深化投融資體制改革的 十大變革

文／徐成彬

固定資產(chǎn)投資關系到生產(chǎn)力的長期布局,關系到經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn),必須服從于國家的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。改革開放四十年來，我國固定資產(chǎn)投資體制經(jīng)歷了三次重大改革：一是在有計劃商品經(jīng)濟時期為解決投資渠道多元化等問題而出臺《國務院關于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》 (國發(fā)〔1988〕45號)（以下簡稱國發(fā)〔1988〕45號)，二是在社會主義市場經(jīng)濟體制下為解決企業(yè)投資決策權等問題而出臺《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）（以下簡稱《決定》），三是在中國特色社會主義新時代前夕為解決融資難融資貴等問題而出臺《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）（以下簡稱意見）。

國發(fā)〔1988〕45號文距今已近30年，其改革的目標早已塵埃落地。相比2004年《決定》，《意見》也不是時隔十二年的簡單輪回，而是在更加錯綜復雜國內外發(fā)展環(huán)境下，在更高層次的再出發(fā)！《意見》是我國投資體制改革歷史上第一份以黨中央、國務院名義印發(fā)的文件，系統(tǒng)闡述了新時期投融資領域的改革思路，是當前和今后一個時期深化投融資體制改革的綜合性、指導性、綱領性文件。隨著《意見》的深入貫徹實施，我國投融資體制在改革理念、審批制度、政府職能、管理責權、中介服務等十個方面，已經(jīng)、正在和繼續(xù)發(fā)生顯著變革。

一、改革理念之變：新常態(tài)、五大發(fā)展理念與供給側改革

自2004年國務院發(fā)布《決定》以來，我國經(jīng)過十余年的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。2004年我國國內生產(chǎn)總值（GDP）為13.7萬億元，比上年增長9.5%（按可比價格），人均GDP首次突破萬元（10561元）；2017年我國GDP總量為82.7萬億元，比上年增長6.9%（按可比價格）。我國經(jīng)濟總量已從世界第六位躍居至第二位，成功步入中等偏上收入國家之列，經(jīng)濟發(fā)展由高速轉為中高速，由增量擴能為主轉向調整存量、做優(yōu)增量并舉，由要素投入轉向創(chuàng)新驅動，總體進入優(yōu)化、調整、轉型、升級的新常態(tài)。

為適應和引領經(jīng)濟新常態(tài)，我國“十三五”規(guī)劃提出了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。2004年，我國尚處于“十五”計劃階段，人民生活剛剛達到總體小康水平，在新千年第一次置身于全球化背景之下，黨中央提出了“以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)”的科學發(fā)展觀；新時期的五大發(fā)展理念以創(chuàng)新發(fā)展為動力，以協(xié)調發(fā)展為方法，以綠色發(fā)展為方向，以開放發(fā)展為戰(zhàn)略，以共享發(fā)展為歸宿，是對科學發(fā)展觀的新突破和新發(fā)展。尤其在英國脫歐、美歐“反全球化”思潮抬頭的今天，堅持開放發(fā)展理念，推進“一帶一路”建設，構建廣泛的利益共同體和命運共同體，具有特殊的戰(zhàn)略意義。五大發(fā)展理念是實踐哲學，將不僅確保如期全面建成小康社會，也為深化投融資體制改革指明了路徑。

推進供給側結構性改革是適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新。需求側有投資、消費、出口“三駕馬車”，供給側有勞動力、土地、資本、創(chuàng)新“四大要素”。投資作為需求側和供給側兩端發(fā)力的重要引擎，始終是我國經(jīng)濟“保增長”和“穩(wěn)中求進”的壓艙石；深化投融資體制改革成為全面深化改革的重點突破口，創(chuàng)新投融資機制，提升資本等供給側要素的配置效率，將有助于推進“三去一降一補”，促進我國經(jīng)濟增長從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動。

