PPP項目檔案管理探索實踐

劉寧

中圖分類號：G271 文獻(xiàn)標(biāo)識：A 文章編號：1674-1145（2018）7-207-02

摘要 近來年，施工企業(yè)PPP項目運(yùn)營模式逐漸增多，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制以及項目運(yùn)作方式正在發(fā)生深刻的變化。面對投資方式、管理方式的變革，檔案管理工作面臨很多新問題。本文從PPP項目檔案的產(chǎn)生特點入手，重點分析了施工企業(yè)PPP項目檔案管理工作目前面臨的主要問題、產(chǎn)生原因，并探討了PPP項目檔案管理工作的重要性和收集管理的方法。

關(guān)鍵詞 PPP項目 檔案管理 歸屬流向

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”的方針，我國開始在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推行PPP模式。短短幾年時間，PPP項目就如雨后春筍，在全國各地掀起熱潮。然而，PPP尚未統(tǒng)一立法，各個項目實際情況千差萬別。PPP模式涉及多方主體，隱藏多重風(fēng)險。施工企業(yè)作為社會投資人和施工方，其角色定位具有兩面性，在PPP項目運(yùn)作的過程中面臨的風(fēng)險更加紛繁復(fù)雜。在這種情況下，檔案的合理有效收集整理，對于企業(yè)規(guī)避風(fēng)險、規(guī)范管理具有重要的意義。

一、項目檔案管理工作的重要意義和法律價值

檔案作為企業(yè)的無形資產(chǎn)，是領(lǐng)導(dǎo)決策的依據(jù)，是對工作查考的憑據(jù)，也是科學(xué)研究和基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備建設(shè)的可靠資料，我們必須充分認(rèn)識到檔案管理工作在企業(yè)管理中的法律價值和重要性。

（一）項目檔案可以作為施工企業(yè)風(fēng)險控制管理的原始憑證

項目檔案是加強(qiáng)風(fēng)險管理實施建設(shè)項目“二次經(jīng)營”的客觀依據(jù)，施工企業(yè)從中標(biāo)開始即相應(yīng)承擔(dān)著一定的風(fēng)險，項目檔案可以為規(guī)避各類風(fēng)險提供憑證依據(jù)。一方面在產(chǎn)生爭議或法律糾紛時，項目檔案是維護(hù)自身合法權(quán)益的重要憑證；另一方面項目在回購支付過程中，施工企業(yè)可依據(jù)法律程序向有關(guān)部門出示項目檔案原件，向政府合理提出增加工程量、提高結(jié)算金額等要求。

（二）項目檔案是反映企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的信用證明

項目檔案在投標(biāo)過程中可以成為企業(yè)業(yè)績，是重要的得分依據(jù)，也可以作為施工企業(yè)申請資質(zhì)的證明材料。

（三）項目檔案能為企業(yè)經(jīng)營管理保駕護(hù)航

一是企業(yè)接受各類審計檢查巡視活動中，檔案能作為最基本的憑證材料，證明各類投資項目從立項審批到管理經(jīng)營，文件齊全，程序合規(guī)。二是項目檔案能體現(xiàn)企業(yè)科學(xué)技術(shù)水平，為企業(yè)科學(xué)技術(shù)咨詢工作提供基礎(chǔ)借鑒資料。

二、施工企業(yè)PPP項目檔案管理工作的特殊性及問題的成因分析

（一）PPP項目檔案的特點

作為一種創(chuàng)新的市場化公共產(chǎn)品服務(wù)供給和管理方式，PPP項目本身具有一定的特殊性，其檔案管理也有其自身的特點：一是動作周期長。PPP項目從項目產(chǎn)項到回購收回，周期一般在5年以上，有的長達(dá)30年。二是檔案形成部門多。前期立項檔案多在總公司或投資公司的管理部門產(chǎn)生，施工檔案在項目部產(chǎn)生，運(yùn)營檔案在運(yùn)營管理部門產(chǎn)生，回購工作產(chǎn)生的檔案可能會由臨時組成的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生等。三是檔案的種類和載體具有多樣性。一個項目可以產(chǎn)生的文件可能包括立項文件、施工文件、竣工文件、會計資料、照片、聲像、實物、電子文件等各種類型和載體的文件材料，內(nèi)容和種類豐富，載體多樣。

