農(nóng)村水務(wù)自主管理改革與對(duì)策
——以北京市為例

張 偉 ，唐 麗 ，馬 樂(lè) ，袁順全

（1.北京城市系統(tǒng)工程研究中心,100035,北京；2.北京市郊區(qū)水務(wù)事務(wù)中心，100195,北京）

一、我國(guó)積極推動(dòng)以自主合作為特征的農(nóng)村基層水務(wù)管理改革

1.“鄉(xiāng)政村治”農(nóng)村基層治理體系的形成是我國(guó)水務(wù)管理改革的重要基礎(chǔ)

20世紀(jì)70年代末期我國(guó)開(kāi)始了農(nóng)村改革，改變了原有的村集體治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)戶(hù)重新成為生產(chǎn)決策的基本單元，鄉(xiāng)村社會(huì)自主性增強(qiáng)，自主合作管理成為農(nóng)村治理和發(fā)展的內(nèi)在需求；80年代后，我國(guó)農(nóng)村基層“鄉(xiāng)政村治”的治理體系初步形成；90年代以后開(kāi)展的農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)村基層自主合作治理的環(huán)境，新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)村基層治理向服務(wù)、自主、法治、互動(dòng)和多元協(xié)同轉(zhuǎn)型。

“鄉(xiāng)政村治”農(nóng)村基層治理體系的形成，為我國(guó)農(nóng)村基層水務(wù)管理開(kāi)展自主合作改革提供了良好的基礎(chǔ)與條件。一方面，隨著農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，國(guó)家對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的投入不足，農(nóng)田水利建設(shè)逐步萎縮，同時(shí)國(guó)家于1988年推行的涉農(nóng)服務(wù)機(jī)構(gòu)改革，使得水管單位發(fā)展困難，農(nóng)村水利設(shè)施管理困難，一些水利設(shè)施維修維護(hù)跟不上。另一方面，隨著我國(guó)村民自治制度不斷完善，原來(lái)由國(guó)家承擔(dān)的組織農(nóng)民的責(zé)任轉(zhuǎn)由農(nóng)村基層自治組織承擔(dān)，鄉(xiāng)村社會(huì)自主管理的能力不斷增強(qiáng)。

2.近20年來(lái)我國(guó)基層水務(wù)管理開(kāi)始自主治理改革

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，在政府相關(guān)部門(mén)的推動(dòng)下，我國(guó)基層水務(wù)管理開(kāi)始了自主管理改革。一是我國(guó)基層水務(wù)管理改革的方式主要是自上而下的制度變革，焦點(diǎn)在于水利工程設(shè)施管理體制改革，改革的基本方向是市場(chǎng)化，但由于忽視了農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)在特質(zhì),政府與市場(chǎng)關(guān)系理順不到位，市場(chǎng)化和社會(huì)化改革實(shí)踐進(jìn)展相對(duì)有限。二是結(jié)合自主灌溉模式不斷推廣，積極推動(dòng)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等自主管理組織建設(shè)。我國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始研究探索適合國(guó)情的灌區(qū)節(jié)水灌溉管理模式，90年代中期以后，形成多元化的灌區(qū)管理模式，自主管理趨勢(shì)明顯。2004年年底，湖北、湖南、廣西、山東等20省(自治區(qū)、直轄市）組建了6 000多個(gè)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)。遵循先試點(diǎn)再推廣的實(shí)踐路線，2005年開(kāi)始在全國(guó)推廣建立農(nóng)民用水協(xié)會(huì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至2013年,全國(guó)已組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)近5萬(wàn)個(gè)。目前，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)作為我國(guó)灌區(qū)和農(nóng)村基層最為重要的用水節(jié)水管理模式，在一些地方取得了良好的效果。

二、自主管理理論及其對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層水務(wù)管理改革實(shí)踐的適用性

1.公共池塘資源的自主管理理論

公共池塘資源 (Common-pool resources)的自主管理理論是由美國(guó)著名行政學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆于1990年提出的。

