日本礦產(chǎn)資源管理機制及對我國地勘基金改革發(fā)展的啟示

陳興華

(國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100037)

日本國土面積狹小，是全球能源和金屬礦產(chǎn)資源最為匱乏的國家之一，為了保障國內(nèi)能源資源的長期穩(wěn)定供給與安全，到海外從事礦產(chǎn)勘查開發(fā)是其必然的選擇。日本政府為了幫扶國內(nèi)的礦業(yè)企業(yè)“走出去”并迅速做大做強，逐步建立了與本國經(jīng)濟體制和市場運行規(guī)律相適應(yīng)的礦產(chǎn)資源管理模式和資金扶持措施，并提供人才培訓(xùn)、礦業(yè)標準制定和技術(shù)支持服務(wù)等。日本建立的這套管理制度在這樣一個高度市場經(jīng)濟的國家運行了幾十年[1]，為其賺取了大量國家財富，也使日本一直保持著全球礦產(chǎn)資源消費大國和礦業(yè)強國的地位。當前，中央和省級地勘基金正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，研究日本的礦產(chǎn)資源管理模式對加快地勘基金改革步伐，完善基金投資機制具有重要參考價值。

1 日本礦產(chǎn)資源管理情況

1.1 管理機構(gòu)概況

日本國內(nèi)外的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)主要由日本國家油氣和金屬資源機構(gòu)(Japan Oil,Gas and Metals National Corporation，簡稱JOGMEC)主導(dǎo)完成[2]，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、財務(wù)省等十多個政府部門在產(chǎn)業(yè)政策和財政資金上予以支持，日本國際協(xié)力銀行(JBIC)、日本國際協(xié)力機構(gòu)(JICA)、日本貿(mào)易保險機構(gòu)(NEXI)等四個法人企業(yè)在商業(yè)運作和投融資方面全力配合，確保JOGMEC在扶持日本企業(yè)從事海外礦業(yè)開發(fā)過程中發(fā)揮重要作用。JOGMEC是一家具有獨立法人資格的管理機構(gòu)，機構(gòu)中的高層管理人員由日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的公務(wù)員擔(dān)任。JOGMEC對政府政策的執(zhí)行具有較大的自主權(quán)，機構(gòu)運作采取市場化方式，以促進經(jīng)濟效益最大化。JOGMEC包括機構(gòu)總部(位于神奈川縣川崎市)和技術(shù)中心(位于千葉縣千葉市)兩部分，并在世界各地設(shè)有40多個辦事處，共有職員500余人，機構(gòu)總部又分為總務(wù)經(jīng)理評價部、石油開發(fā)支援部、石油開發(fā)技術(shù)部、金屬資源開發(fā)部、資源儲備部和金屬礦害防治支援部等六個部門，各部門分工明確，在項目運作方面相互配合。

1.2 礦業(yè)開發(fā)階段

日本的礦業(yè)開發(fā)主要包括七個階段：前期資源外交及信息收集、草根勘查、詳查勘探、礦山周邊基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)查完善、礦業(yè)開發(fā)、開采加工、后期與資源國產(chǎn)業(yè)深度合作等。在這七個階段中，以JOGMEC為執(zhí)行主體，多個政府部門和有關(guān)法人企業(yè)(JBIC、JICA、NEXI)予以配合，將多項礦業(yè)開發(fā)援助措施縝密無縫地分布其中，包括前期政府補助金、強制繳納礦業(yè)投資準備金、低息貸款、債務(wù)擔(dān)保、政策性銀行投資和再保險等資金扶持措施(圖1)，以及提供人才培訓(xùn)、礦業(yè)標準制定和技術(shù)支持服務(wù)等。

日本政府根據(jù)本國經(jīng)濟發(fā)展需求和技術(shù)水平對礦產(chǎn)進行了重要性分類，第一類為重要和稀缺礦產(chǎn)，包括錳、鎳、鈾、鉻、鎢、鉬、鈮、鉭、銻、鋰、鈦、硼、鍶、稀土類、鉑金族金屬等；第二類為一般性礦產(chǎn)，包括銅、鉛、鋅、金、礬土、鐵礦石等。對不同礦產(chǎn)，政府和中間機構(gòu)給予的資金支持額度和比例不同。

圖1 日本礦產(chǎn)勘查開發(fā)主要投融資方式

2 日本礦業(yè)開發(fā)主要融資方式

2.1 地質(zhì)勘查補助金

地質(zhì)勘查補助金是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省通過JOGMEC對同外國企業(yè)聯(lián)合進行油氣及金屬礦產(chǎn)勘查的日本企業(yè)發(fā)放的援助資金，見圖1中①部分。補助范圍包括前期情報調(diào)查與收集、地質(zhì)調(diào)查與繪圖、金屬礦產(chǎn)勘查等。補助額度根據(jù)礦種重要性確定，對風(fēng)險勘查階段的重要和稀缺礦產(chǎn)，政府全額出資；對其他礦產(chǎn)，補貼額度最高不超過項目勘查經(jīng)費的50%，補助期間若找礦成果不佳，降低補助比例或視情況取消補助。

