我國礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金制度的構(gòu)建

楊凌雁，李花華

(江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西 贛州 341000)

礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，但在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中，我國的礦山環(huán)境已遭到了嚴重破壞，僅污染嚴重的有色金屬礦山就占21.66%，污染較嚴重的礦山占43.42%[1]。礦山開采造成大氣、水體、土壤、噪音、固體廢棄物等方面的污染頻發(fā)，其治理和恢復(fù)成本非常高。以贛州稀土礦山的開采及治理為例，因生產(chǎn)經(jīng)營方式粗放，及早期的工藝落后,造成了嚴重的資源浪費和環(huán)境污染，嚴重影響礦區(qū)周邊群眾的生活[注]摘自2012年發(fā)布的《中國的稀土狀況與政策》的支撐文件贛南環(huán)境報告。2012年4月，國家多個部委組成的聯(lián)合調(diào)研組發(fā)布了贛南環(huán)境報告。報告稱，稀土開采污染遍布贛州的18個縣(市、區(qū))，涉及廢棄稀土礦山302個，遺留的尾礦 (廢渣)達1.91億t，被破壞的山林面積達97.34 km2，僅治理殘留的廢渣就需70年。。原工業(yè)和信息化部副部長蘇波指出，經(jīng)初步測算，僅恢復(fù)治理贛州因稀土開采造成的環(huán)境污染就需要380億元。以贛州稀土礦山不到100億元的凈資產(chǎn)無法承擔高額的修復(fù)費用，企業(yè)存亡堪憂，更不用說持續(xù)履行礦山環(huán)境治理恢復(fù)責任。礦山環(huán)境治理不到位，資金籌措成為制約礦山環(huán)境治理恢復(fù)的核心問題。

1 礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金制度的歷史沿革

1.1 礦山環(huán)境治理專項資金制度的三個發(fā)展階段

1) 2006年以前，礦山環(huán)境治理專項資金制度探索階段。20世紀90年代，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源的需求量大幅增長，混亂無序的開發(fā)造成了礦山環(huán)境急劇惡化，出現(xiàn)大量法人主體滅失的礦山。政府的治理壓力越來越大，無法在治理遺留廢棄礦山的同時，兼顧新礦山的治理，便轉(zhuǎn)向探索以企業(yè)承擔治理責任為主的模式，并開始借鑒當時相對成熟的“三同時”保證金制度的經(jīng)驗，多省開始探索如何有效進行礦山環(huán)境治理恢復(fù)，國家層面也逐步推進礦山環(huán)境治理專項資金制度建設(shè)。在2003年12月國務(wù)院發(fā)布的第一部《礦產(chǎn)資源政策》白皮書中，首次以文件形式提出建立礦山環(huán)境治理保證金(以下簡稱“保證金”)制度。

2) 2006年至2017年，礦山環(huán)境治理保證金制度階段。2006年，國土資源部、財政部、環(huán)境保護部[注]根據(jù)《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，國土資源部已整合進入“自然資源部”；環(huán)境保護部已整合進入“生態(tài)環(huán)境部”。聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責任機制的指導(dǎo)意見》(財建〔2006〕215號)，明確要求各省市建立保證金制度，要求采礦權(quán)人按照規(guī)定繳納保證金，保證金制度在全國大規(guī)模推廣，但實踐結(jié)果并不樂觀。理論界和實務(wù)界開展了廣泛研究，認為各地保證金名稱不一、用途各異和政策差異，導(dǎo)致具體適用不清晰；“先治理、后返還”的模式導(dǎo)致企業(yè)資金壓力大、欠賬率高、生態(tài)欠賬多；保證金標準過低，企業(yè)持被動治理心態(tài)、難以自覺進行礦山環(huán)境治理恢復(fù)；保證金制度配套制度不完善，保證金制度難以發(fā)揮作用；缺乏公眾參與、公眾監(jiān)督，容易發(fā)生合謀產(chǎn)生地方政府尋租。同時提出了科學(xué)制定保證金的收取標準、收取方式、返還途徑，多元化保證金形式，嚴格礦山環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境影響評價制度，強化政府環(huán)境責任等建議[2-10]。理論界和實務(wù)界開始達成共識，保證金制度難以解決礦山環(huán)境持續(xù)惡化的問題，并且開始探索新的專項資金制度。在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革的要求下，礦山環(huán)境治理專項資金制度由“政府監(jiān)管”的保證金制度，轉(zhuǎn)為企業(yè)自主使用、自主治理、“政府監(jiān)督”的礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金(以下簡稱“恢復(fù)基金”)制度，以強化“誰污染、誰治理”的主體責任。2013年，作為保證金制度的第一批試點地陜西省，率先暫停提取保證金。

