農(nóng)村土地管理過程中的使用權(quán)權(quán)屬分析

徐國(guó)民

土地是億萬農(nóng)民的命根子，農(nóng)村的土地歷來就受到人民的普遍關(guān)注。農(nóng)民集體土地使用權(quán)是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利。農(nóng)民集體土地使用權(quán)可分為農(nóng)用土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)用地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民住宅用地的使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地的使用權(quán)。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用地使用權(quán)通過發(fā)包方與承包方訂立承包合同取得。宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)通過土地使用者申請(qǐng)，縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)取得?；诖?，本文僅就其中的相關(guān)幾個(gè)問題進(jìn)行了分析研究。

一、關(guān)于村民有權(quán)在自己的耕地上建房與否

我國(guó)《物權(quán)法》第43條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地?！睋?jù)此，村民無權(quán)在自己的耕地上建房。耕地是人類賴以生存的根本，尤其對(duì)我國(guó)這樣人多地少的大國(guó)而言，保護(hù)耕地，保障糧食生產(chǎn)至關(guān)重要。為此，黨中央、國(guó)務(wù)院把確保十八億畝耕地定為我國(guó)耕地總量的紅線，采取多項(xiàng)措施保護(hù)耕地，全國(guó)人大也專門制定法律對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

二、關(guān)于村干部有沒有權(quán)把村里的土地發(fā)包給本村外的人分析

根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第59條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定。村干部的承擔(dān)的不過是個(gè)管理者的角色，對(duì)村集體財(cái)產(chǎn)沒有處分權(quán)。如果村干部越權(quán)處分村集體財(cái)產(chǎn)，如把本村的土地發(fā)包給本村外的人，那么村民們有權(quán)予以否決，并要求有關(guān)部門追究村干部的法律責(zé)任。

同時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”。第六條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。第七條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，正確處理國(guó)家、集體、個(gè)人三者的利益關(guān)系”。第八條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”。國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織增加對(duì)土地的投入，培肥地力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

《農(nóng)村土地承包法》第十六條承包方享有下列權(quán)利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；（二）承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。第十七條規(guī)定承包方承擔(dān)下列義務(wù)：（一）維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；（二）依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

三、關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)地上附著物限制———森林及其資源的權(quán)屬問題

（一）土地與樹木的關(guān)系：按照傳統(tǒng)的土地觀，土地之上的樹木屬于土地的一部分，原則上不能成為獨(dú)立的客體。但是，根據(jù)現(xiàn)代土地觀念，樹木不再看作是與土地一體的客體。雖然，在物理屬性上，樹木與土地不能分離，但是在法律上完全可以將兩者登記為不同的物，從而完成兩者的分離。土地所有權(quán)人不再當(dāng)然享有地上附著物樹木的所有權(quán)。土地與樹木可以分別所有與處分。

（二）我國(guó)現(xiàn)行立法分析：我國(guó)《森林法》第3條規(guī)定：“全民所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)?！薄渡址▽?shí)施條例》第2條規(guī)定：森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木生存的野生動(dòng)物、植物和微生物；森林，包括喬木和竹木；林木，包括樹木和竹子林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地?？梢?，森林資源包括林地及其上的林木等地上附著物和定著物。

因此我以為，我國(guó)《森林法》與《森林法實(shí)施條例》之間有一定的沖突：依據(jù)《森林法》，林木是與森林相并列的兩個(gè)客體，但是依據(jù)《森林法實(shí)施條例》，林木卻被包括于森林之中。問題在于，《森林法》規(guī)定，森林不能為個(gè)人所有，林木可以為個(gè)人所有。但是如果依據(jù)《實(shí)施條例》，林木包括于森林之中，那么個(gè)人就不能對(duì)其享有所有權(quán)了。

我國(guó)土地與樹木的法律關(guān)系應(yīng)為：第一，土地與森林、林木為不同的客體物：已經(jīng)登記的森林、林木是與土地相分離的不動(dòng)產(chǎn)，可以作為獨(dú)立物而存在，并可以單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。未經(jīng)登記的林木，原則上不能作為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，但是如有交易上的必要，也可以與土地分離，轉(zhuǎn)移其所有權(quán)。第二，森林與林木，法律區(qū)別對(duì)待：森林一律公有，林木允許私有。第三，國(guó)有土地所有權(quán)不能轉(zhuǎn)移，國(guó)有林木的所有權(quán)可以轉(zhuǎn)移。國(guó)家所有的林木可以轉(zhuǎn)移為集體、私人所有。第四，私人可以擁有林木的所有權(quán)，但是不能因此而獲得林地的所有權(quán)，也即土地所有權(quán)的性質(zhì)不因地表上的附著物的權(quán)屬的變化而變化。私人只能享有林地的使用權(quán)。

（作者單位：137200吉林省通榆縣不動(dòng)產(chǎn)登記中心）