補助金不是完全無償?shù)?，在礦山投產(chǎn)盈利后，企業(yè)要將利潤的一部分上交JOGMEC，再由JOGMEC按比例上交國庫。申請人違規(guī)將補助金用于其他方面的，要限期歸還補助資金并繳納一定比例的違約金。

2.2 礦業(yè)投資準備金

日本企業(yè)在礦產(chǎn)勘查、開發(fā)階段要向政府繳納一定額度的準備金，并在一段時間后投入到實際勘查開發(fā)項目中去。準備金分為探礦準備金和海外開發(fā)風(fēng)險準備金，是一種強制性的抵押金，根據(jù)勘探開發(fā)階段不同，分三年或五年期存到政策性銀行，政府給予稅收減免優(yōu)惠，企業(yè)每年可按比例提取一定額度的資金使用，見圖1中②部分。準備金一是用來規(guī)范企業(yè)真正從事礦產(chǎn)勘查開發(fā)活動，規(guī)避企業(yè)在拿到政府補助資金后從事其他投機行為；二是在企業(yè)遇到投資風(fēng)險時幫企業(yè)度過難關(guān)；三是強制性的給予企業(yè)一個穩(wěn)定的現(xiàn)金流保障，確?？碧介_發(fā)活動能順利進行。

2.3 貸款貼息

貸款貼息是指日本政府為促進金屬礦產(chǎn)勘查[3]向企業(yè)提供貸款融資、利息減免的行為，見圖1中③部分。貸款對象是日本企業(yè)控股的外國礦業(yè)公司或日本與外國企業(yè)聯(lián)合成立的勘查公司,貸款額度按照礦種重要性和稀缺程度確定。對重要和稀缺礦產(chǎn)，貸款額度可達項目所需經(jīng)費的30%～50%，利息全免；對一般性礦產(chǎn)，貸款額度達項目所需經(jīng)費的10%～50%，高中風(fēng)險資源國利息全免，低風(fēng)險資源國利息免除50%。

2.4 債務(wù)擔(dān)保

日本政府為扶持民營企業(yè)從事海外礦產(chǎn)開發(fā)，解融資困難，為民營企業(yè)在民間金融機構(gòu)貸款提供債務(wù)擔(dān)保，見圖1中④部分。貸款擔(dān)保比例根據(jù)礦種類型來確定，對重要和稀缺礦產(chǎn)，最大擔(dān)保比例為企業(yè)貸款金額的90%；對一般性礦產(chǎn)，最大擔(dān)保比例不超過企業(yè)貸款金額的80%。

2.5 礦業(yè)權(quán)并購

日本政府通過中間機構(gòu)(JOGMEC或JBIC)將資金直接提供給日本企業(yè)，用以收購資源國的優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)或草根勘查公司(公司必須擁有優(yōu)質(zhì)探礦權(quán))，以加快日本企業(yè)在海外的勘查開發(fā)進程，見圖1中⑤部分。政府出資額度按照不同礦種重要性確定，對重要和稀缺礦產(chǎn)，出資額度最大為項目所需經(jīng)費的30%～50%，出資期間利息全免；對一般性礦產(chǎn)，出資額度最大為項目所需經(jīng)費的10%～50%，利息視項目所在國的資源風(fēng)險程度高低來確定，高風(fēng)險低利息，低風(fēng)險高利息。

2.6 政策性銀行投資

日本國際協(xié)力銀行(JBIC)是一家為促進海外項目開發(fā)而成立的策性銀行。JBIC對日本合資勘查企業(yè)、日本海外資源開發(fā)企業(yè)及為日本提供礦產(chǎn)品進口服務(wù)的外資企業(yè)等三類企業(yè)在擴大經(jīng)營規(guī)模時進行直接投資，見圖1中⑥部分。投資比例原則上不超過項目所需經(jīng)費的25%，且確保日本政府或JBIC不成為項目的最大股東，通過政策性投資保障企業(yè)有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，以便從事海外礦業(yè)開發(fā)和獲取優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)。