3) 2017年至今，礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金制度階段。隨著稅費改革全面鋪開，作為促進資源節(jié)約利用、促進環(huán)境保護的重要途徑，稅費改革關(guān)系到企業(yè)的生存發(fā)展，其中資源稅改革對礦山企業(yè)關(guān)系尤為重大[11]。礦產(chǎn)資源方面的立法相對緩慢，缺少完整、系統(tǒng)、高階位的礦山環(huán)境保護立法，礦山環(huán)境治理恢復(fù)責任的法律依據(jù)、責任落實細則、配套制度等需在礦產(chǎn)資源立法中體現(xiàn)。伴隨著稅費改革和礦產(chǎn)資源立法工作的開展，2017年4月，《關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》(以下簡稱《改革方案》)中明確提出了要構(gòu)建恢復(fù)基金制度。2017年7月，財政部、國土資源部、環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于取消礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》(征求意見稿，財辦建〔2017〕73號，以下簡稱《征求意見稿》)，同年11月正式文件《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》(財建〔2017〕638號,以下簡稱《指導(dǎo)意見》)發(fā)布，明確取消保證金制度，但企業(yè)應(yīng)承擔礦山環(huán)境治理恢復(fù)責任，以基金的方式籌集礦山環(huán)境治理恢復(fù)資金。

1.2 恢復(fù)基金制度與保證金制度的比較

恢復(fù)基金制度優(yōu)于保證金制度的制度設(shè)計，能有效改善礦山環(huán)境治理恢復(fù)資金籌措難、礦山企業(yè)資金壓力大的問題，激發(fā)企業(yè)以積極的心態(tài)去踐行礦山環(huán)境治理修復(fù)，還能實現(xiàn)去行政化，使主管部門監(jiān)督管理流程更加流暢。

第一，恢復(fù)基金行政性質(zhì)有所弱化，降低企業(yè)資金壓力。保證金由主管部門收取，非經(jīng)成果驗收，保證金一直列支在財政專戶上，具有押金的性質(zhì)。一旦企業(yè)不落實礦山修復(fù)責任或落實效果不佳，該保證金便被主管部門沒收，這種押金具有很強的行政性。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，企業(yè)必須通過建立基金的方式，籌集治理恢復(fù)資金，但該資金進入企業(yè)在銀行設(shè)立的基金賬戶，不再列支財政專戶；當發(fā)生修復(fù)費用時，企業(yè)從基金賬戶提取資金進行核銷，并計入生產(chǎn)成本，行政性和審核程序明顯弱化了。一旦礦山修復(fù)結(jié)果未達到要求，主管部門便會追責。這種制度設(shè)計，減少了主管部門對企業(yè)的監(jiān)督干預(yù)，提高了企業(yè)的資金運用效率，有效降低了企業(yè)的資金壓力，還能督促企業(yè)進行礦山修復(fù)。

第二，進一步貫徹損害擔責原則，突出企業(yè)“主人翁”精神。損害擔責是環(huán)境保護的基本原則，《指導(dǎo)意見》也明確了企業(yè)作為開采生產(chǎn)的受益主體要落實礦山環(huán)境治理恢復(fù)責任。企業(yè)作為理性人，以實現(xiàn)最大經(jīng)濟利益為目的，用最小的成本去獲得最大的利益?；谶@種動機下，為減少事后修復(fù)的成本和可能面臨的處罰，企業(yè)將以積極心態(tài)去預(yù)防礦山環(huán)境破壞、創(chuàng)新治理方式、降低修復(fù)成本?；謴?fù)基金制度將會激發(fā)企業(yè)礦山環(huán)境治理恢復(fù)的主動性，突出企業(yè)的“主人翁”精神。

