玩忽職守還是法無(wú)授權(quán)？

文/本刊記者 包冬冬

湖北當(dāng)陽(yáng)市馬店矸石發(fā)電有限責(zé)任公司“8·11”重大高壓蒸汽管道裂爆事故是發(fā)生在2016年的一起重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。2年后，這起事故仍然引起行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的廣泛關(guān)注，是因?yàn)樯姘傅奶胤N設(shè)備檢驗(yàn)人員一審被判玩忽職守罪。劣質(zhì)的噴嘴（流量計(jì)）埋下了事故隱患，特種設(shè)備安裝監(jiān)督檢驗(yàn)人員未對(duì)《特種設(shè)備目錄》外的這一流量計(jì)進(jìn)行檢驗(yàn)，能否作為被判刑的理由？各方觀點(diǎn)不一。

湖北當(dāng)陽(yáng)“8·11”重大高壓蒸汽管道裂爆事故現(xiàn)場(chǎng)俯拍圖 中新網(wǎng)圖

近日，湖北省當(dāng)陽(yáng)市人民法院的一份刑事判決書(shū)在特種設(shè)備安全檢驗(yàn)?zāi)酥琳麄€(gè)安全生產(chǎn)領(lǐng)域引起了不小的波瀾。究竟為何起波瀾？還要從2016年8月11日發(fā)生在湖北省當(dāng)陽(yáng)市的一起生產(chǎn)安全事故說(shuō)起。

劣質(zhì)噴嘴埋下的隱患

2016年的8月11日下午2點(diǎn)49分，湖北省當(dāng)陽(yáng)市馬店矸石發(fā)電有限責(zé)任公司熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目在試生產(chǎn)過(guò)程中，2號(hào)鍋爐高壓主蒸汽管道上的“一體焊接式長(zhǎng)徑噴嘴”裂爆，導(dǎo)致一起重大高壓蒸汽管道裂爆事故（以下簡(jiǎn)稱“當(dāng)陽(yáng)管道‘8·11’裂爆事故”），造成22人死亡，4人重傷，直接經(jīng)濟(jì)損失約2 313萬(wàn)元。

事故調(diào)查組認(rèn)定，事故發(fā)生的直接原因是安裝在2號(hào)鍋爐高壓主蒸汽管道上的“一體焊接式長(zhǎng)徑噴嘴”質(zhì)量嚴(yán)重不合格所致。這一劣質(zhì)產(chǎn)品，其焊縫缺陷在高溫高壓作用下擴(kuò)展，局部裂開(kāi)出現(xiàn)蒸汽泄漏，形成事故隱患。相關(guān)人員未及時(shí)采取停爐措施消除隱患，焊縫裂開(kāi)面積擴(kuò)大，剩余焊縫無(wú)法承受工作壓力造成管道斷裂爆開(kāi)，大量高溫高壓蒸汽驟然沖向僅用普通玻璃進(jìn)行隔斷的集中控制室以及其他區(qū)域，造成重大人員傷亡。

事故中涉及的一體焊接式長(zhǎng)徑噴嘴（以下簡(jiǎn)稱“事故噴嘴”）是企業(yè)命名的產(chǎn)品名稱，實(shí)際上是一種差壓式流量計(jì)，其原理是利用噴嘴前后取樣口壓差來(lái)測(cè)量管道蒸汽流量。

紛爭(zhēng)就起于未列在《特種設(shè)備目錄》之內(nèi)的流量計(jì)，是否屬于特種設(shè)備安裝監(jiān)督檢驗(yàn)人員應(yīng)該檢驗(yàn)的范圍。

事故調(diào)查組和檢察院：是未正確履職

除了劣質(zhì)流量計(jì)的供應(yīng)商和使用企業(yè)要為此次事故承擔(dān)主要責(zé)任外，事故調(diào)查組認(rèn)為，湖北省特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)研究院宜昌分院（以下簡(jiǎn)稱“宜昌分院”）也負(fù)有一定責(zé)任。

事故調(diào)查報(bào)告中說(shuō)，宜昌分院負(fù)有對(duì)特種設(shè)備進(jìn)行法定檢驗(yàn)檢測(cè)的職責(zé)。但其沒(méi)有依法履行職責(zé)，對(duì)事故噴嘴也是管道一部分的功能特性視而不見(jiàn)，未正確履行壓力管道檢驗(yàn)檢測(cè)法定職責(zé)，未按（GB 50184－2011）《工業(yè)金屬管道工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》的要求對(duì)管道進(jìn)行試驗(yàn)，僅以事故噴嘴未列入《特種設(shè)備目錄》為由，不對(duì)高溫高壓主蒸汽管道上的事故噴嘴進(jìn)行檢驗(yàn)檢測(cè)。

