城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展模式及策略

鄭宏富 戴 越

一、研究背景

城鄉(xiāng)道路客運(yùn)是聯(lián)系城鄉(xiāng)、服務(wù)居民出行的重要紐帶，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)，與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)。推進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)資源共享、政策協(xié)調(diào)、銜接順暢、布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、服務(wù)優(yōu)質(zhì)，是貫徹中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、是服務(wù)和保障民生的迫切需要，是加快轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)道路客運(yùn)發(fā)展方式、提升行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力、發(fā)揮行業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的迫切需要，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)基本公共服務(wù)均等化具有重要意義。

二、定義解析

（一）城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化的相關(guān)研究

交通運(yùn)輸部發(fā)布的《關(guān)于開展城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化建設(shè)工程有關(guān)事項(xiàng)的通知》、（交辦 運(yùn)〔2016〕140號(hào)）、《 關(guān)于積極推進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展的意見》（交運(yùn)發(fā)〔2011〕490號(hào)）均闡述國(guó)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化重要性，堅(jiān)持“無縫銜接、方便換乘”的原則，充分利用城市公共交通、城際客運(yùn)和農(nóng)村客運(yùn)的各種站點(diǎn)設(shè)施，統(tǒng)一規(guī)劃功能層次合理的換乘樞紐和城際、城市、城鄉(xiāng)、鎮(zhèn)村四級(jí)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化城鄉(xiāng)道路客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)銜接。河北省交通企業(yè)協(xié)會(huì)蔡振標(biāo)說：“城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化是指城鄉(xiāng)之間道路客運(yùn)線路、場(chǎng)站等資源及生產(chǎn)要素，通過規(guī)劃、建設(shè)和管理，形成市場(chǎng)統(tǒng)一體，通過體制和運(yùn)行機(jī)制的改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)客運(yùn)規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理、服務(wù)、政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展”。

（二）城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化的總結(jié)

首先通過對(duì)一系列重要文件進(jìn)行梳理得出“城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化”的內(nèi)涵：以推進(jìn)基本出行服務(wù)均等化為目標(biāo)，以構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施體系與客運(yùn)服務(wù)保障體系為重點(diǎn)，促進(jìn)道路客運(yùn)資源在區(qū)域、城鄉(xiāng)間的統(tǒng)籌合理配置，形成 銜接高效、布局合理、通暢有序、經(jīng)濟(jì)可靠的城鄉(xiāng)客運(yùn)發(fā)展格局，從而為城鄉(xiāng)居民提供安全、便捷、經(jīng)濟(jì)、高效的出行服務(wù)。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.基礎(chǔ)設(shè)施一體化?；A(chǔ)設(shè)施一體化是指在城鄉(xiāng)客運(yùn)規(guī)劃建設(shè)中，加強(qiáng)道路、場(chǎng)站等系統(tǒng)規(guī)劃，充分考慮各種經(jīng)營(yíng)方式的有機(jī)銜接。

2.運(yùn)輸服務(wù)業(yè)一體化通過合理規(guī)劃調(diào)整線路網(wǎng)絡(luò)，通過優(yōu)質(zhì)的信息化服務(wù)，追求零距離、零成本換乘和無縫銜接。

3.運(yùn)行模式一體化通過制定行業(yè)的法規(guī)政策，明確行業(yè)屬性，運(yùn)營(yíng)規(guī)范，使城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化，有章可循，有法可依。如道路班線依據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》、《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》。城市公交依據(jù)《城市道路管理?xiàng)l例》、《城市公共汽電車客運(yùn)管理辦法》。

4.客運(yùn)主體一體化管理主體一體化是指城鄉(xiāng)客運(yùn)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理。經(jīng)營(yíng)主體一體化是指建立統(tǒng)一、規(guī)范、合理、高效的城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，按照規(guī)?；⒓s化、公司化的要求組建客運(yùn)公司。消費(fèi)主體一體化是指要去各類人群平等對(duì)待。

三、目前存在的突出問題

近幾年以來，我國(guó)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通方面取得了較大的成績(jī)，但仍然存在許多問題，突出表現(xiàn)在城市公交和農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展水平仍然差距大，城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸資源缺乏有效銜接和統(tǒng)籌配置，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