（二）PPP項目檔案目前普遍存在的問題

PPP項目檔案目前普遍存在以下問題：一是歸檔不齊全、不完整。在實際工作中檔案管理人員接收項目檔案時經(jīng)常遇到材料內(nèi)容不齊全、材料內(nèi)容填寫不全、法律手續(xù)不完備、缺少原件、載體形式不完整等問題。二是項目竣工檔案與實物不符。如歸檔的竣工圖未根據(jù)變更設(shè)計通知進(jìn)行更改。三是檔案管理方式?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。由于管理不到位、制度不完整等各種原因，各個項目部沒有統(tǒng)一的歸檔標(biāo)準(zhǔn)，造成檔案的收集范圍、文件載體各異。四是缺少為企業(yè)檔案部門收集檔案的意識。大部分項目部會充分照顧業(yè)主以及專業(yè)檔案館的需要，嚴(yán)格按照他們的要求和標(biāo)準(zhǔn)收集整理檔案，但由于缺少必要的獎懲措施，項目部常常忽略應(yīng)該提前為企業(yè)檔案部門收集一套項目檔案，以滿足本企業(yè)經(jīng)營管理的需要。五是移交不及時。項目部通常不會主動提出歸檔要求，能拖就拖，往往等到項目要撤銷時，才考慮到需要將檔案移交本企業(yè)檔案部門。

三、加強(qiáng)宣傳，源頭控制，做好施工企業(yè)PPP項目檔案的管理工作

（一）加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)檔案法制意識，依法管理檔案

施工企業(yè)要結(jié)合國家檔案局每年推出的宣傳工作計劃，不斷推進(jìn)檔案宣傳工作。充分利用內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)、刊物、展板等條件，將檔案法律法規(guī)、館藏信息、檔案利用情況的正反面事例進(jìn)行推廣宣傳，讓企業(yè)每一個人了解檔案法及其實施辦法，逐步提高每個員工對檔案的認(rèn)知度。

（二）管控源頭，抓好項目檔案的收集

收集工作是檔案管理工作的基礎(chǔ)，將有價值的檔案保存好，才能充分發(fā)揮檔案的作用，體現(xiàn)檔案管理“有為有位”的良性循環(huán)。收集工作是最基礎(chǔ)的工作，也是最難、最關(guān)鍵的工作，要做好檔案收集，應(yīng)該著重從以下幾個方面入手：

1.全程控制。各項目部、指揮部尤其是境外項目部是項目檔案的形成主體，但同時也是檔案管理工作的薄弱環(huán)節(jié)。對項目部的管理主要分為三個階段。一是前期指導(dǎo)。提前下發(fā)通知，提出歸檔要求，配備專兼職檔案人員及必要的設(shè)施設(shè)備，提前要求學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，公司的檔案管理規(guī)章制度辦法、立卷工作規(guī)則方法，提前對本項目檔案的歸檔范圍和歸檔標(biāo)準(zhǔn)提出要求，使項目從一開始就建立歸檔意識。二是中期檢查。在項目進(jìn)行過程中，應(yīng)定期要求項目部上報檔案收集情況，發(fā)回歸檔電子目錄，在需要的時候，可適時進(jìn)入現(xiàn)場檢查指導(dǎo)工作，實地檢查有關(guān)文件材料的形成、積累和管理工作，如文件材料是否有專人管理，存放是否安全符合要求，份數(shù)能否滿足要求等，及時控制檔案質(zhì)量。三是后期驗收。工程項目完工時，根據(jù)項目檔案驗收有關(guān)規(guī)定，完成驗收工作，尤其是要關(guān)注竣工驗收報告、技術(shù)總結(jié)、末次計價、質(zhì)量評價、優(yōu)質(zhì)工程評獎等文件材料的收集情況，建立電子檔案目錄，按要求分類組卷編號，在項目撤銷時，注意將后期收尾工作文件材料補(bǔ)充歸檔，避免遺漏。

2.明確職責(zé)。一是施工企業(yè)要建立一下上下貫通，左右銜接的檔案收集工作網(wǎng)絡(luò)體系。每個管理層級都有指定的主管領(lǐng)導(dǎo)，專門的檔案管理人員，每個部門要有專人和檔案室聯(lián)系對接，明確每個人的職責(zé)范圍，保證收集工作層層有人管，環(huán)環(huán)有人抓，對項目管理提出“四個明確”明確項目檔案的收集工作納入項目負(fù)責(zé)人崗位職責(zé)和工作計劃，讓責(zé)任人支持和理解檔案的收集工作，明確專人負(fù)責(zé)檔案的收集、整理、歸檔工作，保證檔案齊全、完整、準(zhǔn)時移交；明確項目檔案管理人員“五參與”，即參與項目籌劃，參與施工組織，參與工程進(jìn)度控制，參與工程質(zhì)量控制及信息管理，以利于兼職檔案員及時了解工程進(jìn)程，明確收集工作“三同步”，即項目立項與檔案收集同步，項目檔案形成與工程建設(shè)同步，工程竣工驗收與檔案驗收同步。二是建立項目檔案經(jīng)濟(jì)責(zé)任保證體系。在項目責(zé)任人與企業(yè)簽訂責(zé)任書的同時，應(yīng)與檔案部門簽訂項目檔案歸檔責(zé)任書，明確責(zé)任和獎懲制度，項目負(fù)責(zé)人的薪酬與獎金兌現(xiàn)，應(yīng)與項目檔案的移交情況掛鉤，未按規(guī)定時間移交檔案的，應(yīng)有明確有效的懲罰措施。三是規(guī)范管理。建立健全的檔案管理制度是規(guī)范和推動檔案工作有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提，針對PPP項目的特點，應(yīng)該建立相關(guān)的制度、標(biāo)準(zhǔn)和辦法。施工企業(yè)應(yīng)該根據(jù)國家的有關(guān)辦法，考慮各方業(yè)主的標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合施工企業(yè)特點，制定本企業(yè)統(tǒng)一、規(guī)范的《PPP項目檔案管理辦法》，明確職責(zé)，規(guī)定歸檔范圍，指導(dǎo)檔案的立卷歸檔工作。