當(dāng)陽(yáng)市人民法院的判決書(shū)上這樣表述，被告人（宜昌分院壓力管道檢驗(yàn)室副主任洪某）對(duì)于本案事故噴嘴既屬儀表，也是壓力蒸汽管道的一部分功能視而不見(jiàn)，對(duì)壓力管道未做壓力試驗(yàn)及三項(xiàng)壓力替代試驗(yàn)，未正確履行壓力管道的監(jiān)督檢驗(yàn)職責(zé)。致使存在嚴(yán)重質(zhì)量缺陷的一體式焊接長(zhǎng)徑噴嘴錯(cuò)失檢驗(yàn)檢測(cè)，放過(guò)了事故隱患，導(dǎo)致重大事故發(fā)生。該事故的發(fā)生與洪某的玩忽職守行為存在法律上的因果關(guān)系。洪某應(yīng)承擔(dān)玩忽職守罪的刑事責(zé)任。

由此可見(jiàn)，事故調(diào)查組及當(dāng)陽(yáng)市法院都認(rèn)為，事故噴嘴因?yàn)槭菈毫φ羝艿赖囊徊糠?，所以?yīng)該由特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)人員進(jìn)行檢測(cè)。

流量計(jì)在宜昌分院的安裝監(jiān)督檢驗(yàn)范圍嗎

本刊記者翻閱了2013年6月29日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》，其中第二條中明確：國(guó)家對(duì)特種設(shè)備實(shí)行目錄管理。特種設(shè)備目錄由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。在2014年修訂的《特種設(shè)備目錄》中，確實(shí)沒(méi)有“流量計(jì)”這一項(xiàng)。

2016年10月17日，原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局曾專門就壓力管道監(jiān)管和安裝監(jiān)督檢驗(yàn)有關(guān)問(wèn)題回復(fù)了湖北省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。復(fù)函中這樣說(shuō)，第一，根據(jù)《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》，國(guó)家對(duì)特種設(shè)備實(shí)行目錄管理。特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門對(duì)目錄內(nèi)的特種設(shè)備實(shí)施監(jiān)督管理。流量計(jì)不在我局頒布的特種設(shè)備目錄內(nèi)。第二，質(zhì)檢總局《壓力管道安裝安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)規(guī)則》適用的監(jiān)督檢查對(duì)象和該規(guī)則第二條第六款“采購(gòu)的材料、元件、附件設(shè)施和設(shè)備是否符合設(shè)計(jì)文件及質(zhì)量要求”中的“材料、元件、附屬設(shè)施和設(shè)備”是指特種設(shè)備目錄內(nèi)的特種設(shè)備種類、類別、品種，流量計(jì)不屬于該規(guī)則適用的監(jiān)督檢驗(yàn)對(duì)象。

由此可見(jiàn)，流量計(jì)并不在《特種設(shè)備安全法》規(guī)定的《特種設(shè)備目錄》范圍之內(nèi)，原國(guó)家質(zhì)檢總局（機(jī)構(gòu)改革后調(diào)整為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局）在其復(fù)函中，也未將流量計(jì)納入特種設(shè)備安裝監(jiān)督檢驗(yàn)的范圍。

被告人及其律師：遵照《目錄》履職，不是“視而不見(jiàn)”

楊洪波，北京策略律師事務(wù)所合伙人。本案中，他擔(dān)任被告人——宜昌分院總工程師、授權(quán)簽字人韓某的二審辯護(hù)人。法院一審判決認(rèn)為，韓某作為檢驗(yàn)報(bào)告的審批人，把關(guān)不嚴(yán)，與洪某同樣成立玩忽職守罪。

韓某認(rèn)為，“對(duì)特種設(shè)備實(shí)行目錄管理，這是《特種設(shè)備安全法》明文規(guī)定的，流量計(jì)不在《特種設(shè)備目錄》之內(nèi)，幾十年了一直不對(duì)它進(jìn)行檢驗(yàn)，這是總局（國(guó)家質(zhì)檢總局）都認(rèn)可的事情，怎么能說(shuō)我們的檢驗(yàn)人員‘視而不見(jiàn)’？ ”“只要是壓力管道的一部分就要進(jìn)行檢測(cè)，那還要《特種設(shè)備目錄》做什么？”

楊洪波認(rèn)為：“2014年修訂的《特種設(shè)備目錄》，界定了作為特種設(shè)備的壓力管道需要符合的基本參數(shù)要求。所有列入《特種設(shè)備目錄》中的壓力管道元件都必須符合這些參數(shù)要求。但并非所有符合參數(shù)要求的壓力管道上的元件都會(huì)被列入《特種設(shè)備目錄》，都要納入特種設(shè)備安全監(jiān)管的范圍內(nèi)。具體哪些列入，哪些不列入，由現(xiàn)在的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要來(lái)掌握。當(dāng)陽(yáng)市人民法院關(guān)于事故噴嘴是壓力管道的一部分的解讀，令人一頭霧水。”