二、審批制度之變：從審批制、核準制和備案制，到試點承諾制

2004年國務院的《決定》，最大亮點是改革項目審批制度，引入核準制和備案制。對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。2016年黨中央、國務院的《意見》，一方面沿襲審批制、核準制和備案制的總體框架，堅持改進和規(guī)范政府投資項目審批制，最大限度縮減核準事項，核準目錄范圍之外的企業(yè)投資項目一律實行備案制；另一方面，首次提出試點項目承諾制，即在一定領域、區(qū)域內先行試點企業(yè)投資項目承諾制，探索創(chuàng)新以政策性條件引導、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。

承諾制是本次投融資體制改革突出的審批制度變化，是在總結企業(yè)投資項目探索“無審批”和“零等待”等一系列改革試點的基礎上，研究提出的“政府定標準，企業(yè)作承諾，過程強監(jiān)管，失信有懲戒”的新型行政管理模式。承諾制要求企業(yè)向政府投資主管部門申報項目時，以書面形式做出承諾，保證在項目投資、建設、運營的全生命周期，嚴格遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地管理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、質量標準、技術規(guī)范、勞動保障等方面的法律法規(guī)和技術標準規(guī)范，并承擔違反承諾造成后果的法律責任和經(jīng)濟損失。

承諾制打破了長期以來投資項目審批的前置條件，試行先批后管，是對現(xiàn)行審批服務模式的創(chuàng)新，是供給側結構性改革推進過程中補齊制度供給短板的重要舉措，降低了制度性交易成本。承諾制在行政審批中引入信用監(jiān)督機制，建立異常信用記錄和嚴重違法失信“黑名單”，有利于形成企業(yè)重視社會責任和誠信守約的自我約束機制，有利于建立事前管標準、事中管達標、事后管信用的新型企業(yè)投資項目管理體制。目前，一些省市投資主管部門正在積極探索、重點突破、穩(wěn)步推進承諾制試點擴面工作。例如，2017年9月20日，國家發(fā)展和改革委員會批復《浙江省開展投融資模式創(chuàng)新試點建設方案》（發(fā)改投資〔2017〕1687號），鼓勵通過承諾制等試點，努力推動企業(yè)投資審批制度改革，有效縮短了項目立項時間，實現(xiàn)政府履職提質增效等目標。

三、政府職能之變：從重視前期審批到事中事后監(jiān)管

在過去投資項目決策管理中，復雜的項目行政審批手續(xù)，特別是企業(yè)投資項目批復的眾多前置性條件被戲謔為“萬里長征路”而飽受詬病。隨著我國服務型政府的推進建設，迫切要求政府轉變政府職能、簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，政府職能重心應從“管制”逐漸向公共服務轉變。按照《國務院機構改革和職能轉變方案》，政府職能轉變第一項是“減少和下放投資審批事項”。

2004年國務院的《決定》首次提出了“政府核準的投資項目目錄”，要求對企業(yè)提交的核準申請報告，政府主要從維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行核準。為進一步推動政府轉變職能、簡政放權與創(chuàng)新服務管理，確立企業(yè)投資主體地位，2013年、2014 年和2016年國務院連續(xù)三次修訂了核準目錄，取消和下放了一大批核準的事項，僅中央層面核準的項目已累計減少了90%。本輪《意見》再次強調，堅持企業(yè)投資核準范圍最小化，最大限度縮減核準事項；企業(yè)投資項目核準的只保留了規(guī)劃選址意見、用地（用海）預審等前置性條件，這與《國務院辦公廳關于印發(fā)精簡審批事項規(guī)范中介服務實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2014〕59號）關于精簡前置審批的要求是一致的。

《意見》一方面大大精簡了項目前期審批的前置性條件，另一方面明顯強化了政府事中事后監(jiān)管和優(yōu)化服務的能力，更加注重事前政策引導、事中事后監(jiān)管約束和全過程服務。對于政府投資項目，要求加強投資項目審計監(jiān)督，強化重大項目稽察制度，完善竣工驗收制度，建立后評價制度，健全政府投資責任追究制度；對于企業(yè)投資項目，推動縱橫聯(lián)動的協(xié)同監(jiān)管，探索實行先建后驗的管理模式，對于未依法辦理其他相關手續(xù)擅自開工建設，以及建設過程中違法違規(guī)項目，相關部門應依法予以處罰。