（三）PPP項目檔案的分類整理、立卷歸檔工作

《專業(yè)檔案管理》指出“從檔案管理的角度來看，專業(yè)文件的積累、立卷、歸檔等前期處理方面，都有著特定的原則和方法，由專業(yè)特點產(chǎn)生特定的專業(yè)檔案，再根據(jù)專業(yè)檔案的形成規(guī)律決定期具體的管理方法。

1.PPP項目的歸檔時間

根據(jù)PPP項目的特點，可以采取分階段的方式進(jìn)行歸檔。一是前期準(zhǔn)備階段。這一階段主要產(chǎn)生立項調(diào)研、審批文件，一般以請示、批復(fù)及期附件或會議紀(jì)要等文件為主，應(yīng)該按照《歸檔文件整理規(guī)則》的有關(guān)要求歸檔，在項目確立簽約后形成的合同、信譽(yù)類檔案可隨時歸檔。二是施工竣工階段。應(yīng)在工程竣工驗收前3個月內(nèi)歸檔。工程檔案按照《科學(xué)技術(shù)檔案案卷構(gòu)成的一般要求》進(jìn)行分類整理，會計檔案遵照《會計檔案管理辦法》進(jìn)行整理。三是運(yùn)營管理階段。應(yīng)在第二年上半年立卷歸檔。四是回購階段。應(yīng)在項目移交后3個月內(nèi)歸檔。

2.PPP項目檔案的保管及排列上架

項目檔案移交檔案部門后，檔案管理部門按照項目檔案管理辦法將全部檔案進(jìn)行統(tǒng)一分類編號。紙質(zhì)檔案按項目運(yùn)作各階段自然順序排列上架，基本排列順序為：立期立項文件、招投中標(biāo)文件、PPP項目公司成立文件、征地拆遷文件、設(shè)計文件、監(jiān)理文件、施工文件、竣工驗收文件、運(yùn)營及維護(hù)文件、回購移交文件等；電子檔案及其他載體形式的檔案不與紙質(zhì)檔案一起排列，按特殊載體檔案管理辦法單獨(dú)排列擺放。

3.PPP項目檔案的歸屬流向

施工企業(yè)PPP項目檔案的歸屬，可以用以下幾句話概括：誰投資誰所有，誰托管誰歸檔，誰施工誰移交，誰運(yùn)營誰管理。簡單解釋為：投融資單位對項目負(fù)有不可推卸的責(zé)任，同樣也對項目檔案負(fù)有保管的責(zé)任和權(quán)利，應(yīng)該根據(jù)自己的需要將相關(guān)檔案收集入庫，代投資方進(jìn)行項目管理的單位，即托管單位，應(yīng)承擔(dān)代表投融資方負(fù)責(zé)收集整理，并向投資方歸檔的工作，施工單位負(fù)責(zé)收集整理項目檔案，并向接收單位完成移交工作，運(yùn)營單位收集管理運(yùn)營工作產(chǎn)生的檔案，并在特許經(jīng)營結(jié)束后移交回購單位。

4.PPP項目檔案管理工作優(yōu)劣評定

收集工作是檔案管理工作的起點，利用工作則是保管檔案的最終目的，檔案利用所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益是檔案工作的重要性的真實體現(xiàn)。因此，檔案利用的查準(zhǔn)率、查全率及查閱量是檔案管理工作優(yōu)劣評定的主要技術(shù)指標(biāo)。

總之，隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，眾多大型綜合型施工企業(yè)必須實現(xiàn)由承包商向“投資商+承包商”的轉(zhuǎn)變，以投融資方式開辟傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場道路，其中，PPP模式是重中之重。由于PPP項目的自身特點，檔案管理也面臨著眾多新的問題和新的難點。施工企業(yè)檔案管理部門要以法律為依據(jù)，規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，積極提前介入項目管理工作，從滿足企業(yè)經(jīng)營管理工作需要的角度去考慮，做好施工企業(yè)PPP項目檔案的收集管理工作。