第三，恢復(fù)基金管理模式更加多元，資金來源更加廣泛。企業(yè)向主管部門繳納保證金，由主管部門進行保管，在企業(yè)完成礦山治理恢復(fù)后，經(jīng)主管部門驗收后退回企業(yè)，保證金只能歸集到財政專戶，受其押金性質(zhì)和財政專戶資金的限制，企業(yè)和主管部門都無法動用該筆資金，無法進行流轉(zhuǎn)，不具備采用其他資金歸集方式并運作的可能。雖然恢復(fù)基金的管理模式目前還沒有明確規(guī)定，無法判斷恢復(fù)基金是否會采用市場基金的模式。但恢復(fù)基金屬于民間資本，按文件要求進行?？顚Ｓ?，由企業(yè)自主支配，具有資金歸集的可能性，資金不停的進入和退出達成平衡可以形成資金池。一旦政策允許，恢復(fù)基金可采用市場基金的方式進行托管，發(fā)揮市場基金的優(yōu)勢，進行投資升值、吸收社會資本、接收捐贈等。

2 礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金制度構(gòu)建的建議

基于礦山環(huán)境治理恢復(fù)這一共同目的，保證金制度和恢復(fù)基金制度是承接關(guān)系。保證金的相關(guān)理論，如公共物品理論、外部性理論亦適用于恢復(fù)基金，保證金的部分配套制度，恢復(fù)基金亦可沿用。為加快恢復(fù)基金制度的實施進程，促進實現(xiàn)礦山環(huán)境治理恢復(fù)，構(gòu)建恢復(fù)基金制度不能完全摒棄保證金制度的理論及實踐。

2.1 基金管理制度：科學(xué)設(shè)計頂層管理框架

1) 設(shè)立統(tǒng)籌工作的協(xié)商組織。建議由自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、財政部三個部門組成礦山生態(tài)修復(fù)委員會，這個機構(gòu)屬于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織，三個部門對各自管理條線進行領(lǐng)導(dǎo)，定期召開會議，利用三個部門的專業(yè)優(yōu)勢科學(xué)布置礦山生態(tài)修復(fù)工作，該委員會承擔以下職責：構(gòu)建恢復(fù)基金具體管理制度，制定礦山環(huán)境治理恢復(fù)項目的管理配套規(guī)定如礦山修復(fù)標準，制定基金計提標準、使用流程，進行監(jiān)督及其他職能。如果采用市場化基金形式進行運作，還可委托基金管理機構(gòu)，進行資金歸集和提取管理，獨立運作實現(xiàn)保值增值。

2) 確定統(tǒng)一的基金名稱?！陡母锓桨浮贰墩髑笠庖姼濉凡捎玫拿Q為“礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金”，而《指導(dǎo)意見》使用的卻是“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金”，目前還尚在探索期便存在名字差異，可想而知，在今后的實踐中，還可能出現(xiàn)更多的名稱?！暗V山環(huán)境治理”與“礦山地質(zhì)環(huán)境治理”兩個名稱的差別將導(dǎo)致對治理范圍的不同理解。礦山環(huán)境治理的涵義更廣，不僅包括礦山地質(zhì)環(huán)境治理，還包括礦山的大氣環(huán)境、水環(huán)境等的治理。因此，恢復(fù)基金不應(yīng)局限于礦山地質(zhì)環(huán)境的治理，應(yīng)統(tǒng)一基金名稱為“礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金”。