公共池塘資源是指同時(shí)具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的物品，是在一定地域內(nèi)人們可以共同使用整個(gè)資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源。在競(jìng)爭(zhēng)性使用中，公共池塘資源存在擁擠效應(yīng)和過(guò)度使用，當(dāng)用水戶(hù)和用水量達(dá)到一定規(guī)模，某些用水戶(hù)用水必然損害其他用水戶(hù)用水，便形成擁擠效應(yīng)；擁擠效應(yīng)有時(shí)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)為了滿(mǎn)足自身的用水需求而不擇手段地過(guò)度取水，破壞水資源設(shè)施,甚至造成水利設(shè)施的廢棄，以及公共池塘資源的過(guò)度使用。

奧斯特羅姆認(rèn)為，在較小規(guī)模公共資源的環(huán)境中，人們可以通過(guò)溝通交流建立起信任依賴(lài)甚至合作的關(guān)系，個(gè)體在參與集體活動(dòng)中會(huì)表現(xiàn)出利他的一面，而不是徹底的利己主義者?；诠渤靥临Y源概念，她提出通過(guò)集體行動(dòng)管理池塘公共資源的自主管理理論，核心觀點(diǎn)如表1所示。

2.自主管理理論對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層水務(wù)管理的適用性

農(nóng)村水資源是一種公共池塘資源，既是可再生資源，又具有稀缺性，具備混合產(chǎn)權(quán)屬性，且資源使用者可構(gòu)成相互傷害。農(nóng)村地下水資源可以視為一種準(zhǔn)公共物品，具有非排他性，即一定范圍的用水戶(hù)都可以使用，但同時(shí)具有競(jìng)爭(zhēng)性，隨著用水戶(hù)增加，地下水資源將會(huì)耗竭，利用和供給成本增加，因此用水戶(hù)不可能毫無(wú)限制地利用地下水資源。

首先，我國(guó)農(nóng)村水務(wù)管理在很大程度上符合自主管理理論的適用條件，河湖水體屬于公共池塘資源。其次，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，村委會(huì)組織管理能力和村民參與水務(wù)管理的能力有所提升，已經(jīng)具備自主管理的基本條件。最后，自20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，在世行項(xiàng)目推動(dòng)下，我國(guó)開(kāi)始推行農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理模式，積極鼓勵(lì)和支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展，積累了大量可供借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

表1 自主管理理論的核心觀點(diǎn)

此外，在國(guó)家和地方層面，基于自主管理理論的基層水務(wù)管理政策不斷完善，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2003年水利部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》（水農(nóng)〔2003〕603 號(hào)），提出把組建包括農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在內(nèi)的農(nóng)民用水合作組織作為改革的一個(gè)目標(biāo)方向；2005年中央1號(hào)文件 《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2005〕1 號(hào)）指出對(duì)受益戶(hù)較多的小型工程，可按受益范圍組建用水合作組織，相關(guān)設(shè)施歸用水合作組織所有；2011年中央1號(hào)文 《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)）提出大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織，同年第一次中央水利工作會(huì)議提出加大農(nóng)民用水合作組織的扶持力度；2012年，水利部等發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（水農(nóng)〔2012〕254 號(hào)），特別提出“組織指導(dǎo)農(nóng)民用水合作組織建設(shè)與運(yùn)行”是基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職能；2014年水利部、國(guó)家發(fā)改委等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（水農(nóng)〔2014〕256 號(hào)），提出鼓勵(lì)和支持包括農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在內(nèi)的“農(nóng)民用水合作組織”發(fā)展。

