淺論保安服務(wù)業(yè)法律規(guī)制中的刑行銜接

楊瓔 李衡

摘 要 本文結(jié)合當(dāng)前保安服務(wù)業(yè)及其從業(yè)人員的特殊性，通過對我國保安服務(wù)業(yè)現(xiàn)行法律規(guī)制方式方法進(jìn)行梳理，提出對保安服務(wù)業(yè)不能僅僅依靠行政監(jiān)管或者刑事處罰等手段進(jìn)行監(jiān)管，而應(yīng)實(shí)現(xiàn)刑行銜接方式，以達(dá)到動態(tài)監(jiān)管全程規(guī)制的目的。

關(guān)鍵詞 保安服務(wù) 保安犯罪 刑行銜接

作者簡介：楊瓔，上海市黃浦區(qū)人民檢察院檢察六部主任，研究方向：刑訴法；李衡，上海市浦東新區(qū)人民檢察院檢察一部檢察官，研究方向：刑法。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.356

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和公共安全體制的健全完善，在傳統(tǒng)的社會安全保障領(lǐng)域中，越來越多地注入了商業(yè)化和非政府組織的元素。作為保障社會安全體系的重要組成部分，保安服務(wù)業(yè)市場的多元化和競爭性日益突出。同時(shí)，鑒于保安服務(wù)業(yè)從業(yè)者的特點(diǎn)，對其監(jiān)管不足帶來的法律規(guī)制問題也逐漸凸顯，亟待引起重視。

一、保安服務(wù)業(yè)市場法律規(guī)制的發(fā)展歷程

第一階段（1949年至1984年），強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)承擔(dān)社會公共安全管理并逐漸形成政府部門為主，社會力量輔助的社會治安管理體系。

第二階段（1984年至1988年），深圳市公安局蛇口分局成立了全國首家保安服務(wù)公司，全國各地隨后紛紛效仿，逐漸形成保安服務(wù)業(yè)市場。

第三階段（1988年至2010年），公安部、國務(wù)院先后頒布了多部關(guān)于保安服務(wù)公司經(jīng)營服務(wù)的管理?xiàng)l例、規(guī)定，對保安服務(wù)業(yè)市場進(jìn)行清理、整頓。如2009年國務(wù)院頒布施行《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，2010年上海市連續(xù)發(fā)布了《上海市保安服務(wù)公司申請?jiān)O(shè)立及備案實(shí)施辦法（試行）》、《上海市保安員服裝標(biāo)示裝備使用管理辦法（試行）》等六個(gè)規(guī)范性文件，對服務(wù)主體設(shè)立于審批、服務(wù)信息發(fā)布與備案、服務(wù)合同管理、從業(yè)人員入職與考核、單位自行招錄保安人員管理方面進(jìn)行了規(guī)定 。

由此可見，我國保安服務(wù)業(yè)的法律規(guī)制主要依靠行政監(jiān)管，對于保安人員實(shí)施犯罪主要依靠刑法進(jìn)行規(guī)制。然而，保安服務(wù)行業(yè)與社會成員的財(cái)產(chǎn)、人身安全緊密相關(guān)，如不能對該行業(yè)及其從業(yè)者進(jìn)行從嚴(yán)監(jiān)管，將對公共安全及社會成員造成更大的危害。

二、保安服務(wù)業(yè)法律規(guī)制的特殊性

（一）保安服務(wù)業(yè)市場的特殊性

1.涵蓋行業(yè)廣泛。目前，保安服務(wù)主要為客戶單位提供門衛(wèi)、巡邏、守護(hù)、押運(yùn)、隨身護(hù)衛(wèi)、安全檢查以及安全技術(shù)防范、安全風(fēng)險(xiǎn)評估等服務(wù)，并為機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、實(shí)業(yè)單位自行調(diào)配資源，并在其管理區(qū)域所從事的門衛(wèi)、巡邏、守護(hù)、秩序維護(hù)等安全防范工作或服務(wù) 。由此可見，保安服務(wù)業(yè)市場十分廣泛，其服務(wù)范圍涵蓋了政府部門至公民個(gè)人等各個(gè)社會層面。

2.與社會秩序密切相關(guān)。目前，保安服務(wù)業(yè)市場需要滿足更多個(gè)性化需求，并填補(bǔ)原來由政府統(tǒng)一提供服務(wù)模式所留下的空白。同時(shí)，近年來保安服務(wù)已逐漸擴(kuò)展到公共安全領(lǐng)域，使得保安服務(wù)業(yè)成為政府采購項(xiàng)目，以彌補(bǔ)公共安全和社會治理中的警力、人力不足的問題。