2018年1月4日，國家發(fā)展和改革委員會出臺《企業(yè)投資項目事中事后監(jiān)管辦法》（第14號令），要求各級發(fā)展改革部門建立健全行政監(jiān)督和監(jiān)管執(zhí)法程序，加強監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設（包括委托第三方機構開展現(xiàn)場核查），與規(guī)劃、環(huán)保、國土、建設、安全生產(chǎn)等主管部門各司其職、各負其責，并加強協(xié)調配合，對企業(yè)投資項目開展事中事后監(jiān)管。

四、管理權責之變：開出“三個清單”，推行審批首問負責制

自1776年亞當·斯密《國民財富的性質和原因的研究》（簡稱《國富論》）提出“看不見的手”以來，政府與市場的關系一直是現(xiàn)代經(jīng)濟學津津樂道的主題；1936年凱恩斯發(fā)表《就業(yè)、利息和貨幣通論》，提出政府這只“有形的手”干預經(jīng)濟的宏觀經(jīng)濟管理理論，其基本思想及其政策主張的爭論從未停止。我國深化投融資改革的核心也是處理好政府和市場關系，首先需要合理劃分政府與市場邊界，解決政府職能的缺位、錯位和越位問題，使政府這只“有形之手”和市場這只“無形之手”職責分明，相互協(xié)調配合，形成合力，實現(xiàn)各種要素資源的最優(yōu)化配置。

繼2004年《決定》提出“轉變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位”政策主張之后，2016年《意見》對企業(yè)投資項目明確開出“三個清單”管理制度，即負面清單、權力清單、責任清單?！叭齻€清單”舉措鮮活地詮釋了轉變政府職能和簡政放權的改革邏輯，旨在厘清政府和市場的界限，捆綁政府的“手”和放開市場的“腿”?！柏撁媲鍐巍泵鞔_企業(yè)不該干什么，體現(xiàn)“法無禁止皆可為”原則；“權力清單”明確政府該做什么，體現(xiàn)“法無授權不可為”原則；“責任清單”明確政府怎么管市場，體現(xiàn)“法定責任必須為”原則。

執(zhí)行力是政府工作的生命力，它的強弱直接反映政府為民服務的效果，影響經(jīng)濟社會的發(fā)展大局、群眾的切身利益以及政府自身的公共形象。為了切實提高政府執(zhí)行力，強化政府責任意識，《意見》第十四條提出，探索建立并逐步推行投資項目審批首問負責制，投資主管部門或審批協(xié)調機構作為首家受理單位，提供“一站式”受理、“全流程”服務。這是我國投資項目服務管理方面的重要制度創(chuàng)新，主要目的是在簡政放權、實行并聯(lián)審批后，加強對項目前期工作的統(tǒng)籌協(xié)調，為項目單位提供實實在在的便利服務。

五、管理手段之變：應用網(wǎng)絡信息技術，實現(xiàn)信息共享與公開

近年來，信息技術以空前的影響力和滲透力，改變著我們的生活和工作方式，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”作為一種以互聯(lián)網(wǎng)為基礎設施和創(chuàng)新要素的經(jīng)濟社會發(fā)展新形態(tài)，正顛覆傳統(tǒng)經(jīng)濟和管理理念，并對政府的信息化管理能力提出了更高要求。2015年《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》（國發(fā)〔2015〕40號）)頒布了“互聯(lián)網(wǎng)+”十一項重點行動。2016年和2017年的政府工作報告都提出推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，增強事中事后監(jiān)管的有效性，彰顯了我國政務服務亟待改革的迫切性?！耙跃疵裰?，行簡政之道”，這是“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的要義?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”是引領政府管理體制變革的創(chuàng)新工程，其核心是通過網(wǎng)絡信息手段進行政府管理流程的再造，消除“信息孤島”，實現(xiàn)政府機關之間的互聯(lián)互通、資源共享，實現(xiàn)網(wǎng)上政務協(xié)同，使廣大企業(yè)和民眾真正受益于“一站式”辦公服務。

