礦業(yè)權(quán)出讓收益制度及與價(jià)款制度銜接有關(guān)問(wèn)題研究

王建忠，孔 寧，許書(shū)平，陳志廣

(國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

1 礦業(yè)權(quán)有償取得制度歷史沿革

1986年之前，我國(guó)礦產(chǎn)資源實(shí)行的是單一的行政計(jì)劃配置機(jī)制，國(guó)家出資開(kāi)展勘查工作，找到礦后由工業(yè)部門組織國(guó)有礦山企業(yè)開(kāi)采。《礦產(chǎn)資源法》頒布后，逐步實(shí)行計(jì)劃與市場(chǎng)配置結(jié)合的礦產(chǎn)資源有償使用配置制度[1]，實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源由無(wú)償取得轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)償與有償“雙軌并行”，再到全面有償使用制度的轉(zhuǎn)變[2]。我國(guó)礦業(yè)權(quán)有償取得由礦業(yè)權(quán)出讓方式?jīng)Q定和實(shí)現(xiàn)[3]，大致可分為以下5個(gè)階段。

1.1 礦業(yè)權(quán)出讓實(shí)行申請(qǐng)批準(zhǔn)方式無(wú)償授予(1986～1996年)

1986年《礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓實(shí)行以申請(qǐng)批準(zhǔn)方式無(wú)償授予，不向礦業(yè)權(quán)人收取價(jià)款。

1.2 探索招標(biāo)、拍賣、掛牌競(jìng)爭(zhēng)方式出讓，初步實(shí)行有償取得制度，價(jià)款為國(guó)家出資勘查的收益(1996～2003年)

為防止部分非國(guó)有企業(yè)無(wú)償占有礦產(chǎn)資源造成的國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題[4]，1996年，《礦產(chǎn)資源法》(修正)規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)實(shí)行有償取得的制度。1998年，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第240號(hào))、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第241號(hào))規(guī)定，申請(qǐng)國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán)，應(yīng)當(dāng)繳納價(jià)款，并增加了礦業(yè)權(quán)招標(biāo)出讓。此后，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，2000年，《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》(國(guó)土資發(fā)〔2000〕309號(hào))又增加了礦業(yè)權(quán)拍賣出讓，并規(guī)定以批準(zhǔn)申請(qǐng)及招標(biāo)、拍賣形式出讓經(jīng)勘查形成礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款。

1.3 分類有償制度逐步確立，價(jià)款為出讓礦業(yè)權(quán)收益(2003～2005年)

2003年，《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國(guó)土資發(fā)〔2003〕197號(hào))(簡(jiǎn)稱“197號(hào)文”)增加了礦業(yè)權(quán)掛牌出讓，并且規(guī)定了礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的適用范圍。該文件出臺(tái)之后，各地在探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收取、分配和使用等方面進(jìn)行了探索，取得積極進(jìn)展的同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題。2004年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2004〕97號(hào))(簡(jiǎn)稱“97號(hào)文”)明確了價(jià)款包括以行政審批方式、招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)取得的全部收入，突破了“國(guó)家出資探明形成礦產(chǎn)地”的范疇。2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào))要求全面實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，研究解決探礦權(quán)、采礦權(quán)無(wú)償和有償取得“雙軌制”問(wèn)題的措施。

上述法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定，將礦業(yè)權(quán)出讓方式由申請(qǐng)批準(zhǔn)方式擴(kuò)展到申請(qǐng)批準(zhǔn)和招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，初步建立了我國(guó)礦業(yè)權(quán)的分類出讓制度[5]。

1.4 競(jìng)爭(zhēng)出讓范圍不斷擴(kuò)大，分風(fēng)險(xiǎn)有償出讓逐步完善，價(jià)款為出讓國(guó)家出資勘查形成礦業(yè)權(quán)收益(2006～2017年)