3) 確認基金的法定地位。從目前的文件來看，礦山企業(yè)自主提取、自主使用，未作統(tǒng)一歸集的要求，恢復(fù)基金并非政府性基金[注]根據(jù)財政部《關(guān)于加強政府性基金管理問題的通知》(財綜〔2000〕22號)規(guī)定，政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、國家行政法規(guī)和中共、中央、國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，為支持某項事業(yè)發(fā)展，按照國家規(guī)定程序批準，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金，包括各種基金、資金、附加和專項收費。，不屬于政策管制范圍內(nèi)的基金。政府性基金一旦征收，資金的所有權(quán)便發(fā)生了轉(zhuǎn)移，由政府統(tǒng)籌用于專項用途，顯然，恢復(fù)基金不具備政府性基金的性質(zhì)；而恢復(fù)基金還在企業(yè)銀行的基金專戶上，不發(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。如果后期政策變化對恢復(fù)基金的性質(zhì)有所調(diào)整，恢復(fù)基金成為政府性基金，也應(yīng)遵守法律的保留原則，目前恢復(fù)基金僅在部委發(fā)布的文件中作規(guī)定，不具備足夠的合法性，需通過特定行政程序?qū)徍?，在全國人大及其常委會層面確立其法定地位，以作為征收依據(jù)[13]。

4) 采用市場基金的模式。建議采用市場化基金形式進行管理，考慮到公司型基金較契約性基金具有延續(xù)性、內(nèi)部管理更加規(guī)范，另外恢復(fù)基金投資者礦山企業(yè)數(shù)量眾多，資金進出頻繁、沒有封閉期限，應(yīng)采用公募的方式，成立開放式的公司型市場基金來歸集資金，這個基金具有公益性、不以盈利為目的，主要功能是實現(xiàn)恢復(fù)基金的統(tǒng)一歸集和運作。考慮到投資者眾多，遠超200人[注]含自然人和法人。，而且公募基金管理公司較私募基金管理公司，國內(nèi)有明確的法規(guī)要求，管理也更加規(guī)范，聘用基金管理公司時側(cè)重選擇公募基金管理公司[注]市場基金根據(jù)組織形態(tài)不同分為公司型和契約型基金，根據(jù)基金單位是否可增加或贖回分為開放式基金和封閉式基金，根據(jù)基金按是否面向一般大眾募集資金分為公募與私募基金。基金管理公司根據(jù)資質(zhì)、業(yè)務(wù)和管理要求差別分為公募基金基金管理公司和私募基金基金管理公司。。按照設(shè)想，礦山企業(yè)作為基金投資者，按要求投入資金，但僅享受所有權(quán)，不享受收益，便可形成規(guī)模經(jīng)濟，促進礦山環(huán)境治理恢復(fù)的可持續(xù)發(fā)展。一是即使企業(yè)倒閉，該企業(yè)應(yīng)該承擔的礦山環(huán)境治理修復(fù)費用依然截留了部分資金；二是市場基金可以運用形成的資金池進行投資，產(chǎn)生投資收益，進一步做大資金池；三是恢復(fù)基金作為獨立運作的法人，可以吸收更多資金，如社會投資、政府撥款和社會捐贈。社會投資通過購買基金份額成為普通投資人，享有投資者的全部權(quán)益，投入的資金可以促進恢復(fù)基金的長期發(fā)展，進而服務(wù)礦山企業(yè)進行礦山環(huán)境治理恢復(fù)，但該基金不以盈利為目的，收益不高自然吸引的社會投資是有限的；政府撥款和社會捐贈具有無對價的特點，但應(yīng)限定捐助資金用于礦山環(huán)境治理恢復(fù)，基金管理公司應(yīng)定期公布捐助資金使用情況，捐助人享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)可以查詢捐助資金的最終去向。為避免資金耗竭的問題出現(xiàn)，恢復(fù)基金僅為新增廢棄礦山的環(huán)境治理恢復(fù)兜底，存量廢棄礦山的治理恢復(fù)責任還是由政府承擔。當然，以上市場基金模式運行的前提是企業(yè)提取資金的便捷性和計提的效率性，根據(jù)企業(yè)編制的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案》(以下簡稱“企業(yè)礦保方案”)[注]根據(jù)《關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案編報有關(guān)工作的通知》(國土資規(guī)〔2016〕21號)，礦山企業(yè)礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案合并編報制度。礦山企業(yè)不再單獨編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案。合并后的方案以采礦權(quán)為單位進行編制，即一個采礦權(quán)編制一個方案。，企業(yè)如果產(chǎn)生恢復(fù)治理費用時即可贖回基金份額，到了下一個治理節(jié)點再申購基金份額。如果資金不做歸集由企業(yè)自行管理，只是冠以“基金”的名稱，并不是實質(zhì)上的基金，雖然實現(xiàn)了外部經(jīng)濟性成本內(nèi)部化，但并不能集中行業(yè)力量去做好礦山環(huán)境治理恢復(fù)工作。目前來看，關(guān)于資金監(jiān)管的程度更傾向于資金不集中監(jiān)管，而是監(jiān)督企業(yè)提取和使用過程，并驗收礦山修復(fù)成果[注]財政部關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第五次會議第3961號(工交郵電類356號)提案答復(fù)的函(財建函〔2017〕120號)中答復(fù)武獻華委員：“國土部門只對企業(yè)履行恢復(fù)治理責任，開展恢復(fù)治理的過程進行監(jiān)管，不干預(yù)基金的使用過程?！薄?/p>

