培育“一批新興市場化主體”

加速推動(dòng)國有企業(yè)混合所有制改革，引進(jìn)戰(zhàn)略合作者。注重引進(jìn)重大項(xiàng)目，科學(xué)打造引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴的承載平臺，通過舉辦鋼鐵業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研討會等全國性的專業(yè)學(xué)術(shù)會議和活動(dòng)，進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)影響力和競爭力。同時(shí)，在資源整合的基礎(chǔ)上，借助現(xiàn)有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)平臺，實(shí)施資源招商戰(zhàn)略，支持戰(zhàn)略投資者以資本為紐帶，通過參股、控股、收購等形式對首鋼園區(qū)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營。抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的時(shí)代機(jī)遇，加強(qiáng)與央企、外企和大型民營企業(yè)合作，推動(dòng)一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地生根。

3.4 突出先行先試，完善“一攬子保障服務(wù)政策”

完善的政策體系是協(xié)調(diào)各利益主體的重要方式。目前，國家城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造政策、行政審批服務(wù)試點(diǎn)等支持政策，實(shí)施范圍主要還是集中在首鋼主廠區(qū)。促進(jìn)新首鋼地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要統(tǒng)籌考慮“三區(qū)一廠”的政策需求，要逐步形成覆蓋七個(gè)組團(tuán)的政策體系，共享政策紅利。近期，要以點(diǎn)帶面、重點(diǎn)突破，聚焦首鋼主廠區(qū)北區(qū)。遠(yuǎn)期，要將首鋼主廠區(qū)的政策拓展到七個(gè)組團(tuán)。

從政策需求上看，包括：爭取企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制試點(diǎn)，進(jìn)一步創(chuàng)新土地利用政策，積極試行相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策。完善高端人才配套政策，適時(shí)申請國家級重大改革試點(diǎn)等。

3.5 瞄準(zhǔn)國際一流，形成“一套標(biāo)準(zhǔn)體系”

統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系是實(shí)現(xiàn)多區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的重要手段。從產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面出發(fā)，結(jié)合各區(qū)域、各行業(yè)實(shí)際情況，研究推動(dòng)七個(gè)組團(tuán)建立一套標(biāo)準(zhǔn)，形成整體管控與差異化分區(qū)相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)新首鋼地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建筑風(fēng)貌、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域各具特色且協(xié)調(diào)有序。探索建立項(xiàng)目引進(jìn)要素準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。以體現(xiàn)文化、科技、國際等元素為導(dǎo)向，建立新首鋼地區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系。進(jìn)一步完善區(qū)域的城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一區(qū)域建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，形成基礎(chǔ)設(shè)施同樣先進(jìn)、生態(tài)環(huán)境同樣優(yōu)美、城市風(fēng)貌同樣鮮明的新首鋼地區(qū)整體形象。

3.6 加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全“一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺”

高效運(yùn)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺是建立新首鋼地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的紐帶。近期，要以市新首鋼辦為主體構(gòu)建市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺，堅(jiān)定不移地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組及市新首鋼辦的市級平臺作用，強(qiáng)化新首鋼地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)管理職能，為“三區(qū)一廠”搭建溝通平臺，代表市政府行使市級統(tǒng)籌職能作用；遠(yuǎn)期，要建立統(tǒng)分結(jié)合的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺，處理好政府和市場的關(guān)系，將首鋼開發(fā)公司作為首鋼北京園區(qū)建設(shè)運(yùn)營平臺。一是參考金融街建設(shè)發(fā)展管理模式，由首鋼開發(fā)建設(shè)公司承擔(dān)首鋼北京園區(qū)建設(shè)開發(fā)和經(jīng)營管理職能，三區(qū)權(quán)屬用地按照現(xiàn)行政策分別開發(fā)建設(shè)，融入各區(qū)發(fā)展大格局中。二是由“三區(qū)一廠”共同出資成立新首鋼地區(qū)開發(fā)建設(shè)公司，負(fù)責(zé)新首鋼地區(qū)建設(shè)運(yùn)營。