2006年，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào))(簡(jiǎn)稱“12號(hào)文”)將礦業(yè)權(quán)出讓方式規(guī)定為“申請(qǐng)?jiān)谙取⒄袠?biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議”，并按找礦風(fēng)險(xiǎn)分為高風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)三類實(shí)行分方式出讓，招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓礦業(yè)權(quán)的適用范圍比197號(hào)文有所擴(kuò)大，尤其是砂石土礦，全部采取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓。12號(hào)文首次提出了4種特殊情況可以有償協(xié)議方式出讓。2006年，《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)建〔2006〕394號(hào))對(duì)價(jià)款收入概念又做出規(guī)定，指通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式或以協(xié)議方式出讓國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)時(shí)收取的全部收入，對(duì)比97號(hào)文，對(duì)價(jià)款定義的范圍有所縮小，即出讓非國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)收入，不再計(jì)入價(jià)款收入。2010年，《財(cái)政部國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家出資勘查探明礦產(chǎn)地及權(quán)益管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)建〔2010〕1018號(hào))(簡(jiǎn)稱“1018號(hào)文”)進(jìn)一步明確了國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地的定義及成果的處置，補(bǔ)充明確了礦業(yè)權(quán)有償取得相關(guān)政策界限。

礦業(yè)權(quán)分類出讓制度的建立，實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)出讓從無(wú)償?shù)接袃?，從申?qǐng)?jiān)谙确绞降礁?jìng)爭(zhēng)性取得為主等變化，在優(yōu)化資源配置、維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益、加強(qiáng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。

1.5 礦業(yè)權(quán)出讓收益制度取代探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款，實(shí)行全面有償(2017年至今)

2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，理清礦產(chǎn)資源有償取得、占用和開(kāi)采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，研究建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度。2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，要求全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓、改革礦業(yè)權(quán)出讓收益管理。2017年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》(國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào))，將探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。2017年6月，為落實(shí)以上改革方案，理順礦業(yè)權(quán)有償取得收費(fèi)關(guān)系，財(cái)政部國(guó)土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》(財(cái)綜〔2017〕35號(hào))(簡(jiǎn)稱“35號(hào)文”)，該辦法對(duì)新設(shè)礦業(yè)權(quán)出讓收益分成、征收、繳納及監(jiān)管等問(wèn)題，以及已設(shè)礦業(yè)權(quán)出讓收益與探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款的銜接等問(wèn)題做了規(guī)定[6]，標(biāo)志著礦業(yè)權(quán)出讓收益全面取代礦業(yè)權(quán)價(jià)款。這一改革是維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益的有效舉措，是深化和完善礦產(chǎn)資源有償使用制度的重要進(jìn)展，也是促進(jìn)資源全面節(jié)約和高效利用、維護(hù)礦產(chǎn)資源公平公正配置、營(yíng)造公平的礦業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的必然要求。