2.2 基金計提制度：統(tǒng)一計提范圍、規(guī)范計提方法

1) 實施計提范圍比較原則，統(tǒng)籌部門需對地方實踐加以指導(dǎo)，統(tǒng)一計提范圍?！董h(huán)境保護法》和《礦產(chǎn)資源法》對企業(yè)的礦山環(huán)境治理恢復(fù)責任作了原則性規(guī)定，“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護生態(tài)環(huán)境”，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》第二條進一步明確要求，“造成礦區(qū)地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡，含水層破壞，地形地貌景觀破壞等”的企業(yè)應(yīng)該承擔恢復(fù)治理責任。《指導(dǎo)意見》第三點指出，恢復(fù)基金的專項使用范圍，與《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》基本一致，但增加了礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測的費用，并指出不包含土地復(fù)墾費用。上述規(guī)定較為原則且未涵蓋全部與礦產(chǎn)開發(fā)相關(guān)的環(huán)境污染，在實踐中易出現(xiàn)理解偏差。建議以立法的方式明確所有新建和在生產(chǎn)礦山企業(yè)都要計提恢復(fù)基金，在礦山關(guān)閉前完成礦山環(huán)境治理修復(fù)；且計提的資金除用于《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》第二條規(guī)定的地質(zhì)環(huán)境外，還應(yīng)涵蓋礦產(chǎn)開發(fā)行為可能造成的水體、土壤、固體廢棄物等的治理恢復(fù)。

2) 規(guī)范計提方法，公布計提的參考標準?；謴?fù)基金的計提依據(jù)是企業(yè)礦保方案，企業(yè)在編寫該方案時應(yīng)參考開采方式、開采年限、礦區(qū)面積、礦區(qū)破壞程度等因素，其該方案時間跨度長，僅是對未來的預(yù)測，受通貨膨脹、礦產(chǎn)品價格變化、治理成本浮動影響大，有必要設(shè)置繳存方案調(diào)整規(guī)則[14]。相較保證金制度由主管部門制定征收標準，恢復(fù)基金制度應(yīng)更側(cè)重規(guī)范企業(yè)計提方法，如計提時間、財務(wù)處理方法以及銀行賬戶設(shè)置。其中，計提時間以企業(yè)礦保方案為準，恢復(fù)基金賬戶在企業(yè)銀行賬戶中設(shè)置，計提恢復(fù)基金時應(yīng)計入“制造費用”科目，在“制造費用”科目下設(shè)明細帳，貸方計入“礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金”科目[15]。同時，建議地方自然資源部門收集整理保證金制度時期不同類別、不同區(qū)域礦山的修復(fù)成本大數(shù)據(jù)以發(fā)布參考計提標準，應(yīng)區(qū)分不同礦種的礦山規(guī)定最低計提標準，所計提的費用應(yīng)涵蓋礦山治理恢復(fù)的全部費用但不設(shè)上限。

