芻議改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策的變遷及問(wèn)題

摘 要 科學(xué)正確的農(nóng)村環(huán)境政策不僅可以有效改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展也是極其關(guān)鍵的。本文試對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策的變遷進(jìn)行理性思考，結(jié)合問(wèn)題和不足，提出完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策的幾點(diǎn)建議，以期推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 改革開(kāi)放 環(huán)境政策 農(nóng)村

作者簡(jiǎn)介：李雪娟，哈爾濱學(xué)院馬克思主義學(xué)院，講師，研究方向：民商法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.334

“三農(nóng)問(wèn)題”一直是黨和國(guó)家高度關(guān)注的問(wèn)題，從環(huán)境政策的層面來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村的環(huán)境政策存在較多的政策空白，由此影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展并對(duì)城鄉(xiāng)互動(dòng)形成障礙。本文試從改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策演變過(guò)程的梳理、總結(jié)，為優(yōu)化、治理農(nóng)村環(huán)境，進(jìn)一步構(gòu)筑完善的環(huán)境法規(guī)體系提供理論參考。

研究任何一個(gè)問(wèn)題的最初，是要準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵。在借鑒蔡守秋教授關(guān)于環(huán)境政策內(nèi)涵界定的基礎(chǔ)上，筆者理解的農(nóng)村環(huán)境政策，主要是指黨和國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)，以保護(hù)、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)而制定的一系列指導(dǎo)方針和行為準(zhǔn)則。

一、 改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策的演變歷程

建國(guó)初期，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)是非常薄弱的，改革開(kāi)放以后，我國(guó)才逐步確立起與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的農(nóng)村環(huán)境政策。根據(jù)環(huán)境政策的內(nèi)容和調(diào)整目標(biāo)的不同，可以把這個(gè)過(guò)程分成以下三個(gè)階段：

（一）第一階段：1978年-1990年，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策的轉(zhuǎn)變時(shí)期

上世紀(jì)80年代，農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為幾億農(nóng)民打了一針強(qiáng)心劑，但因農(nóng)戶(hù)普遍環(huán)境意識(shí)較差，存在短視行為，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，亟須國(guó)家對(duì)農(nóng)村環(huán)境的治理政策做出適時(shí)調(diào)整。1982 年到1986 年，中共中央國(guó)務(wù)院相繼頒布了五個(gè)涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展和對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的“一號(hào)文件”，成為這一階段農(nóng)村環(huán)境政策的頂層體系。1982年，《中華人民共和國(guó)憲法》頒布實(shí)施，首次規(guī)定了國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源的法制理念，標(biāo)志黨的環(huán)境保護(hù)政策有了憲法依據(jù)。1979 年，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》 頒布并于1989年正式生效。十年里，愛(ài)護(hù)保護(hù)環(huán)境的理念深植人心。

（二）第二階段：1990年-2004年，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策的進(jìn)一步發(fā)展時(shí)期

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立并逐步完善，我國(guó)的農(nóng)村環(huán)境政策也得到進(jìn)一步發(fā)展。1998 年10 月中國(guó)共產(chǎn)黨第十五屆三次會(huì)議通過(guò)了《 中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，該《決定》將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)正式納入工作議程，并提出了建設(shè)“富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義新農(nóng)村”的偉大目標(biāo)。1999 年 11 月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局明確提出“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”制度和“三同時(shí)”制度，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)破壞的治理工作。與此同時(shí)，第八屆全國(guó)人大二次會(huì)議于1993年7月2 日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、能源發(fā)展計(jì)劃、各級(jí)政府的環(huán)境生態(tài)治理義務(wù)、破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行為應(yīng)給予的處罰均有明確規(guī)定，成為我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的一把利劍。

（三）第三階段：2004年-2018年，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策的完善時(shí)期

2004年至今，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制龍頭帶動(dòng)并實(shí)現(xiàn)全面深化改革時(shí)期，環(huán)境保護(hù)的步伐緊跟其后，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策上了一個(gè)新的臺(tái)階。首先，黨和政府制定了多個(gè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)和生態(tài)治理的政策，無(wú)論是宏觀調(diào)控的頂層設(shè)計(jì)還是具體的措施部署，都對(duì)農(nóng)村環(huán)境政策做出深入的調(diào)整和完善。從2004年以來(lái)，中共中央國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布“一號(hào)文件”，繼續(xù)鎖定“農(nóng)村生態(tài)”話題，政策內(nèi)容越來(lái)越豐富。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提到，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！睂?duì)農(nóng)村環(huán)境的治理提供了更有力的制度保障。其次，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)范性法律文件的立法技術(shù)更為嫻熟，對(duì)環(huán)境問(wèn)題的定性、法律責(zé)任的分析更精準(zhǔn)，更具操作性。2014年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修訂，將黨的十七大提出并契合十八大“五位一體”戰(zhàn)略布局的“生態(tài)文明”移植構(gòu)建為法律理念，還新增了環(huán)境公益訴訟制度、責(zé)任主體的累計(jì)日處罰金制度、連帶責(zé)任制度，有效遏制了對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，徹底改變了昔日《環(huán)保法》是“花瓶式軟法”的尷尬局面。