2 礦業(yè)權(quán)出讓收益制度改革必要性及與價(jià)款制度的銜接

2.1 價(jià)款制度存在的問(wèn)題

價(jià)款制度自實(shí)施以來(lái)得到不斷完善和深化，對(duì)于維護(hù)國(guó)家權(quán)益、促進(jìn)資源節(jié)約利用等方面發(fā)揮了積極作用，但也逐漸暴露出一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：①價(jià)款定義及征收范圍標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)次變更，造成了礦業(yè)權(quán)有償取得時(shí)價(jià)款征收的“雙軌制”問(wèn)題，雖然后續(xù)出臺(tái)了《財(cái)政部國(guó)土資源部關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)建〔2006〕694號(hào))(簡(jiǎn)稱“694號(hào)文”)及《財(cái)政部國(guó)土資源部關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》(財(cái)建〔2008〕22號(hào))(簡(jiǎn)稱“22號(hào)文”)等文件，專門對(duì)價(jià)款征收“雙軌制”問(wèn)題加以解決，但因?yàn)檎叩牟贿B續(xù)性及管理實(shí)踐中對(duì)價(jià)款認(rèn)識(shí)的差異，導(dǎo)致需對(duì)以往很多的礦業(yè)權(quán)補(bǔ)征價(jià)款。根據(jù)《審計(jì)署關(guān)于2448宗礦業(yè)權(quán)的審計(jì)結(jié)果》(2015年第3號(hào)公告)、《審計(jì)署關(guān)于1724宗礦業(yè)權(quán)的審計(jì)結(jié)果》(2016年第2號(hào)公告)，礦業(yè)權(quán)價(jià)款欠征、欠繳問(wèn)題比較突出；②由于存在行政方式配置資源等非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出讓，導(dǎo)致一些相對(duì)人低價(jià)獲得礦業(yè)權(quán)，甚至低買高賣，礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)者權(quán)益保護(hù)不到位，甚至廉政隱患[7]，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序難以保障；③部分礦業(yè)權(quán)初次取得成本高，尤其探礦權(quán)價(jià)款繳納期限較短，在未取得收益的情況下繳納價(jià)款，前期負(fù)擔(dān)過(guò)重，不符合礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)工作的高風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)周期規(guī)律[1]；④價(jià)款的“異化”和“擴(kuò)大化”，超越“已探明的礦產(chǎn)地”收取探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款[8]，不是國(guó)家出資也需要交納礦業(yè)權(quán)價(jià)款，探礦權(quán)人自己投資勘查取得找礦成果，或者采礦權(quán)人自己投資補(bǔ)充勘查發(fā)現(xiàn)新增加資源儲(chǔ)量，在申請(qǐng)采礦權(quán)或者采礦權(quán)擴(kuò)大礦區(qū)范圍時(shí)，部分地方要求礦業(yè)權(quán)人交納價(jià)款[9]；⑤礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估機(jī)構(gòu)參差不齊、評(píng)估結(jié)果差異大，容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。甚至有些地方取消礦業(yè)權(quán)評(píng)估程序，以行政定價(jià)/詢價(jià)方法收取探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款[9-10]。因此，礦業(yè)權(quán)有償取得制度有必要進(jìn)一步改革。

2.2 礦業(yè)權(quán)出讓收益與價(jià)款制度在銜接上的有關(guān)規(guī)定

礦業(yè)權(quán)出讓收益取代探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款后，兩者的性質(zhì)、計(jì)征對(duì)象、計(jì)征方法和分配比例都有所差異[11-12]，其經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵既包括國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益，又反映國(guó)家投資礦產(chǎn)地的投資收益。因此，新舊制度之間的銜接問(wèn)題尤為重要，35號(hào)文對(duì)此做出了相應(yīng)規(guī)定。

1) 解決前后出讓收益征收不公平問(wèn)題。對(duì)以往按照12號(hào)文主要以申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉玫奶降V權(quán)，各地對(duì)是否征收探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款做法不一。調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益后，為維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，保持新舊制度下礦業(yè)權(quán)人稅負(fù)總體平衡，對(duì)已轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，如果已經(jīng)完成有償處置，不再征收采礦權(quán)出讓收益，否則按剩余資源儲(chǔ)量以協(xié)議出讓方式征收出讓收益。對(duì)無(wú)償占有屬于國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)以及無(wú)償取得的采礦權(quán)，應(yīng)繳納價(jià)款但尚未繳納的，按照“老問(wèn)題老辦法、新問(wèn)題新辦法”原則[13]，以協(xié)議出讓方式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。其中，探礦權(quán)出讓收益在采礦權(quán)新立時(shí)征收；采礦權(quán)出讓收益以22號(hào)文規(guī)定的2006年9月30日為剩余資源儲(chǔ)量估算基準(zhǔn)日征收。