以北京為例，在國(guó)家相關(guān)政策指導(dǎo)下，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上積極推行農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，并創(chuàng)新性地制定與實(shí)施農(nóng)村管水員制度，取得了良好的實(shí)踐效果。2006年，北京市政府轉(zhuǎn)發(fā)了市水務(wù)局等五部門(mén)《關(guān)于建立本市農(nóng)村水務(wù)建設(shè)與管理新機(jī)制的意見(jiàn)》（京政辦發(fā)〔2006〕41 號(hào)），明確提出建立農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，規(guī)定農(nóng)民用水協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體法人，下設(shè)農(nóng)村管水員。農(nóng)村管水員的主要職責(zé)是機(jī)井管理、用水計(jì)量、水資源費(fèi)征收、河道管護(hù)等工作。結(jié)合農(nóng)民就業(yè)安置工作，組建農(nóng)村管水員隊(duì)伍。同年，北京市發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)北京市農(nóng)民用水協(xié)會(huì)及農(nóng)村管水員隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施方案的通知》（京水務(wù)農(nóng)〔2006〕75 號(hào)），要求在全市各區(qū)縣組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)和農(nóng)村管水員隊(duì)伍。根據(jù)文件要求，北京市各區(qū)組建了125個(gè)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，以及10 800人的農(nóng)村管水員隊(duì)伍。2013年，北京市發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步健全完善區(qū)縣及基層水務(wù)管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出促進(jìn)農(nóng)民用水合作組織及管水員隊(duì)伍健康發(fā)展，發(fā)揮村級(jí)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的作用，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與水務(wù)社會(huì)化管理。2014年，北京市委、市政府發(fā)布了《關(guān)于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見(jiàn)》，提出尊重農(nóng)民的主體地位，創(chuàng)新農(nóng)民組織方式，為進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民用水協(xié)會(huì)和管水員的積極作用提供依據(jù)。之后，北京市各區(qū)對(duì)農(nóng)村基層水務(wù)管理實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，不斷提升基層水務(wù)自主管理組織和人員的業(yè)務(wù)能力，完善相關(guān)管理規(guī)范。

三、從自主管理理論視角看我國(guó)農(nóng)村基層水務(wù)管理改革實(shí)踐中存在的問(wèn)題

1.我國(guó)農(nóng)村基層水務(wù)自主管理改革普遍存在的問(wèn)題

一是在普遍推廣農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等自主管理組織建設(shè)的過(guò)程中，一些基礎(chǔ)條件并未得到實(shí)質(zhì)性保障。一方面，從自主管理理論視角來(lái)看，農(nóng)村基層水務(wù)管理涉及復(fù)雜的制度問(wèn)題，制度設(shè)計(jì)對(duì)于農(nóng)民用水合作組織能否充分發(fā)揮作用或效能具有關(guān)鍵作用，包括完善的水權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)制度，需要注重對(duì)用水合作組織的產(chǎn)權(quán)界定，產(chǎn)權(quán)界定越清晰，管理成本越低，市場(chǎng)配置機(jī)制的作用越明顯。另一方面，從空間范圍來(lái)看，2005年水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、民政部等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》，開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)從原來(lái)試點(diǎn)時(shí)期主要在地表水灌區(qū)向其他地區(qū)推廣，包括地下水灌區(qū)、地表水與地下水混合利用灌區(qū)，而在以地下水利用為主導(dǎo)的農(nóng)村地區(qū)，水權(quán)制度不完善，迄今為止在世界范圍內(nèi)尚缺乏較為完善的水務(wù)自主管理模式。

二是農(nóng)民用水合作組織建設(shè)過(guò)程中，各地對(duì)自主管理的組織制度設(shè)計(jì)重視不夠。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的土地制度，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)的集體意識(shí)比較淡化，在用水方面，各用水戶(hù)并未真正形成用水利益共同體，相互之間難以形成信任，相反“搭便車(chē)”和投機(jī)行為普遍存在，而依托基層政府或村委會(huì)而存在的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)由于缺乏必要的監(jiān)督懲戒措施和手段，自主管理的優(yōu)越性在實(shí)踐中大打折扣。盡管遵循了先試點(diǎn)再推廣的實(shí)踐路線，但對(duì)于該制度良好運(yùn)行的條件和存在的挑戰(zhàn)認(rèn)識(shí)不足，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)和管水員制度實(shí)踐效果總體滯后于政策設(shè)計(jì)。