《意見》提出“充分運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術”，建設信息共享、覆蓋全國的投資項目在線審批監(jiān)管平臺，將其作為投資領域簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的重要載體和手段。對于核準類企業(yè)投資項目，政府部門要“依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務服務大廳實行并聯(lián)核準”；對于政府投資類項目，要“建立覆蓋各地區(qū)各部門的政府投資項目庫”，完善項目信息統(tǒng)一管理機制。2017年2月1日全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺已正式運行；為保障該平臺的應用、規(guī)范運行和強化管理，國家發(fā)展和改革委員會等18個部委共同制定并發(fā)布了《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺運行管理暫行辦法》，自2017年6月25日起施行。

網(wǎng)絡信息技術不僅推動政府管理理念、手段和方式的變革，也促進行政管理主動接受公眾參與和社會監(jiān)督。通過在線審批監(jiān)管平臺，不僅實現(xiàn)項目網(wǎng)上申報、并聯(lián)審批、信息公開、協(xié)同監(jiān)管，建立投資項目統(tǒng)一代碼制度，統(tǒng)一匯集審批、建設、監(jiān)管等項目信息，也推動政府投資信息公開，提高透明度，并主動接受新聞媒體、公民、法人和其他組織依法對政府服務管理行為的監(jiān)督。這既是我國《政府信息公開條例》的制度要求，也是政府豐富管理手段的主動作為。

六、融資模式之變：鼓勵PPP模式，并列特許經(jīng)營與政府購買服務

2004年國務院的《決定》首次按照投資主體和資金來源的不同，將投資項目分為政府投資項目和企業(yè)投資項目，分別實行不同的管理模式。當前火熱的政府和社會資本的合作（PPP）那時尚未正式進入《決定》的視野，《決定》主要聚焦于特許經(jīng)營，希望在長期以政府投資為主的公益事業(yè)和公共基礎設施項目，引入市場機制，“利用特許經(jīng)營、投資補助等方式”，充分發(fā)揮政府投資的效益。此后，直到2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定 》提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，我國中央和國家層面的文件始終沒有專門討論PPP模式。

鑒于政府性債務審計的風險預警，2014年國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），要求剝離融資平臺公司政府融資職能，首次提出“推廣使用政府與社會資本合作模式”，吹響了新一輪PPP熱潮的號角。此后，PPP正式進入高層視野，國務院和國家部委層面有關PPP政策文件層出不窮，特別是《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）和《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）等文件發(fā)布以后，PPP項目在全國遍地開花。隨之而來的各種PPP質疑一直困惑地方政府、社會資本方和金融機構。例如，PPP模式應該怎樣定位？特許經(jīng)營與政府購買服務是什么關系？PPP項目管理流程與基本建設程序如何銜接？

《意見》明確“鼓勵政府和社會資本合作”，將特許經(jīng)營、政府購買服務作為PPP模式兩種并列的方式，一并納入“完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導和帶動作用”框架下，要求PPP項目也要遵守政府投資項目管理的相關要求，納入三年滾動政府投資計劃；同時，《意見》還規(guī)定了政府投資范圍和安排方式，指出政府資金主要投向非經(jīng)營性項目，原則上不支持經(jīng)營性項目；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式投入，也可適當采取投資補助、貸款貼息等方式進行引導，這些規(guī)定對當前各地熱衷的準經(jīng)營性PPP項目運營補貼或可行性缺口補助做法發(fā)出了明確的限制信號。

七、融資渠道之變：依托多層次資本市場，大力發(fā)展直接融資

從2004年的“投資體制改革”到2016年“投融資體制改革”，一字之差突顯了改革內容的重大變革，反映了當前解決融資難融資貴問題的迫切性以及創(chuàng)新融資體制的重要性。從資本市場看，由于投資者和融資者對資本市場金融服務需求存在差異，決定了資本市場應該是由場內市場和場外市場構成的多層次體系?！稕Q定》提出“允許各類企業(yè)以股權融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補充的多層次資本市場”；《意見》提出“依托多層次資本市場體系，拓寬投資項目融資渠道”，這種表述變化反映了經(jīng)過十二年的改革，我國“多層次資本市場”體系已初步建立。與發(fā)達資本市場體系相比，我國資本市場體系還存在一些深層次的結構性矛盾，如重間接融資，輕直接融資；重銀行融資，輕證券市場融資；重股市，輕債市；重國債，輕企債。因此，《意見》要求拓寬投資項目融資渠道，以改革金融資源配置結構，提高融資效率，分散市場風險。2017年全國金融工作會議強調金融服務實體經(jīng)濟的同時，堅持市場導向，發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定性作用。