2) 明確新增礦種及新增資源儲(chǔ)量需補(bǔ)繳出讓收益，并實(shí)行差別化的征收方法。新增礦種及新增資源儲(chǔ)量是否需要補(bǔ)繳礦業(yè)權(quán)價(jià)款，在之前的管理制度中并未明確規(guī)定，存在國(guó)有資產(chǎn)流失的隱患。35號(hào)文規(guī)定，對(duì)已繳清價(jià)款的探礦權(quán)，為鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源勘查投資，保證投資人合理風(fēng)險(xiǎn)收益，對(duì)于勘查區(qū)范圍內(nèi)增列礦種的，應(yīng)在采礦權(quán)新立時(shí)比照協(xié)議出讓方式，征收新增礦種的采礦權(quán)出讓收益。對(duì)已繳清價(jià)款的采礦權(quán)，考慮到價(jià)款主要針對(duì)某一計(jì)算時(shí)點(diǎn)核實(shí)的保有資源儲(chǔ)量，而以礦產(chǎn)工業(yè)指標(biāo)及據(jù)此估算的資源儲(chǔ)量是隨礦產(chǎn)品市場(chǎng)供需、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)利用水平等不斷變化的，因此，對(duì)于礦區(qū)范圍內(nèi)新增資源儲(chǔ)量和新增開(kāi)采礦種，為維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，應(yīng)比照協(xié)議出讓方式征收新增資源儲(chǔ)量、新增開(kāi)采礦種的采礦權(quán)出讓收益。對(duì)已經(jīng)取得的探礦權(quán)、探礦權(quán)已轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的、采礦權(quán)延續(xù)(變更)等情形礦業(yè)權(quán)出讓收益的繳納情形如圖1所示。

3 存在的問(wèn)題

3.1 對(duì)以申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉玫奶降V權(quán)，轉(zhuǎn)采時(shí)如何征收出讓收益

35號(hào)文規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉锰降V權(quán)尚未轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，應(yīng)在采礦權(quán)新立時(shí)以協(xié)議出讓方式征收采礦權(quán)出讓收益。但是，已繳清探礦權(quán)價(jià)款的探礦權(quán)，轉(zhuǎn)采礦權(quán)時(shí)是否應(yīng)再征收采礦權(quán)出讓收益沒(méi)有明確。此外，對(duì)于企業(yè)自行出資勘查探明的礦產(chǎn)地等情形， 按照1018號(hào)文規(guī)定， 是不需繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款的[14]，目前的政策規(guī)定還存在是否應(yīng)當(dāng)考慮企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資和回報(bào)，扣除已繳納的礦業(yè)權(quán)價(jià)款等問(wèn)題。

圖1 幾種情形下礦業(yè)權(quán)出讓收益的繳納情況

3.2 對(duì)以申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉玫奶降V權(quán)，但涉及國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地的如何征收出讓收益

35號(hào)文規(guī)定，對(duì)于無(wú)償占有屬于國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)，應(yīng)按協(xié)議出讓方式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。目前大量的探礦權(quán)雖然以申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉?，但也涉及?guó)家出資探明礦產(chǎn)地，這類探礦權(quán)在申請(qǐng)轉(zhuǎn)采時(shí)，應(yīng)該繳納探礦權(quán)出讓收益還是采礦權(quán)出讓收益沒(méi)有明確。對(duì)于探礦權(quán)或是采礦權(quán)出讓收益的判定，礦山企業(yè)將繳納的金額差距巨大，也存在國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 對(duì)協(xié)議出讓勘查工作空白區(qū)探礦權(quán)的如何征收出讓收益

協(xié)議出讓勘查工作空白區(qū)探礦權(quán)，對(duì)出讓的資源儲(chǔ)量甚至是出讓的勘查礦種都存在較大的不確定性，出讓此種類型的探礦權(quán)，如何既能體現(xiàn)和保障國(guó)家所有者權(quán)益，又能激發(fā)找礦活力，保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益和投資收益，35號(hào)文沒(méi)有明確規(guī)定。此外，出讓勘查工作空白區(qū)或勘查工作程度較低地區(qū)的探礦權(quán)，如果以金額方式征收出讓收益，若在之后的勘查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)與出讓收益極不匹配的大規(guī)模資源儲(chǔ)量，則不利于保障國(guó)家所有者權(quán)益，存在國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是否需要繳清價(jià)款沒(méi)有明確