2.7 海外投資風(fēng)險再保險

日本企業(yè)投資的海外礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)益和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等，因資源國發(fā)生政治風(fēng)險、自然災(zāi)害等被侵害、沒收而遭受損失的，日本政府通過再保險制度對企業(yè)損失進行有限補償，從而達到間接扶持企業(yè)從事海外勘查開發(fā)的目的，見圖1中⑦部分。再保險最高保險金額可達項目經(jīng)濟損失的100%，具體實施由日本企業(yè)同日本貿(mào)易保險公司(NEXI)簽訂保險合同并交納保險金，財務(wù)省再對上述保險合同提供再保險，由于有了財務(wù)省的再保險，進一步增強了NEXI獨自承擔(dān)企業(yè)風(fēng)險的能力?！半p保險”制度極大地增強日本企業(yè)參與海外“高風(fēng)險”項目開發(fā)的勇氣與信心。

3 日本礦產(chǎn)資源管理的主要特點

在日本海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中，日本政府從親自出資進行草根勘查并在時機成熟時將日本企業(yè)引入其中，到強制企業(yè)繳納準備金，為企業(yè)提供貸款貼息、債務(wù)擔(dān)保、政策性銀行投資及再保險等，由日本政府、中間機構(gòu)和礦業(yè)企業(yè)發(fā)揮各自優(yōu)勢，彼此分工明確，定位準確，確保日本這臺龐大的礦業(yè)機器能夠高效運轉(zhuǎn)，最終達到官民共贏[4]，促進日本全球礦業(yè)市場的不斷發(fā)展與繁榮。

3.1 政府退居幕后，中間機構(gòu)擔(dān)任主角

在日本海外礦產(chǎn)勘查開發(fā)的七個階段中，日本政府對礦業(yè)企業(yè)技術(shù)、資金、政策幫扶是在日本石油天然氣金屬礦產(chǎn)資源公司的主導(dǎo)下，由日本國際協(xié)力銀行、日本國際協(xié)力機構(gòu)、日本貿(mào)易保險公司等中間機構(gòu)協(xié)同配合，礦業(yè)公司進行礦業(yè)市場運作、專業(yè)化管理完成的，日本政府扮演的只是幕后指導(dǎo)者和損失擔(dān)保人的角色[5]。日本政府的這種做法能有效地引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才等進入海外礦業(yè)領(lǐng)域，同時又避免了以政府背景直接進入資源國可能帶來的資源民族主義沖突。

3.2 不做單筆最大股東，注重資源綜合開發(fā)利用

日本海外礦業(yè)投資多偏向于同當?shù)氐耐顿Y銀行及礦業(yè)企業(yè)合作，更注重在產(chǎn)業(yè)鏈上游參股，參股比例一般較低，即便是政府直接出資也絕不做單筆最大股東，不爭公司董事會話語權(quán)。日本政府的這種做法既不容易引起資源國的警惕，又可通過項目合作增進同當?shù)劂y行和企業(yè)關(guān)系從而提高自身影響力，最終達到資源綜合開發(fā)利用，對保障日本礦產(chǎn)資源的長期穩(wěn)定供應(yīng)與安全具有重要戰(zhàn)略意義。

3.3 以效益定收益，收益反哺勘查

日本政府通過JOGMEC為企業(yè)提供的勘查補助金是否有償根據(jù)找礦結(jié)果及投產(chǎn)后的效益來確定，找不到礦不要收益，找到礦在礦山投產(chǎn)盈利后才收取回報。政府的收益又進一步補充到勘查資金池，JOGMEC的收益扣除運營成本后很大一部分也進入到勘查領(lǐng)域。日本礦業(yè)的這種做法在這樣一個市場經(jīng)濟的國家運行了幾十年，確認還是能賺到錢的，從而保障日本地質(zhì)勘查資金的滾動發(fā)展。

3.4 再保險為企業(yè)投資“高風(fēng)險”項目保駕護航

日本作為市場經(jīng)濟發(fā)達國家，企業(yè)風(fēng)險防范意識較強，海外高風(fēng)險礦業(yè)項目投保率較高。日本的再保險制度設(shè)計巧妙，將礦業(yè)投資“高風(fēng)險”在國家財政、保險公司和投資企業(yè)之間進行了合理分攤，一旦發(fā)生資源國政治危機或企業(yè)經(jīng)營失敗等情況，風(fēng)險各方共擔(dān)，任何一方都不至于損失太重。再保險制度激勵企業(yè)不畏“高風(fēng)險”走出去，同時也贏得了很多礦業(yè)發(fā)展機會和較高的投資收益。

3.5 礦業(yè)全程無縫援助，政府與企業(yè)合作共贏

日本政府對企業(yè)海外投資采取的多種幫扶措施是覆蓋礦產(chǎn)勘查開發(fā)上、中、下游的一體化、無縫隙的援助措施，既幫助企業(yè)盤活了資金、規(guī)范了運作行為，達到了企業(yè)的商業(yè)目的，又保障了日本能源資源的長期穩(wěn)定供給與安全，達到政府資源戰(zhàn)略的目的。與此同時，通過資金、技術(shù)、人才優(yōu)勢等與資源國開展產(chǎn)業(yè)合作，擴大了日本的全球影響力，為礦業(yè)進一步發(fā)展營造了良好的商業(yè)環(huán)境。