二、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策推進(jìn)中存在的不足

從總體上看，改革開(kāi)放四十年中，農(nóng)村環(huán)境的治理在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中越來(lái)越受到重視，但隨著農(nóng)村環(huán)保局勢(shì)的日趨嚴(yán)峻，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境政策也存在以下幾個(gè)方面的“力不從心”：

（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展政策與環(huán)境保護(hù)政策缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是相互制衡的，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與國(guó)家制定行之有效的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策是緊密相關(guān)的，但國(guó)家在制定農(nóng)業(yè)發(fā)展政策時(shí)，往往聚焦于農(nóng)業(yè)發(fā)展本身而忽略該政策實(shí)施過(guò)程中對(duì)環(huán)境資源的負(fù)面作用，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策與環(huán)境保護(hù)政策之間的“政策角力”。如我國(guó)多年來(lái)實(shí)行的農(nóng)用生產(chǎn)資料的綜合直補(bǔ)制度，其目的是為了降低農(nóng)民的種植成本，提高純收入水平，從而提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但在實(shí)踐中，因農(nóng)資物品價(jià)格低廉，農(nóng)民在種植過(guò)程中大量使用農(nóng)藥、化肥，在提高單位面積的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的同時(shí)產(chǎn)生了一系列環(huán)境問(wèn)題，最具有代表性的就是土壤肥力問(wèn)題。再如，在產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下，我國(guó)畜牧業(yè)發(fā)展迅猛，畜禽養(yǎng)殖總量不斷上升，但畜禽糞便有效處理率卻極低，這不僅影響?zhàn)B殖業(yè)的健康發(fā)展，對(duì)農(nóng)村環(huán)境也造成不同程度的破壞。

（二）農(nóng)村環(huán)境政策以事后治理措施為主

長(zhǎng)期以來(lái)的農(nóng)村環(huán)境政策是基于“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的原則，但在實(shí)踐中，循序的都是“先污染后治理”的治理路徑。由于農(nóng)業(yè)污染是隱蔽和積累的，初始并不嚴(yán)重，需要持續(xù)一段時(shí)間才能夠顯現(xiàn)，因此農(nóng)村環(huán)境政策的頒布和推進(jìn)相對(duì)遲緩，表現(xiàn)為大量的事后治理措施，且這樣的累積性問(wèn)題產(chǎn)生時(shí)往往表現(xiàn)為多矛盾并發(fā)，此時(shí)制定的應(yīng)急性政策往往效果很差，問(wèn)題不能從根本上得到解決，最終的結(jié)果往往是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境生態(tài)利益的“兩敗俱傷”。當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭到破壞和污染后，治理污染的費(fèi)用應(yīng)大體相當(dāng)于污染所造成的損失或至少不能低于治理污染所需要費(fèi)用，這是符合價(jià)值規(guī)律的。但是，我國(guó)目前的環(huán)保政策中所確定的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)非常低，部分項(xiàng)目的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)甚至不及污染治理成本的二分之一。這樣的規(guī)定必然造成污染企業(yè)在權(quán)衡利弊后的“公然違法”。

（三）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中投入資金不足，配套監(jiān)管力度不大，進(jìn)而影響環(huán)境政策的推進(jìn)和落實(shí)

環(huán)境治理屬于社會(huì)公共事務(wù)，由于缺乏利益驅(qū)動(dòng)，吸引市場(chǎng)機(jī)制參與其中的概率極低，只能由政府基于宏觀調(diào)控成為治理主體。隨著國(guó)家財(cái)政收入的增加，我國(guó)也相應(yīng)加大了對(duì)環(huán)境的整治力度，對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的投入也有所增加，但在整個(gè)投入比重中，仍然存在“重城市輕農(nóng)村”的特點(diǎn)，同時(shí)，相較于城市環(huán)境治理來(lái)說(shuō)，農(nóng)村環(huán)境治理難度大，周期長(zhǎng)，無(wú)法在短期內(nèi)產(chǎn)生相應(yīng)的治理效果，因此在一定程度上使得政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的重視程度不足。在推進(jìn)落實(shí)農(nóng)村環(huán)境政策的環(huán)節(jié)中，因缺乏對(duì)環(huán)境治理的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致部分地方政府搞環(huán)境“形象工程”。當(dāng)國(guó)家提出環(huán)境治理的號(hào)召時(shí)，就象征性地建設(shè)一些環(huán)保設(shè)施，但是，這些基礎(chǔ)性設(shè)施建成后，由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的人員和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理，就擱置在那里成了擺設(shè)，不僅實(shí)現(xiàn)不了治理環(huán)境的效果，反而浪費(fèi)了大量的資金和有效資源。