在權益（股權）資金來源方面，除了傳統(tǒng)的政府直接投資、資本金注入以及企業(yè)股權投資之外，《意見》支持資產(chǎn)證券化（ABS）、產(chǎn)業(yè)（股權）投資基金、全國社會保障基金、保險資金等直接融資渠道，放寬境外直接融資，并試點金融機構依法持有企業(yè)股權，為商業(yè)銀行提升盈利能力和加快轉型指明了創(chuàng)新方向。2015年8月，為解決重大項目資本金不足的問題，國家發(fā)展和改革委員會通過國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，并向郵政儲蓄銀行定向發(fā)行長期專項建設債券而設立了專項建設基金，由國開基金或者農(nóng)發(fā)基金采用股權方式投入項目公司，并要求地方政府不得為項目提供擔保，避免增加地方政府債務負擔；目前專項建設基金已投放7批資金，金額超過2萬億元。為了盤活PPP項目存量資產(chǎn)，拓寬基礎設施建設融資渠道，降低融資成本，2016年12月國家發(fā)展和改革委員會、中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號），2017年3月滬深交易所對首批符合掛牌條件的資產(chǎn)證券化PPP項目發(fā)放了無異議函，并掛牌上市；2017年6月財政部、中國人民銀行、中國證監(jiān)會也聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化有關事宜的通知》（財金〔2017〕55號），提出對PPP項目公司及其股東和其他相關主體分類開展資產(chǎn)證券化的總體要求。

在債務資金來源方面，除了傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款，《意見》鼓勵發(fā)展多元化的債券市場，包括企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具、項目收益?zhèn)途惩獍l(fā)債，以及政策性、開發(fā)性金融機構發(fā)行金融債券專項等，并支持省級政府依法依規(guī)發(fā)行政府債券。企業(yè)或公司債券是企業(yè)或公司依照法定程序發(fā)行并約定在一定期限內還本付息的有價證券。早在1987年和1993年國務院先后發(fā)布了《企業(yè)債券管理暫行條例》和《企業(yè)債券管理條例》（2011年修訂）。近年來，為推動投融資體制改革，更加有效地發(fā)揮企業(yè)或公司債券的直接融資功能和放大作用，我國出臺了一系列創(chuàng)新債券品種。2015年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關于充分發(fā)揮企業(yè)債券融資功能支持重點項目建設促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的通知》，明確以企業(yè)自身信用為基礎發(fā)行企業(yè)債券融資，在不新增地方政府債務的基礎上放寬企業(yè)債發(fā)行條件；同年，中國證監(jiān)會修改《公司債券發(fā)行試點辦法》并公布《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》，將發(fā)行范圍擴大至所有公司制法人，全面建立了非公開發(fā)行制度，增加了債券交易場所等。為了進一步拓寬PPP項目融資渠道，2017年《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財金〔2017〕730號）正式推出PPP項目專項債券，不僅利好PPP行業(yè)，也成為企業(yè)債券加快改革創(chuàng)新的新標志。