4 對我國地勘基金改革發(fā)展的啟示

4.1 從國家資源戰(zhàn)略的高度審視地勘基金的定位和運作模式

關(guān)于地勘基金定位和投資性質(zhì)的討論，不應(yīng)再局限于究竟是政府政策性基金還是純粹的市場化基金，財政投入究竟是補貼性質(zhì)的還是有償?shù)模瑥膰屹Y源戰(zhàn)略的角度看，地勘基金的定位應(yīng)是二者兼而有之。企業(yè)的目標是追求投資盈利，國家的目的是為保障能源資源安全(含礦產(chǎn)地儲備)，也可是促進形成礦產(chǎn)勘查投入的良性循環(huán)機制。企業(yè)的發(fā)展需要國家產(chǎn)業(yè)政策扶持，國家的資源戰(zhàn)略目標只有通過企業(yè)的運作才能實現(xiàn)，兩者之間并不矛盾，通過合理的制度設(shè)立完全可以達到統(tǒng)一。為實現(xiàn)企業(yè)收益最大化，基金管理機構(gòu)應(yīng)采取市場化運作，專業(yè)化管理，勘查、開發(fā)一體化，國家目標體現(xiàn)在市場化運作的機制設(shè)計上，最大程度地吸引財政和社會資本共同投入，最終達到企業(yè)商業(yè)目的和政府資源戰(zhàn)略的雙贏。

4.2 確保地勘基金管理機構(gòu)運行的獨立性和決策的自主性

地勘基金定位和運作模式確定后，要確保基金管理機構(gòu)獨立運行，有決策自主權(quán)。在項目選擇上，不僅要注重地質(zhì)找礦成功率，更要注重工作區(qū)的技術(shù)、經(jīng)濟可行性評價和投資環(huán)境分析，確認近期是否可開發(fā)利用(納入礦產(chǎn)地儲備的除外)[6]；在運作管理上，堅持市場化方向，不能再回歸到專項計劃的管理模式；在收益分配方面，按照市場通行做法在合伙人之間進行分配，基金所得收益扣除運營管理成本后上繳國庫，由國家財政根據(jù)基金運營效益等進一步確定注入基金池的資金額度。政府的作用主要是做好監(jiān)督指導(dǎo)和政策扶持，社會投資者按照市場規(guī)則自行跟進投資，風(fēng)險共擔(dān)，利益共享。

4.3 采取多元化的方式拓寬地勘基金融資渠道

地勘基金可借鑒日本國家油氣和金屬資源機構(gòu)的做法，搭建礦業(yè)投融資平臺，通過合理的制度設(shè)計將財政補貼、貸款貼息、稅收優(yōu)惠、債務(wù)擔(dān)保、政策性銀行投資等多種資金支持措施打包形成一個政策工具箱，根據(jù)項目勘查階段、風(fēng)險程度高低和投資回報周期等確定采用哪種投資方式或多種投資方式的組合。同時，國內(nèi)的礦業(yè)和金融領(lǐng)域要深度融合，加快研究開發(fā)與我國國情相適應(yīng)的礦業(yè)保險產(chǎn)品，為企業(yè)抵御高風(fēng)險提供一種路徑選擇。

4.4 以“一帶一路”倡議為契機同步開展海外礦產(chǎn)勘查與開發(fā)

目前，我國已成為全球第二大經(jīng)濟體，絕大部分礦產(chǎn)品對外依存度超過50%，在世界經(jīng)濟高度一體化的今天，在全球范圍內(nèi)配置資源是必然的趨勢。另外，從地質(zhì)發(fā)展規(guī)律來看，國內(nèi)的礦產(chǎn)勘查程度總體偏高，工作空白區(qū)、低風(fēng)險區(qū)域幾乎不再存在，找礦難度不斷加大，找礦空間大幅壓縮，而境外還存在很多地質(zhì)工作空白區(qū)或低勘查程度的區(qū)域。地勘基金立足國內(nèi)找礦的同時，應(yīng)盡早開展海外礦產(chǎn)勘查與開發(fā)，以“一帶一路”倡議為契機，借鑒日本JOGMEC的運作模式，搭建海外投融資平臺，匯聚國內(nèi)的技術(shù)、資本和人才優(yōu)勢，引領(lǐng)國內(nèi)地勘企業(yè)走出去，推動中國礦業(yè)不斷做大做強。