圖1 城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化的內(nèi)涵

（一）城市公交與道路客運(yùn)協(xié)調(diào)發(fā)展不夠

根據(jù)傳統(tǒng)觀念，城市公交一般在城市市區(qū)經(jīng)營(yíng)，主要為城市居民提供出行服務(wù)，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)則為城鄉(xiāng)居民長(zhǎng)途出行提供服務(wù)，具體表現(xiàn)為城市公交與道路客運(yùn)沒有形成一個(gè)統(tǒng)一開放、主體平等、公平競(jìng)爭(zhēng)的大市場(chǎng)，缺乏統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、服務(wù)規(guī)范和發(fā)展保障措施等。隨著城市化進(jìn)程推進(jìn)和行政區(qū)劃的變化，城市市區(qū)和郊區(qū)的界限很難界定，造成兩種運(yùn)輸組織形式的市場(chǎng)相互滲透，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)市場(chǎng)和城市客運(yùn)市場(chǎng)認(rèn)識(shí)上的相對(duì)分割違背了運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需求。

（二）城鄉(xiāng)客運(yùn)管理體制亟待理順

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市客運(yùn)和短途道路客運(yùn)逐步開始融合，盡管大部制改革打破了體制堅(jiān)冰，但在基層，體制不順的問題依然存在。傳統(tǒng)的多部門分治模式是長(zhǎng)期延續(xù)下來的模式，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運(yùn)協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，交通運(yùn)輸主管部門的職責(zé)范圍僅限于公共客運(yùn)的運(yùn)營(yíng)管理，而由其他部門負(fù)責(zé)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)以及服務(wù)定價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼等，如果協(xié)調(diào)機(jī)制不跟進(jìn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)依然受體制制約。

（三）客運(yùn)線路等資源配置不合理

一方面出現(xiàn)了城市公交客運(yùn)和農(nóng)公班線客運(yùn)相互滲透重疊運(yùn)營(yíng)情況，造成了資源浪費(fèi)和無序競(jìng)爭(zhēng)，相互爭(zhēng)奪客源，不時(shí)會(huì)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)糾紛，影響了和諧穩(wěn)定。另一方面，線路資源配置不合理，線網(wǎng)分布不均勻，出現(xiàn)熱點(diǎn)班線爭(zhēng)破頭，偏僻線路無人跑的局面。

（四）農(nóng)村客運(yùn)虧損嚴(yán)重，財(cái)政補(bǔ)貼難以落實(shí)到位

農(nóng)村客運(yùn)主要的運(yùn)行線路在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它的特點(diǎn)是客流量少，流向、流時(shí)不固定，運(yùn)價(jià)水平低和車輛油耗高，同時(shí)它又享受不到城市公交的種種優(yōu)惠政策，從而面臨入不敷出全面虧損的尷尬。

四、相關(guān)模式分析

各地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化依據(jù)各自特色采用不同的發(fā)展方式，大體可劃分為市域內(nèi)公交全覆蓋和合理劃定經(jīng)營(yíng)區(qū)域有效對(duì)接運(yùn)營(yíng)模式兩種類型，按其改造程度可分為“完全公交化”和“客運(yùn)線路升級(jí)”兩種方式，具體可總結(jié)為以下幾種類型：