八、中介服務之變：“多評合一，統(tǒng)一評審”，集中技術審查

中介服務是現(xiàn)代經(jīng)濟社會的重要組成部分，其基本功能是促進政府與社會、政府與企業(yè)之間形成一種規(guī)范的契約關系。我國投資建設項目專業(yè)化的中介服務一直伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而成長，從建國初期的“156項重大工程”決策到如今“一帶一路”倡議下的境外投資項目論證，中介服務從無到有、從弱到強、從無序到規(guī)范。特別是改革開放以后，由于可行性研究納入了基本建設程序，1987年正式確立了“先評估、后決策”項目管理制度的貫徹執(zhí)行，以工程咨詢?yōu)榇淼膶I(yè)中介服務機構得到了長足發(fā)展。2004年國務院的《決定》提出“培育規(guī)范的投資中介服務組織”，對于政府投資項目咨詢評估要求引入競爭機制，對投資中介服務機構要求加強監(jiān)管，逐步強化了投資項目中介服務機構的法律責任。

近年我國政府積極倡導并踐行深化改革，項目簡政放權已成為全面轉變政府職能的突破口。作為行政審批事項的“衍生品”，行政審批中介服務事項的絕大多數(shù)都具有前置性和強制性，并成為行政審批的前置條件，因此中介服務也成為重點改革對象之一。針對中介服務存在的環(huán)節(jié)多、耗時長、收費亂、壟斷性強等問題，國務院連續(xù)發(fā)文整治，繼《國務院辦公廳關于印發(fā)精簡審批事項規(guī)范中介服務實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2014〕59號）提出清理和規(guī)范中介服務，規(guī)定“除特殊需要并具有法律法規(guī)依據(jù)外，有關部門一律不得設定強制性中介服務，不得指定中介機構”之后，《國務院辦公廳關于清理規(guī)范國務院部門行政審批中介服務的通知》（國辦發(fā)〔2015〕31號）提出了多項清理規(guī)范的具體措施，如破除中介服務壟斷、切斷中介服務利益關聯(lián)、規(guī)范中介服務收費、實行中介服務清單管理、加強中介服務監(jiān)管等。

《意見》不僅肯定了近年清理和規(guī)范中介服務的成果，要求“建立公開透明的中介服務市場”，并根據(jù)并聯(lián)辦理、聯(lián)合評審的改革思路，更進一步地提出探索“多評合一、統(tǒng)一評審”的新模式。所謂“多評合一”，是指在企業(yè)投資項目前期并聯(lián)評審的基礎上，通過多種方式對各類評估評審事項進行有機整合，實現(xiàn)統(tǒng)一界定范圍、一次發(fā)布需求、中介承諾服務、企業(yè)擇優(yōu)選擇、同步評估評審、結果實時考核的中介服務規(guī)范管理新模式?！岸嘣u合一、統(tǒng)一評審”涉及的集中技術審查專業(yè)服務，主要包括項目申請報告、環(huán)境影響評價、安全評價、節(jié)能評估、水土保持方案、地質災害危險性評估、文物保護評估、礦產(chǎn)壓覆評估、社會穩(wěn)定風險評估等事項，將企業(yè)投資項目涉及的各項外部問題和社會責任統(tǒng)籌考慮。該新模式有利于縮減評審時間、提高服務效率、降低中介費用，但對中介服務機構的綜合論證能力提出了更高的專業(yè)和管理要求。

九、立法保障之變：完善投融資法律法規(guī)，維護公平有序市場環(huán)境

1986年，公共選擇理論創(chuàng)始人詹姆斯·布坎南在領取諾貝爾經(jīng)濟學獎的演講時，提出了“規(guī)則的制定”與“政策的制定”的區(qū)別，即先制定“規(guī)則”（設計規(guī)則或者憲法秩序），再制定“政策”（規(guī)則的實施）。雖然布坎南大師的理論不太完全適用于中國，但作為“規(guī)則”的法律，先于并指導經(jīng)濟政策制定的思想仍具有重要現(xiàn)實意義。

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。為了落實依法治國基本方略，推進依法行政和建設法治政府，國務院于2004年、2010年先后印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）、《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33號），明確規(guī)定了全面推進依法行政的指導思想、奮斗目標、基本原則和主要任務。2014年十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，建設中國特色社會主義法制體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用。但遺憾的是，在我國固定資產(chǎn)投資建設領域，至今為止尚沒有發(fā)布“規(guī)則”層次的國家法律，不僅缺失指引各類投資主體進行固定資產(chǎn)投資活動的母法——《中華人民共和國投資法》，適用特定投資主體的《政府投資條例》、《外國投資法》等行政法規(guī)（征求意見稿）始終難有突破。由于法律“規(guī)則”缺失，我國的投資實踐基本在具有“經(jīng)濟人”特征的部委和地方政府層面，通過“通知”、“意見”、“辦法”等政策層面的框架下運行，維護部門利益和行政權利的諸多政策不僅公信力欠缺，也增加了交易成本。