2.3 基金使用制度：明確使用程序

1) 貫穿過程性的審核程序。目前出臺的文件均未規(guī)定使用程序，制定使用程序既要考慮環(huán)境修復(fù)的成果，又要兼顧企業(yè)的資金壓力和生產(chǎn)成本?；謴?fù)基金采用?？顚Ｓ梅绞?，資金僅限使用于礦山環(huán)境治理恢復(fù)，不得作其他用途。我們更愿意倡導(dǎo)過程性的監(jiān)督與結(jié)果驗收相結(jié)合的方式，而不是“秋后算賬”給予處罰，使用程序的設(shè)計及審核的尺寸把握便是資金使用中的關(guān)鍵點。主管部門執(zhí)法過程中應(yīng)加強資金使用的監(jiān)督，根據(jù)企業(yè)礦保方案內(nèi)的時間節(jié)點，定期監(jiān)督該?？钣糜诘V山環(huán)境治理恢復(fù)，及時進行提醒。企業(yè)內(nèi)部也應(yīng)由風險控制部門監(jiān)督企業(yè)恢復(fù)基金及時提取和?？钍褂?，主動規(guī)避處罰的風險。

2) 清晰化自主計提、自主配置的使用方式。為企業(yè)減負也是《改革方案》的初衷之一，必須改變保證金制度下，先提取、再驗收、后資金退出的方式，即使恢復(fù)基金制度后期可能進一步發(fā)展，但恢復(fù)基金自主計提、自主配置的使用方式不可動搖。企業(yè)根據(jù)其企業(yè)礦保方案計提恢復(fù)基金，將礦山環(huán)境治理恢復(fù)費用按照企業(yè)會計準則計入固定資產(chǎn)，在預(yù)計開采年限內(nèi)按照產(chǎn)量比例等方法進行攤銷計入預(yù)計折舊，以轉(zhuǎn)入生產(chǎn)成本，使用恢復(fù)基金時借方記“恢復(fù)基金”科目、貸方記“銀行存款”科目，并在報表中反映恢復(fù)基金期初、期末余額、本期變動情況，以便進行縱向和橫向比較，加強信息披露[15]。同時，企業(yè)根據(jù)企業(yè)礦保方案內(nèi)的土地復(fù)墾費和恢復(fù)基金預(yù)算實施礦山環(huán)境治理，治理區(qū)域在地理空間上也有重疊，容易混淆兩筆資金的使用范圍，為清晰體現(xiàn)恢復(fù)基金的使用情況應(yīng)加以區(qū)分，土地復(fù)墾費主要用于復(fù)墾區(qū)內(nèi)的地形地貌和水層破壞監(jiān)測以及耕地、園地、林地、草地的管護，而恢復(fù)基金用于礦山環(huán)境監(jiān)測和涵蓋土壤、水體、固體廢棄物的綜合治理和環(huán)境恢復(fù)。

2.4 完善監(jiān)督機制

1) 建立礦山環(huán)境動態(tài)監(jiān)管機制。自然資源部和生態(tài)環(huán)境部是礦山環(huán)境監(jiān)管的主要管理機構(gòu)，《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》對兩部有明確的定位，地方自然資源部門和生態(tài)環(huán)境部門在恢復(fù)基金管理上也應(yīng)有進一步的分工。地方自然資源部門為恢復(fù)基金的主要監(jiān)管部門，對礦山資源開發(fā)管理、信息收集整理、開采活動進行監(jiān)督，執(zhí)法中應(yīng)側(cè)重過程管理，對恢復(fù)基金計提、使用情況進行對標對點監(jiān)督，對不及時計提恢復(fù)基金和不及時進行礦山環(huán)境治理恢復(fù)的企業(yè)實施處罰；地方生態(tài)環(huán)境部門為恢復(fù)基金的重要監(jiān)管部門，行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)管者職能，執(zhí)法中應(yīng)側(cè)重結(jié)果管理，對造成礦山環(huán)境污染破壞的企業(yè)進行處罰，同時將礦山實地檢查情況反饋地方自然資源部門，兩部門形成聯(lián)動。動態(tài)監(jiān)管可以具體從以下幾方面來著力。首先，監(jiān)管的依據(jù)要明確。目前缺少礦山環(huán)境治理恢復(fù)項目的質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定、驗收標準和驗收辦法，僅有的一些規(guī)定也多屬原則性規(guī)定，主觀操作空間較大，礦山環(huán)境修復(fù)依據(jù)也不完善，造成工程質(zhì)量沒有保證[2,12]?！蛾P(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案編報有關(guān)工作的通知》(國土資規(guī)〔2016〕21號)于2017年1月3日印發(fā)，但屬于指導(dǎo)性文件，雖然附有較詳盡的編制框架，但實施辦法還是由地方自行制定，處于探索階段。標準不明確會導(dǎo)致對礦山環(huán)境治理恢復(fù)監(jiān)督不到位，難以實現(xiàn)礦山治理恢復(fù)效果，因此，完善礦山環(huán)境治理恢復(fù)項目的質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定、驗收標準和驗收辦法至關(guān)重要。其次，各級主管部門要確實履行法律規(guī)定的現(xiàn)場檢查和環(huán)境監(jiān)測職責，及時掌握轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境破壞和治理恢復(fù)情況，對歷史文化、風景名勝區(qū)域內(nèi)和對水環(huán)境、土地環(huán)境影響大的礦區(qū)，以及往往履行礦山環(huán)境責任不到位的中小型企業(yè)、偏遠地區(qū)礦山企業(yè)進行重點監(jiān)管。最后，要合理、及時進行責任追究。對于未按照企業(yè)礦保方案開展治理恢復(fù)工作的企業(yè)，由主管部門和相關(guān)單位對其進行階梯式處罰，根據(jù)機構(gòu)職能和《指導(dǎo)意見》對各階段的處罰主體、處罰方式、處罰內(nèi)容進行了梳理，詳見表1。此外，如果企業(yè)拒不履行礦山環(huán)境治理恢復(fù)責任、破壞了礦山環(huán)境，符合條件的社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟；如果主管部門拒不履行或怠于履行環(huán)境監(jiān)督責任，符合條件的社會組織可以提起行政公益訴訟。