35號(hào)文規(guī)定，轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)，未繳納的出讓收益由受讓人承擔(dān)繳納義務(wù)；轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)并分期繳納出讓收益，需繳清已到期的部分，剩余采礦權(quán)出讓收益由受讓人繼續(xù)繳納。但22號(hào)文規(guī)定，實(shí)行分期繳納的礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)繳清剩余的礦業(yè)權(quán)價(jià)款后才可辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)。因此，對(duì)于已設(shè)礦業(yè)權(quán)在轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照35號(hào)文還是22號(hào)文規(guī)定執(zhí)行，是否必須繳清價(jià)款才能轉(zhuǎn)讓沒(méi)有明確。

3.5 市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)及出讓收益基準(zhǔn)率的制定地方政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)

35號(hào)文建立了礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)價(jià)制度，提出對(duì)屬于礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量較大、礦山服務(wù)年限較長(zhǎng)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高等情形的礦業(yè)權(quán)，可探索通過(guò)出讓收益率的形式征收，并將出讓收益基準(zhǔn)率、市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)的制定下放地方(除油氣外)并適時(shí)調(diào)整。目前，福建、江西、山西等省已印發(fā)本地區(qū)礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理實(shí)施辦法，河南、內(nèi)蒙古、廣西等省(區(qū))相繼發(fā)布了本地區(qū)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)。但是，35號(hào)文出臺(tái)后未制定統(tǒng)一的指導(dǎo)細(xì)則，導(dǎo)致各地對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)的征收對(duì)象、類型劃分、影響因素等認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一[15]，且征收標(biāo)準(zhǔn)差異較大[16]，為多種礦產(chǎn)制定市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)和出讓收益基準(zhǔn)率，地方自然資源主管部門面臨較大壓力，各省(區(qū))出臺(tái)的政策中也較少涉及出讓收益率的規(guī)定。此外，部分省(區(qū))以相關(guān)配套政策正在研究制定中為由，暫停辦理礦業(yè)權(quán)評(píng)估、新立、延續(xù)、變更等審批工作，影響到除以競(jìng)爭(zhēng)方式外設(shè)立的新立采礦權(quán)和涉及征收出讓收益的已設(shè)采礦權(quán)的申請(qǐng)和審批。

此外，還存在35號(hào)文沒(méi)有明確規(guī)定的以下問(wèn)題，如：①已評(píng)估的礦業(yè)權(quán)價(jià)款結(jié)果是否依然有效，35號(hào)文于2017年7月1日正式生效，但部分礦業(yè)權(quán)在7月1日前已評(píng)估礦業(yè)權(quán)價(jià)款，且未超過(guò)1年的評(píng)估有效期，這些礦業(yè)權(quán)能否按照已評(píng)估的結(jié)果繳納價(jià)款沒(méi)有明確；②對(duì)勘查區(qū)內(nèi)變更勘查礦種的，是否應(yīng)按照增列礦種的規(guī)定征收出讓收益；③已設(shè)采礦權(quán)中，對(duì)未完成有償處置探礦權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)成采礦權(quán)需征收出讓收益的剩余資源儲(chǔ)量估算基準(zhǔn)日沒(méi)有明確；④對(duì)采礦權(quán)延續(xù)時(shí)，判定是否涉及新增資源儲(chǔ)量缺乏認(rèn)定程序、主體、基準(zhǔn)日、完成時(shí)限等相關(guān)規(guī)定，對(duì)采礦權(quán)延續(xù)、變更是否簽訂出讓合同沒(méi)有規(guī)定；⑤按照694號(hào)文規(guī)定，對(duì)不能進(jìn)入市場(chǎng)的國(guó)家專營(yíng)礦種，如鈾礦等，可暫不進(jìn)行資本化處置，現(xiàn)階段礦業(yè)權(quán)出讓收益應(yīng)如何執(zhí)行，市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)如何制定。

4 建 議

4.1 進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)出讓收益制度，明確新舊制度的銜接

1) 進(jìn)一步明確探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓收益的內(nèi)涵、聯(lián)系和差異。對(duì)35號(hào)文涉及的新舊制度銜接、征收方法、分配使用、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等出臺(tái)相應(yīng)指導(dǎo)意見(jiàn)或補(bǔ)充通知，確保礦業(yè)權(quán)出讓收益制度與探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款、資源稅、礦業(yè)權(quán)管理、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理等制度有序銜接、同步推進(jìn)。