三、完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策的建議

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村環(huán)境治理不能走“先污染，后治理”的老路，欲使農(nóng)村環(huán)境政策完善高效，這是個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)用可持續(xù)發(fā)展的理念統(tǒng)攬全局，秉承源頭治理的思路，因此，本文給出的完善農(nóng)村環(huán)境政策的建議主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）完善農(nóng)村環(huán)境政策體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策與環(huán)境政策的有效契合

在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角下，農(nóng)業(yè)發(fā)展政策與環(huán)境保護(hù)政策可謂“魚(yú)和熊掌不可兼得”，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村，特別西部農(nóng)村，片面強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先論”，在“先污染后治理”的道路上付出了巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與環(huán)境政策一體化，走農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的道路必將是未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路要求，在制定各項(xiàng)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策時(shí)，必須對(duì)其進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)，以保障農(nóng)業(yè)政策與環(huán)境政策的協(xié)同效益。

（二）與時(shí)俱進(jìn)，科學(xué)完善農(nóng)村環(huán)境政策的內(nèi)容

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的環(huán)境問(wèn)題是多方面的，也是不斷變化的，這就需要黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)制定或調(diào)整政策有效解決。例如，國(guó)家可通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金扶持專(zhuān)門(mén)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行農(nóng)村環(huán)保的技術(shù)研發(fā)，研發(fā)成本低、效果好、環(huán)境污染小的新型農(nóng)資，并組建高效的推廣體系，將新技術(shù)快速?gòu)V泛地運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中；再如，還可以通過(guò)對(duì)土壤肥力進(jìn)行耕前分析，針對(duì)不同肥力的土地施行不同的農(nóng)資使用方案，一是降低成本，二是將對(duì)土地和農(nóng)作物的化學(xué)性污染降至最小，使農(nóng)業(yè)種植高效且專(zhuān)業(yè)；另外，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的副產(chǎn)品，如飽受民眾詬病的農(nóng)作物秸稈，過(guò)去的廢棄方法一直是通過(guò)燃燒，造成大氣污染，現(xiàn)在通過(guò)有效技術(shù)和方法，除將秸稈直接還田外，還可將其初步加工成為輕工、紡織和建材原料。

（三）適時(shí)修改、完善農(nóng)村環(huán)保法律體系

對(duì)比美國(guó)、歐盟、德國(guó)等國(guó)家農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)各國(guó)不僅都有完備、詳盡的環(huán)保法律體系，并且能夠結(jié)合現(xiàn)實(shí)發(fā)展進(jìn)行及時(shí)的更新和完善。

首先，國(guó)家要加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)治理立法，盡快制定一部綜合性的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，以解決農(nóng)村環(huán)保規(guī)范分散于多個(gè)法律規(guī)范性文件的問(wèn)題。既要有前瞻性的原則規(guī)定，也要有具體的可操作規(guī)范，使各級(jí)人民政府、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、法人組織的行為有法可依，為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供更直接有效的法律依據(jù)；其次，及時(shí)制定專(zhuān)門(mén)適用于農(nóng)村生態(tài)治理的單行法律文件，填補(bǔ)農(nóng)村生態(tài)治理的立法空白，如，針對(duì)農(nóng)村環(huán)境各種污染源防治方面的立法缺失，通過(guò)制定防治環(huán)境污染的單行法律文件，可以提高農(nóng)村環(huán)保法規(guī)的靶向作用，有效推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理；再次，適時(shí)修改現(xiàn)行的與農(nóng)村環(huán)保有關(guān)的法律法規(guī)，尤其是地方性法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)有的各地方性農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)，規(guī)范內(nèi)容過(guò)于原則性，可操作性不強(qiáng)，沒(méi)有體現(xiàn)出農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的區(qū)域性和差異性，因此，要結(jié)合各地農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的差異性，因地制宜地修訂相關(guān)法律規(guī)范性文件。

總之，鑒于農(nóng)村環(huán)境污染的多因性、復(fù)雜性，在制定農(nóng)村環(huán)境政策時(shí)，必須具有系統(tǒng)思維，既要有宏觀的前瞻性，又要具有微觀的契合性，綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多方面政策手段，通過(guò)各方的共同努力，盡力為農(nóng)村居民營(yíng)造一個(gè)健康的生產(chǎn)生活環(huán)境。

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