3.監(jiān)管缺失后果嚴(yán)重。社會公共安全、公民人身、財(cái)產(chǎn)安全是維護(hù)社會秩序的具體體現(xiàn)。而保安服務(wù)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入到社會秩序的各個(gè)領(lǐng)域，由于保安服務(wù)從業(yè)者良莠不齊，如對該行業(yè)的監(jiān)管缺失，將對社會秩序的危害性更為嚴(yán)重。

（二）保安服務(wù)業(yè)從業(yè)者的特點(diǎn)

1.入職門檻低，人員流動性強(qiáng)。一方面，保安服務(wù)市場對從業(yè)者的素質(zhì)要求不高，降低了該行業(yè)的入職門檻；另一方面，保安行業(yè)從業(yè)者大多為學(xué)歷低、無技能的外地農(nóng)村男性，且工資待遇普遍較低，導(dǎo)致相當(dāng)一部分從業(yè)者將該職業(yè)當(dāng)做“跳板”，流動性較大。

2.地緣關(guān)系近，極易結(jié)伙犯罪。由于保安行業(yè)市場人員緊缺，加上老鄉(xiāng)之間地緣關(guān)系濃厚，相互介紹工作，雖便于開展工作，但極易利用相互之間的熟識關(guān)系，結(jié)伙實(shí)施不法行為。

3.社會融入難，監(jiān)管隱患大。保安服務(wù)從業(yè)者大多為閑散人員、農(nóng)民等，收入偏低，生活較為困難，容易受到他人的歧視和非難。但因其經(jīng)常接觸到高收入階層，使得保安從業(yè)人員的社會融入感不高，一旦缺乏有效監(jiān)管，容易成為社會安全的“隱患”群體。

三、保安服務(wù)業(yè)市場法律規(guī)制刑行銜接的必要性

（一）行政監(jiān)管力量不足

1.缺乏動態(tài)監(jiān)管機(jī)制。目前，我國對保安服務(wù)行業(yè)實(shí)行許可制度。目前，由于保安服務(wù)業(yè)市場競爭激烈且空缺巨大，有的非正規(guī)的保安公司及企事業(yè)單位為了降低成本，缺乏嚴(yán)格的保安招聘標(biāo)準(zhǔn)和聘用程序，對應(yīng)聘者缺乏嚴(yán)格的政審和復(fù)查，并對保安服務(wù)從業(yè)人員缺乏必要的業(yè)務(wù)和法律知識培訓(xùn)，使得保安從業(yè)人員魚龍混雜，對業(yè)主的人身、財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生隱患甚至現(xiàn)實(shí)威脅。

2.跨區(qū)域跨行業(yè)監(jiān)管存在障礙。目前，保安行業(yè)往往通過“品牌共享”的方法，以加盟的形式在一定區(qū)域內(nèi)開展保安服務(wù)，對保安公司進(jìn)行跨地域監(jiān)管造成了困難。同時(shí)，從行業(yè)角度來看，在鐵路、航空、交通等相關(guān)行業(yè)內(nèi)部仍然存在依托各自市場、封閉經(jīng)營的情況，導(dǎo)致外部行政監(jiān)管乏力。

（二）刑法規(guī)制尚顯欠缺

1.保安人員犯罪涉及的罪名較為集中。如居民小區(qū)保安人員犯罪主要涉及盜竊、搶劫；倉儲、運(yùn)輸及工廠保安人員的犯罪主要集中于盜竊、職務(wù)侵占罪；娛樂場所保安人員的犯罪主要涉及尋釁滋事、聚眾斗毆；事業(yè)單位及治安輔助巡邏隊(duì)員犯罪主要涉及詐騙及故意傷害。保安人員犯罪的數(shù)量占刑事犯罪的比重雖然有限，但其社會危害性卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他類型的犯罪，對社會公眾的安全感產(chǎn)生更大影響。

2.結(jié)伙犯罪比例高。從司法實(shí)踐看，保安人員結(jié)伙犯罪的主要表現(xiàn)形式為：一是內(nèi)外勾結(jié)型犯罪。如有的保安人員利用熟悉小區(qū)、倉庫地形等職責(zé)便利，為他人實(shí)施犯罪提供幫助，或者利用保安身份為掩護(hù)，直接參與實(shí)施犯罪行為；二是群體性犯罪。如聘用于娛樂場所管理的保安人員，受場所管理人員指令或出于朋友、老鄉(xiāng)、同事之間的“義氣”，參與實(shí)施尋釁滋事、聚眾斗毆的行為。