2.北京市農(nóng)村基層水務(wù)自主管理存在的問(wèn)題

2015年北京全市有農(nóng)民用水協(xié)會(huì)92個(gè)，村分會(huì)3 865個(gè)，農(nóng)村管水員10 323名，解決了鎮(zhèn)村水務(wù)管理主體缺位的問(wèn)題，成為目前北京市水務(wù)管理體系中最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)之一，在制度設(shè)計(jì)上使農(nóng)村涉水事務(wù)有了實(shí)實(shí)在在的管理主體，成為農(nóng)村水務(wù)管理的基礎(chǔ)支撐。北京市農(nóng)村基層水務(wù)自主管理存在問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)的前提條件尚需夯實(shí)。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)需要用水戶(hù)認(rèn)同所有用水戶(hù)是個(gè)用水利益共同體，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是農(nóng)戶(hù)的利益代理人，并愿意彼此之間開(kāi)展合作。但就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，北京農(nóng)村地區(qū)水資源利用以地下水為主，地下水水權(quán)從政策層面雖然明確，但在實(shí)踐中并不清晰，水價(jià)改革尚在積極推進(jìn)，很多農(nóng)村地區(qū)尚難以落實(shí)水費(fèi)收取政策，一些地下水灌區(qū)主要是收取灌溉用電費(fèi)用，地下水資源用水戶(hù)的利益共同體意識(shí)不強(qiáng)；由于北京市農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)是典型的政府主導(dǎo)模式，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者流域水管部門(mén)建立，村分會(huì)依托村委會(huì)建立，一般而言，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)主管人員與政府或村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員具有高度一致性，農(nóng)村用水戶(hù)之間的合作并沒(méi)有建立在自主基礎(chǔ)上，自主管理的優(yōu)越性在實(shí)踐中也因此大打折扣。

二是井灌區(qū)自主管理的有效模式尚待進(jìn)一步探索。北京以井灌區(qū)為主的立地條件，用水戶(hù)尚未形成自下而上的參與需求和利益聯(lián)系紐帶，動(dòng)員與組織用水戶(hù)開(kāi)展合作相對(duì)困難。地下水灌區(qū)的用水戶(hù)長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣免費(fèi)從地下取水使用，難以接受用水計(jì)量收費(fèi)；地下水沒(méi)有明確的空間賦存邊界，地下水資源量和可使用水量的核定相對(duì)比較困難，難以說(shuō)服用水戶(hù)接受一定的用水標(biāo)準(zhǔn)；每個(gè)村灌溉機(jī)井?dāng)?shù)量、出水和灌溉條件往往存在一定的差異，難以形成普遍認(rèn)可的取用水和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；井灌區(qū)受氣候條件影響不直接，用水戶(hù)對(duì)于水資源危機(jī)缺乏切身體會(huì)，用水戶(hù)之間的利益關(guān)系相對(duì)較為松散，難以動(dòng)員和組織用水戶(hù)參與用水管理。