表1 階段性處罰的處罰主體、方式及內(nèi)容

2) 強化對主管部門、礦山企業(yè)的社會監(jiān)督機制。公眾從外部開展對主管部門落實礦山環(huán)境生態(tài)修復(fù)的履職監(jiān)督，督促主管部門對礦山環(huán)境治理恢復(fù)進度和效果進行過程監(jiān)督、在礦山修復(fù)效果不佳時及時進行提示或處罰。主管部門應(yīng)鼓勵公眾參與礦山環(huán)境保護工作,檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為，保持電話、信函、傳真等渠道暢通以便公眾及時反映執(zhí)法建議、提供違法線索。為提高公眾的參與積極性，主管部門可以根據(jù)對環(huán)境保護的推動作用程度設(shè)置不同金額的激勵、表彰，同時也要注重檢舉人的信息保密，預(yù)防檢舉人受到打擊保護。此外，還應(yīng)開辟更多途徑，讓公眾參與到企業(yè)治理礦山環(huán)境的過程中，吸引社會力量參與礦山環(huán)境治理恢復(fù)，如提供技術(shù)、資金支持。

3) 完善企業(yè)礦山治理信用體系。各級主管部門應(yīng)加強恢復(fù)基金制度改革的法治宣傳，要求企業(yè)上報基金計提、使用及企業(yè)礦保方案的執(zhí)行情況，并將上述信息列入礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)，如果企業(yè)沒有及時上報信息或治理修復(fù)不到位，則在礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)顯示異常，并在全國的權(quán)威系統(tǒng)中形成聯(lián)動。地方自然資源部門應(yīng)及時更新年檢和隨機抽查礦山的情況，將違法信息同步到信用中國、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、全國法院被執(zhí)行人信息查詢等系統(tǒng)，以擴大影響、提高企業(yè)的重視度，形成全國信用信息的共享。

3 結(jié) 語

建立恢復(fù)基金制度，對加強礦山環(huán)境治理恢復(fù)具有時代意義?！吨笇?dǎo)意見》對保證金與恢復(fù)基金起到一個較好的銜接作用，明確了企業(yè)以礦保方案為依據(jù)自主提取、自主使用資金，有效降低了企業(yè)的資金壓力，并發(fā)揮其主觀能動性履行礦山環(huán)境治理恢復(fù)責任。與此同時，該制度還需要進一步細化，也還需完善相關(guān)的配套制度，如基金計提制度、基金使用制度、基金監(jiān)督制度等，才能在礦山環(huán)境治理恢復(fù)中發(fā)揮成效。