3.重新犯罪可能性大。部分非正規(guī)企業(yè)未按規(guī)定實(shí)施保安從業(yè)資格的準(zhǔn)入制度及政審程序，甚至吸收前科劣跡的社會閑散人員專門從事娛樂場所的秩序管理工作；有些犯罪分子為獲取保安人員身份，頻繁使用假的身份信息應(yīng)聘，增加了偵破案件的難度。

（三）實(shí)現(xiàn)刑行銜接動態(tài)監(jiān)管和全程覆蓋

保安服務(wù)行業(yè)的行政監(jiān)管乏力與保安從業(yè)人員自身的特點(diǎn)緊密相關(guān)，僅僅依靠刑法規(guī)制，將對整個(gè)保安服務(wù)業(yè)的整體法律規(guī)制仍有欠缺。筆者認(rèn)為，只有通過刑行銜接，充分運(yùn)用“兩法”平臺，從而實(shí)現(xiàn)對保安服務(wù)業(yè)及其從業(yè)人員的動態(tài)監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)防范。

四、保安服務(wù)業(yè)法律規(guī)制刑行銜接的可行性

（一）強(qiáng)化事前預(yù)防監(jiān)管機(jī)制

1.建立信用等級評估制度。對從事保安服務(wù)的企業(yè)建立信用等級評估制度，所有該企業(yè)服務(wù)的安保項(xiàng)目及從業(yè)人員納入企業(yè)的信用等級評估內(nèi)容，使得企業(yè)成為安保項(xiàng)目和安保從業(yè)人員的“擔(dān)保人”。一旦發(fā)生違反法律規(guī)定受到行政、刑事處罰的情況，則降低企業(yè)的信用等級，信用等級較低的企業(yè)不得從事與社會治安服務(wù)密切相關(guān)重要領(lǐng)域的保安服務(wù)項(xiàng)目，從外部促使企業(yè)加強(qiáng)對從業(yè)人員的培訓(xùn)管理和自身機(jī)制建設(shè)。

2.建立分級管理制度 。針對不同的規(guī)模對保安公司進(jìn)行分級管理，對評定為等級較高的企業(yè)，可從事金融安保、社會治安安保等與社會治安服務(wù)緊密相關(guān)且重要程度較高的行業(yè)，而規(guī)模較小、評級較低的公司只能從事簡單的基礎(chǔ)安保服務(wù)。對于不符合規(guī)范要求、發(fā)生安保問題的企業(yè)予以降級，直至吊銷保安服務(wù)許可證。

（二）加強(qiáng)刑行銜接實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管

1.行業(yè)監(jiān)管與行政監(jiān)管的聯(lián)接。在加強(qiáng)行業(yè)自治的同時(shí)，各級保安協(xié)會應(yīng)加強(qiáng)對保安服務(wù)業(yè)的管理，如通過行政授權(quán)或者委托的方式，有效開展行業(yè)培訓(xùn)、宣傳、咨詢等工作，協(xié)助公安部門對保安服務(wù)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營實(shí)力、市場資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量、信用等級等進(jìn)行評定和考核，并將發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)通報(bào)給公安機(jī)關(guān)。

2.行政監(jiān)管與刑事處罰聯(lián)接。充分利用“兩法”銜接平臺，公安機(jī)關(guān)對涉及保安服務(wù)業(yè)作出的行政處罰決定的材料及時(shí)報(bào)送給檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)對行政處罰的事項(xiàng)是否涉嫌犯罪進(jìn)行審查。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在辦理保安人員犯罪案件中，將涉及的保安服務(wù)企業(yè)告知公安機(jī)關(guān)，對于涉及保安人員構(gòu)成犯罪，經(jīng)查保安服務(wù)企業(yè)確實(shí)存在管理疏漏的情況，將由公安機(jī)關(guān)對該企業(yè)的信用評級作出相應(yīng)的調(diào)整，直至該企業(yè)因不達(dá)標(biāo)失去許可資格而退出市場。

注釋：

王宸、王樹文.我國保安服務(wù)市場化改革拷問——由《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》實(shí)施而引發(fā)的思考.北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào).2010（3）.

國務(wù)院《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第二條.

付逸飛、伏天.安保業(yè)市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避.湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào).2017（2）.