《意見》再次提出加快立法工作，明確要求“完善與投融資相關的法律法規(guī)，制定實施政府投資條例、企業(yè)投資項目核準和備案管理條例，加快推進社會信用、股權投資等方面的立法工作”?！兑庖姟钒l(fā)布一年多來，我國投融資立法工作明顯加快。鑒于人大立法的位階高和周期長，2016年底國務院發(fā)布了投資建設領域的第一個行政法規(guī)——《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》（2017年2月1日起施行），2017年7月國務院法制辦公室牽頭制定的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》開始征求意見，一個維護競爭、公平有序、要素合理流動的投融資市場環(huán)境正在法律的陽光下愈顯明亮。

十、配套改革之變：多領域綜合改革，協(xié)同形成合力

隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)、改革逐漸進入深水區(qū)，各項改革之間具有很強的耦合性和關聯(lián)性，需要有整體思維，講求協(xié)調推進。投融資體制改革作為經(jīng)濟體制改革的重點和難點，牽一發(fā)而動全身，必須協(xié)同推進其他領域改革，形成疊加效應，充分釋放改革紅利?！兑庖姟诽岢?，需要“加快推進鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫(yī)療、教育、城市公用事業(yè)等領域改革”，“加快推進基礎設施和公用事業(yè)等領域價格改革”，“研究推動土地制度配套改革”，“加快推進金融體制改革和創(chuàng)新”。因此，投融資體制改革要與供給側結構性改革以及財稅、金融、價格、土地、國有企業(yè)等領域改革有機銜接、整體推進，建立上下聯(lián)動、橫向協(xié)同的工作機制，形成改革發(fā)展合力。

投融資體制改革需要穩(wěn)妥推進多領域綜合改革。在財稅改革方面，落實推動中央與地方財權事權劃分方案和財稅收入分配方案；在金融體系改革方面，深入推進金融監(jiān)管體制和資本市場體系改革，完善國有商業(yè)銀行治理結構，有序推進民營銀行發(fā)展；在價格改革方面，基本放開競爭性領域和環(huán)節(jié)價格，健全政府定價制度，政府定價主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、自然壟斷基本設施領域，充分發(fā)揮市場決定價格在資源配置中的關鍵作用；在土地管理制度改革方面，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，完善和拓展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，發(fā)揮市場對土地資源配置的決定性作用；在國有企業(yè)改革方面，加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經(jīng)營機制，推進電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域的混合所有制改革邁出實質性步伐。

落實鼓勵民間投資的政策，實現(xiàn)競爭主體多元化和股權結構多元化。非公經(jīng)濟將是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的直接參與者和積極推動者，在穩(wěn)增長、促創(chuàng)新、增就業(yè)、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。為了鼓勵社會資本特別是民間資本投資，打破民企投資“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉門”，我國出臺一系列措施推動投融資體制配套改革。從2005年非公經(jīng)濟36條，到2010年民間資本新36條，再到2017年9月《國務院辦公廳關于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕79號），黨中央、國務院一直高度重視民間投資工作，并開展了專項督查。黨的十九大報告明確提出“要支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力，要努力實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。為落實十九大精神，2017年11月《國家發(fā)展和改革委員會關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》（發(fā)改投資〔2017〕2059號）正式發(fā)布，首次系統(tǒng)地提出了鼓勵民間資本參與PPP項目的十條意見，因此又被稱為“PPP民十條”。為進一步激發(fā)民間有效投資活力，需要圍繞深化投融資體制改革，深入推進“放管服”配套改革，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，鼓勵民間資本參與PPP項目，為民間資本提供多樣化融資服務，促進我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。