三是農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的制度建設(shè)和落實(shí)尚待深化。首先，農(nóng)村公共池塘型水資源的產(chǎn)權(quán)虛置。根據(jù)我國(guó)水法，農(nóng)村水資源（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水）歸國(guó)家所有，為集體共用水資源系統(tǒng)，農(nóng)戶(hù)為單獨(dú)使用水資源單位，歸各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。但在實(shí)踐中，圍繞著水權(quán)制度改革和落實(shí)，基層水務(wù)管理者應(yīng)當(dāng)管什么，如何幫助用水戶(hù)完成其應(yīng)盡的義務(wù)等方面，目前關(guān)于水權(quán)的法規(guī)在村鎮(zhèn)層面并不清晰，并沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明農(nóng)村用水戶(hù)權(quán)利及其相關(guān)的義務(wù)。其次，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在發(fā)展過(guò)程中動(dòng)員不足，用水戶(hù)對(duì)協(xié)會(huì)各項(xiàng)規(guī)章制度的參與不足。在試點(diǎn)探索階段，對(duì)于從西方引入的參與式管理理念缺乏充分的宣傳；在全面建設(shè)階段，各區(qū)也沒(méi)有將農(nóng)村用水戶(hù)動(dòng)員作為重要工作，用水戶(hù)對(duì)協(xié)會(huì)缺乏必要的參與，用水戶(hù)并未真正參與協(xié)會(huì)相關(guān)的工作規(guī)程制定和落實(shí)。再次，沒(méi)有形成可操作性的用水戶(hù)獎(jiǎng)懲制度，對(duì)“搭便車(chē)”和投機(jī)行為缺乏必要的懲戒措施。最后，鑒于農(nóng)民用水協(xié)會(huì)具有顯著的政府主導(dǎo)性，用水戶(hù)之間沖突的解決機(jī)制仍然以村委會(huì)協(xié)調(diào)為主，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)內(nèi)部的自主解決機(jī)制尚未形成。

對(duì)照奧斯特羅姆主張的自主管理三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題及八項(xiàng)原則，北京市農(nóng)村基層水務(wù)自主管理存在問(wèn)題如表2所示，有些在我國(guó)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的運(yùn)行中并沒(méi)有影響，例如清晰界定邊界、沖突解決機(jī)制、分權(quán)制組織原則顯得并不重要，這與我國(guó)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在政府主導(dǎo)下建立、村委會(huì)起著重要作用密切相關(guān)。

四、對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層水務(wù)自主管理改革的政策建議

自主管理是我國(guó)農(nóng)村基層水務(wù)管理改革的基本趨勢(shì)，農(nóng)村基層水務(wù)自主管理的核心是 “用水戶(hù)參與管理”，成立農(nóng)民用水合作組織是我國(guó)農(nóng)村基層水務(wù)改革的重要任務(wù)。

一是因地制宜探索井灌區(qū)用水戶(hù)自主管理的有效模式。鑒于我國(guó)地表水灌區(qū)已形成相對(duì)成熟的模式，今后應(yīng)該在更廣泛的井灌區(qū)探索農(nóng)村水務(wù)自主管理有效模式，增強(qiáng)用水戶(hù)水資源節(jié)約意識(shí)，結(jié)合國(guó)家水權(quán)制度改革探索地下水資源量核定方式、用戶(hù)取用水和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高用水戶(hù)自主參與管理的積極性和主動(dòng)性。

表2 北京市農(nóng)村基層水務(wù)自主管理存在的主要問(wèn)題

二是通過(guò)多學(xué)科研究，強(qiáng)化農(nóng)民用水合作組織的制度建設(shè)。從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科，對(duì)農(nóng)民用水合作組織發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)、內(nèi)在動(dòng)力、發(fā)展機(jī)制等進(jìn)行深入研究，為制定農(nóng)民用水合作組織制度、組織工作規(guī)范建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)開(kāi)展農(nóng)民用水合作組織制度建設(shè)的試點(diǎn)工作，發(fā)動(dòng)農(nóng)村用水戶(hù)積極參與自主管理組織，不斷完善現(xiàn)有農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的制度，尤其是形成用水戶(hù)溝通交流機(jī)制，在廣泛參與基礎(chǔ)上形成用水戶(hù)獎(jiǎng)懲制度，結(jié)合本地文化習(xí)慣形成用水戶(hù)協(xié)商規(guī)范，規(guī)范協(xié)會(huì)運(yùn)行管理，增強(qiáng)用水戶(hù)自主管理的能力和意識(shí)，強(qiáng)化農(nóng)村基層水務(wù)管理，提升農(nóng)村用水效率。