（一）“一元網(wǎng)”發(fā)展模式

即全范圍內(nèi)均為“完全公交化”。其主要特征有：城鄉(xiāng)居民均享受公交運(yùn)輸組織方式，均采用普遍服務(wù)定價(jià)；城鄉(xiāng)公共交通服務(wù)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政策保障體系等完全統(tǒng)一；全區(qū)域統(tǒng)一由一家或幾家企業(yè)統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)；各類客運(yùn)服務(wù)為公益性服務(wù)，政府對(duì)于企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)過程中產(chǎn)生的政策性虧損進(jìn)行補(bǔ)助。典型城市為浙江嘉興市。嘉興以農(nóng)村公路網(wǎng)實(shí)現(xiàn)嘉興城鄉(xiāng)交通一體化，以樞紐站場(chǎng)實(shí)現(xiàn)嘉興城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化，按照“銜接為主、并軌為輔、合理配置、方便換乘”的原則，實(shí)現(xiàn)了“零距離”換乘。建設(shè)了“一體化”城鄉(xiāng)公交服務(wù)體系，對(duì)全市880個(gè)行政村實(shí)現(xiàn)了“村村通公交”，形成了市到縣、縣到鎮(zhèn)、鎮(zhèn)到村三級(jí)網(wǎng)絡(luò)半小時(shí)出行圈。加大財(cái)政扶持力度，實(shí)現(xiàn)公交統(tǒng)一定價(jià)。市本級(jí)城鄉(xiāng)公交實(shí)行一票制，普通客車起步基價(jià)1元，空調(diào)客車起步基價(jià)2元，特殊人群票價(jià)減免，真正實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公交票價(jià)一元化，并實(shí)現(xiàn)全市公交IC卡一卡通。

（二）“三級(jí)網(wǎng)”發(fā)展模式

該模式由城市客運(yùn)、城鄉(xiāng)客運(yùn)、鎮(zhèn)村客運(yùn)三個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)構(gòu)成。城市客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、鎮(zhèn)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)采用公交運(yùn)輸組織方式；城鄉(xiāng)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)采用客運(yùn)班線或經(jīng)公交化改造的班線運(yùn)營(yíng)方式。城市客運(yùn)和鎮(zhèn)村客運(yùn)由公交公司運(yùn)營(yíng)，城鄉(xiāng)客運(yùn)由班線公司運(yùn)營(yíng)。城市客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、鎮(zhèn)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)定位為公益性服務(wù)；城鄉(xiāng)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)定位為經(jīng)營(yíng)性服務(wù)。行政區(qū)域內(nèi)市區(qū)、鎮(zhèn)村公交線路，采用普遍服務(wù)定價(jià)；城鄉(xiāng)客運(yùn)采取經(jīng)營(yíng)性服務(wù)定價(jià)。其典型城市江蘇溧陽(yáng)市 。溧陽(yáng)市加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)“一體化”城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)，打造“村村通、全覆蓋的農(nóng)村道路網(wǎng)絡(luò)”；“鎮(zhèn)有站、村有亭”的客運(yùn)站場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。在傳統(tǒng)的兩級(jí)基礎(chǔ)上布局形成有序的城市公交、市鎮(zhèn)公交、鎮(zhèn)村公交三位一體的城鄉(xiāng)交通格局，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村老百姓出村上公交，下了鎮(zhèn)村公交車就能坐上市鎮(zhèn)公交車，有效地解決了最后一公里的問題。

（三）“雙環(huán)網(wǎng)+多元”發(fā)展模式

該模式由城市客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)構(gòu)成，同時(shí)經(jīng)營(yíng)模式靈活多樣。城市客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)采用公交運(yùn)輸組織方式，農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)采用鎮(zhèn)村公交、農(nóng)村客運(yùn)班線或經(jīng)公交化改造的班線等多種運(yùn)輸組織方式。城市客運(yùn)服務(wù)以及鎮(zhèn)村公交、農(nóng)村客運(yùn)班線等，定位為公益性服務(wù)，采用普遍服務(wù)定價(jià)；農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中除鎮(zhèn)村公交、農(nóng)村客運(yùn)班線外的客運(yùn)班線，或經(jīng)公交化改造的客運(yùn)班線，定位為經(jīng)營(yíng)性服務(wù)及定價(jià)。典型城市為四川雙流縣。雙流縣以基礎(chǔ)配套與經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新支撐城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展。全縣100%的村級(jí)道路實(shí)現(xiàn)了硬化，全縣農(nóng)村通車率覆蓋率達(dá)100%，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)有條件區(qū)域盡可能實(shí)現(xiàn)公交化運(yùn)營(yíng)，全縣253個(gè)村（社區(qū)）中162個(gè)開行了“一元通”城市公交、91個(gè)開通了農(nóng)村客運(yùn)班線。