2) 明確在勘查區(qū)內(nèi)變更勘查礦種的，應(yīng)在采礦權(quán)階段以協(xié)議方式征收變更礦種的出讓收益。已完成有償處置的采礦權(quán)礦區(qū)范圍內(nèi)涉及新增資源儲(chǔ)量的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和征收節(jié)點(diǎn)。直接出讓采礦權(quán)或已征收采礦權(quán)價(jià)款的，上一次有償處置的評(píng)估基準(zhǔn)日后增加的資源儲(chǔ)量均應(yīng)為新增資源儲(chǔ)量；探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，以采礦權(quán)新立時(shí)核實(shí)的資源儲(chǔ)量為準(zhǔn)，之后增加的資源儲(chǔ)量均為新增資源儲(chǔ)量，需繳納出讓收益。

3) 明確嚴(yán)格落實(shí)35號(hào)文的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)、基準(zhǔn)率核定。進(jìn)一步明確礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)、基準(zhǔn)率的概念、類型劃分、計(jì)征對(duì)象、影響因素、適用情形等，制定實(shí)施細(xì)則，規(guī)范核定方法、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確共伴生礦、低品位礦等核定比例。

4) 對(duì)于國(guó)家出資探明的礦產(chǎn)地和企業(yè)自行出資探明的礦產(chǎn)地應(yīng)當(dāng)采用差別化的評(píng)估方法。為解決礦業(yè)權(quán)價(jià)款在實(shí)踐中出現(xiàn)的“擴(kuò)大化”等問(wèn)題，對(duì)于企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地征收的礦業(yè)權(quán)價(jià)款，建議應(yīng)在礦業(yè)權(quán)出讓收益中予以扣除，保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益和投資收益。

5) 對(duì)于出讓勘查工作空白區(qū)或勘查工作程度較低地區(qū)的探礦權(quán)，以金額方式征收出讓收益存在一定的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，建議以出讓收益率形式為主征收出讓收益。

4.2 對(duì)因基準(zhǔn)價(jià)的制定、新增資源儲(chǔ)量的核實(shí)、新舊制度的銜接等涉及的礦業(yè)權(quán)審批登記問(wèn)題

1) 對(duì)涉及明確需要繳納出讓收益的采礦權(quán)新立、變更項(xiàng)目，建議參照地方有關(guān)做法，由省級(jí)自然資源主管部門先行進(jìn)行礦業(yè)權(quán)評(píng)估，申請(qǐng)人按評(píng)估價(jià)繳納出讓收益，并與省廳按照《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則>的通知》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕7號(hào))要求簽訂出讓合同，待基準(zhǔn)價(jià)出臺(tái)后，按照“多不退少補(bǔ)”的原則繳納出讓收益。

2) 對(duì)于因基準(zhǔn)價(jià)(率)未出臺(tái)而無(wú)法完成有償處置的采礦權(quán)延續(xù)項(xiàng)目，按照《國(guó)土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開(kāi)采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕16號(hào))有關(guān)規(guī)定，建議可辦理2年短期延續(xù)，但應(yīng)對(duì)礦業(yè)權(quán)人提出規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成有償處置的要求。

3) 對(duì)于涉及新增資源儲(chǔ)量不明的采礦權(quán)延續(xù)、變更項(xiàng)目，建議予以辦理正常延續(xù)，對(duì)涉及占用尚未有償處置的新增資源儲(chǔ)量的，按規(guī)定征收采礦權(quán)出讓收益。

4) 鑒于35號(hào)文未對(duì)鈾礦等作出特殊規(guī)定，建議不應(yīng)再批準(zhǔn)申請(qǐng)?jiān)谙鹊奶降V權(quán)申請(qǐng)項(xiàng)目。對(duì)之前無(wú)償取得的探礦權(quán)，轉(zhuǎn)采礦權(quán)時(shí)也應(yīng)按規(guī)定繳納采礦權(quán)出讓收益，簽訂出讓合同。