湖北當(dāng)陽(yáng)“8·11”重大高壓蒸汽管道裂爆事故現(xiàn)場(chǎng)救援 中新網(wǎng)圖

2018年5月2日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局特種設(shè)備局（以下簡(jiǎn)稱“特種設(shè)備局”）針對(duì)近期壓力管道安全監(jiān)察工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，向各省、自治區(qū)、直轄市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局下發(fā)了關(guān)于征求《壓力管道安全監(jiān)察有關(guān)工作的通知（征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)的函。在征求意見(jiàn)稿中，特種設(shè)備局在“元件組合裝置”中增加了流量計(jì)、裝卸臂等項(xiàng)目。同時(shí)，征求意見(jiàn)稿中提及，制造壓力管道特種元件類別中“元件組合裝置”品種不再頒發(fā)“元件組合裝置”許可，但其制造單位應(yīng)當(dāng)持有任意級(jí)別或項(xiàng)目的壓力管道安裝許可證、壓力管道元件制造許可證或壓力容器制造許可證。截至記者發(fā)稿時(shí)，尚未見(jiàn)到此征求意見(jiàn)稿是否正式生效實(shí)施的官方文件。

楊洪波認(rèn)為，“此征求意見(jiàn)稿一旦正式生效實(shí)施，流量計(jì)、裝卸臂將被納入《特種設(shè)備目錄》‘元件組合裝置’中，正式作為壓力管道安全監(jiān)察的工作內(nèi)容，也自然成為特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢驗(yàn)的對(duì)象。事實(shí)上，這起事故調(diào)查報(bào)告在末尾部分就提出了修改完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建議，要求既要明確流量計(jì)作為計(jì)量裝置的監(jiān)管要求，也要將其納入特種設(shè)備名錄強(qiáng)化監(jiān)管。不能將流量計(jì)從高壓管道的整體中分離失管。特種設(shè)備局的征求意見(jiàn)稿無(wú)疑就是對(duì)這起事故調(diào)查報(bào)告的回應(yīng)。然而，事故調(diào)查報(bào)告一方面認(rèn)識(shí)到法律法規(guī)出現(xiàn)了‘真空地帶’，另一方面又認(rèn)定宜昌分院‘管道檢驗(yàn)檢測(cè)沒(méi)有按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行，監(jiān)管缺失，放過(guò)了焊縫隱患’，認(rèn)定質(zhì)監(jiān)部門‘以事故噴嘴未列入特種設(shè)備目錄為由，機(jī)械執(zhí)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)事故噴嘴不檢不管，監(jiān)管嚴(yán)重缺失’，不能不說(shuō)是一種矛盾?！?/p>

楊洪波稱：“洪某、韓某等特檢人員均對(duì)一審判決結(jié)果不服，提起上訴?！?/p>

基層監(jiān)管干部：法無(wú)授權(quán)不可為

對(duì)于當(dāng)陽(yáng)管道“8·11”裂爆事故審判，很多特種設(shè)備監(jiān)管干部提出了自己的看法。本刊記者采訪了一位筆名為“單靠”的基層質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局局長(zhǎng)，他提出，這起事故的審判讓身邊的許多同行對(duì)基層安全監(jiān)督管理的“基本原則”產(chǎn)生了困惑。他說(shuō)：“安全監(jiān)督管理工作同政府部門的其他工作一樣，有一條基本原則，即法無(wú)授權(quán)不可為。當(dāng)陽(yáng)管道‘8·11’裂爆事故噴嘴其實(shí)是一種流量計(jì)，第一，流量計(jì)不在法定的《特種設(shè)備目錄》內(nèi)；第二，一直以來(lái)，作為從事特種設(shè)備監(jiān)督檢驗(yàn)的工作者都清楚，流量計(jì)不屬于《壓力管道安裝安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)規(guī)則》適用的監(jiān)督檢驗(yàn)對(duì)象；第三，多年來(lái)，我們?cè)趯?shí)際工作中，都未將流量計(jì)作為監(jiān)督檢驗(yàn)對(duì)象。而此案中，檢驗(yàn)人員因?yàn)榉o(wú)授權(quán)而獲罪，太令人困惑了！”

“單靠”說(shuō)：“問(wèn)責(zé)是任何一個(gè)組織做好一切工作的基本保證。安全生產(chǎn)事關(guān)重大，問(wèn)責(zé)追刑理當(dāng)更加嚴(yán)格。實(shí)事求是地依法依規(guī)問(wèn)責(zé)，能夠達(dá)到懲前毖后、教育多數(shù)、鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)、激發(fā)責(zé)任的效果；而不尊重客觀事實(shí)、不考量人的認(rèn)識(shí)和制度設(shè)計(jì)的局限性、違背基本常識(shí)和道理的問(wèn)責(zé)，不僅損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且會(huì)給廣大基層一線安全生產(chǎn)監(jiān)督管理干部帶來(lái)不應(yīng)有的恐懼，挫傷他們干好本職工作的積極性，甚至沖擊維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線?！?/p>

截至記者發(fā)稿時(shí)，此案能否公開(kāi)開(kāi)庭審理仍沒(méi)有結(jié)果。