五、發(fā)展策略及啟示

（一）統(tǒng)籌三方面關(guān)系

一是統(tǒng)籌處理好城與鄉(xiāng)的關(guān)系，重點(diǎn)在鄉(xiāng)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展首先要立足農(nóng)村、又要跳出農(nóng)村。把農(nóng)村客運(yùn)與城際客運(yùn)、城市客運(yùn)對(duì)接起來。二是統(tǒng)籌處理好“硬”與“軟”的關(guān)系，關(guān)鍵在運(yùn)。我們要認(rèn)識(shí)到建設(shè)是基礎(chǔ)，但關(guān)鍵是運(yùn)輸，建設(shè)是基礎(chǔ)，運(yùn)輸是目的。三是統(tǒng)籌處理好政與企的關(guān)系，主導(dǎo)在政。長(zhǎng)期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制，對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)欠賬太多。把政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，讓政府與市場(chǎng)在各自的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域、環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用。

（二）選擇合適的城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化經(jīng)營(yíng)模式

現(xiàn)有的模式及具體做法作為參照，各地結(jié)合當(dāng)?shù)亟煌ㄅc社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展靈活對(duì)應(yīng)。首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，按照更高標(biāo)準(zhǔn)先行一步的要求，以低票價(jià)、公益性、均等化的城鄉(xiāng)公交一體化改造為目標(biāo)，一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)客運(yùn)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)。其次，在較發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)平原地區(qū)，采取分階段分步驟有序推進(jìn)，先以“區(qū)域經(jīng)營(yíng)、冷熱捆幫、公車公營(yíng)、換乘銜接”的城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化為目標(biāo)進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改造，再根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，不斷完善，逐步向城鄉(xiāng)公交一體化推進(jìn)。第三，在部分山區(qū)等客流量較小的地區(qū)，首先以滿足農(nóng)村居民基本出行為目標(biāo)，因地制宜，加快提高通達(dá)率，解決農(nóng)民的基本出行，然后視條件成熟情況，逐步向區(qū)域化經(jīng)營(yíng)的城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化或公交化目標(biāo)推進(jìn)。

（三）城鄉(xiāng)道路客運(yùn)公交化一體化改造中的啟示

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)思維。城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化一體化改造建設(shè)需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)思維，形成可持續(xù)的發(fā)展思路，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目各層次和各要素，制定明確未來發(fā)展目標(biāo)和方向的總體規(guī)劃。

2.公司化經(jīng)營(yíng)、公交化運(yùn)行。幾乎所有的城市尤其是實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化建設(shè)的地區(qū)在推進(jìn)道路客運(yùn)一體化發(fā)展時(shí)，都堅(jiān)持率先完成集約化經(jīng)營(yíng)、公司化改革。堅(jiān)持公司化改革是一體化建設(shè)的基礎(chǔ)，對(duì)原有不符合規(guī)定的車輛根據(jù)線路經(jīng)營(yíng)年限，通過收購(gòu)、股份制等方式進(jìn)行改造，建立健全穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。

3.實(shí)行區(qū)域經(jīng)營(yíng)，推行標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。在建設(shè)城鄉(xiāng)公交化改造過程中需從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，建議合理劃定城市公交與農(nóng)村客運(yùn)的經(jīng)營(yíng)區(qū)域，針對(duì)農(nóng)村客運(yùn)繼續(xù)采取區(qū)域經(jīng)營(yíng)，實(shí)行分區(qū)、分線路經(jīng)營(yíng)，出于管理的角度可控制經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量。

4.實(shí)行惠民政策票價(jià)和經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼。立足于便民利民的理念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，倡導(dǎo)城鄉(xiāng)服務(wù)均等化，加快建立扶持城鄉(xiāng)公交發(fā)展的長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金投入渠道，完善扶持城鄉(xiāng)客運(yùn)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼和資金保障體系，逐步形成以制度性公共財(cái)政補(bǔ)貼為主，以稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策為輔，以專項(xiàng)補(bǔ)貼和補(bǔ)償為補(bǔ)充的財(cái)政支持保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)惠民政策。