如何通過分析全要素、開啟全流程，打通獄政管理的重要維度

摘 要 監(jiān)獄在推進(jìn)獄政管理精細(xì)化過程中，以“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”為標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用精細(xì)化管理的理念、方式和手段，來提高獄政管理的科學(xué)化和規(guī)范化水平，實(shí)現(xiàn)獄政管理工作的制度化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，從而最大限度的發(fā)揮獄政管理各環(huán)節(jié)的作用和效能。但是，就目前情況來看，由于對(duì)獄政管理中的全要素和全流程分析還不夠，從而制約獄政管理專業(yè)化、精細(xì)化進(jìn)程。因此，本文立足于對(duì)獄政管理進(jìn)行必要的要素分析，探尋獄政管理實(shí)施要素管理的特殊性，進(jìn)而提出全要素、全流程的新理念，為獄政管理的專業(yè)化、精細(xì)化打通一個(gè)重要維度。

關(guān)鍵詞 獄政管理 要素投入 全要素管理

作者簡(jiǎn)介：周亮，北京市監(jiān)獄管理局清河分局潮白監(jiān)獄。

中圖分類號(hào)：D926.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.323

一、 獄政管理的要素投入

人（或人力）是所有人類活動(dòng)中不可或缺的最基本、最重要、最活躍的要素。除了人的要素之外，還需要投入的要素就取決于人類活動(dòng)的本身。不同活動(dòng)投入的要素應(yīng)該有所不同。

獄政管理是指監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)在依法對(duì)罪犯實(shí)施懲罰和改造過程中，實(shí)施的有關(guān)獄內(nèi)行政事務(wù)等方面的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、指揮、監(jiān)督與控制等一系列職能活動(dòng)，其特殊性不言而喻，其中心目的是保障國(guó)家刑罰制度的貫徹實(shí)施，這就根本決定了獄政管理的對(duì)象是刑罰執(zhí)行的相關(guān)活動(dòng)，而既非罪犯群體（或個(gè)體），又非民警群體（或個(gè)體）。

要素投入最簡(jiǎn)單、直接的方法是采用枚舉法，把獄政管理的投入要素逐個(gè)列出逐個(gè)分析。這是非常必要且有意義的一項(xiàng)工作，是把獄政管理推向?qū)I(yè)化、精細(xì)化的重要步驟。

分類的方法不同，得出的結(jié)論也不同。這主要取決于分類的目的。本文從實(shí)際管理的角度出發(fā)，首先把這個(gè)最基本最重要的要素單獨(dú)提出來，然后以與人的關(guān)系緊密程度來區(qū)分、歸納其它要素，從而確定另外兩類要素，即人造要素和自然要素。顯然，這種“三分法”的意義不在其科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，而在其具體應(yīng)用。

（一） 人（或人力）

人是獄政管理的核心要素，民警則是核心中的核心。從實(shí)際情況看，除了民警，主要還有三類人參與到獄政管理，或者講，他們的行動(dòng)對(duì)獄政管理產(chǎn)生了一定的影響，可以認(rèn)定他們作為獄政管理投入的“人的要素”。

1.工勤人員。他們一般從事一些技術(shù)性工作，如電工、維修工等，他們是一支不容忽視的力量，對(duì)確保刑罰執(zhí)行的順利進(jìn)行起著重要作用。

2.外協(xié)人員。近年來，隨著國(guó)家對(duì)監(jiān)管事業(yè)加大投入力度，監(jiān)獄各類設(shè)施設(shè)備正處于更新?lián)Q代密集期，不斷有外協(xié)人員進(jìn)入監(jiān)獄進(jìn)行施工作業(yè)，從目的看，他們的工作是對(duì)獄政管理的保障和支持，從這個(gè)角度，把外協(xié)人員列為獄政管理人的要素之一應(yīng)該沒有太大疑問。

3.其他人員。主要包括來監(jiān)獄指導(dǎo)工作的領(lǐng)導(dǎo)、專家及負(fù)責(zé)監(jiān)獄外圍安全檢查的保安人員等。他們的工作對(duì)提升獄政管理的專業(yè)化是不可缺少的，確認(rèn)他們?yōu)槿说囊厥峭耆匾摹?/p>

（二）人為要素

這并非一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍?，只是用于區(qū)分自然要素（時(shí)間、空間），一切由人的活動(dòng)所創(chuàng)造物都可以歸于此類。對(duì)應(yīng)于監(jiān)獄經(jīng)常使用的提法，這類要素還可以細(xì)分為三小類。

1.物。指人的活動(dòng)的創(chuàng)造物中有形的那一部分要素，又以是否能夠移動(dòng)區(qū)分為設(shè)施（不可移動(dòng)）、設(shè)備（可移動(dòng)）兩小類。

2.技術(shù)。技術(shù)是人類活動(dòng)的創(chuàng)造物中無形的、并且與有形之物緊密結(jié)合共同發(fā)揮作用的那一部分要素。技術(shù)寄居于有形之物內(nèi)，是各類設(shè)施設(shè)備的“大腦”，兩者是相互依存、共同發(fā)揮作用的關(guān)系。

3.制度。獄政管理是一項(xiàng)特殊的人類管理活動(dòng)，受到國(guó)家法律法規(guī)及內(nèi)部規(guī)章制度的約束與規(guī)范，從某種意義上講，獄政管理可以看作是落實(shí)國(guó)家法律法規(guī)和各種規(guī)章制度的過程，政策制度的變化必然會(huì)引起獄政管理的變化。

（三）自然要素

自然要素只有兩種：時(shí)間和空間。任何人類活動(dòng)都是在一定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)進(jìn)行的，都離不開這兩種要素，因此，在進(jìn)行要素分析時(shí)，往往加以忽略。但作為一項(xiàng)特殊的人類管理活動(dòng)，時(shí)間和空間對(duì)獄政管理的重要性是顯而易見的，有必要把這兩種要素列出來加以分析。

二、要素分析

獄政管理的特殊性決定了其投入的每一類（種）要素都具有有別于它們?cè)谄渌祟惢顒?dòng)中所呈現(xiàn)出來的特點(diǎn)，這是我們對(duì)獄政管理進(jìn)行要素分析的基礎(chǔ)。

（一） 人

人作為獄政管理的核心要素，其重要性不言而喻。人在獄政管理中具有數(shù)量性、差異性、專業(yè)性、結(jié)構(gòu)性、不可控性的特點(diǎn)。

（二）人為要素

1.物（設(shè)施、設(shè)備）

（1）數(shù)量性：具有兩重含義，一是投入物的要素要有一個(gè)科學(xué)的數(shù)量，包括在用和備用兩部分，都要有計(jì)劃地投入；二是要對(duì)投入物的要素做到胸中有數(shù)，計(jì)數(shù)準(zhǔn)確，必須定期核查，確保賬務(wù)一致。

（2）使用：包括使用權(quán)限、使用情況、使用人、使用狀態(tài)等，都必須加以明確規(guī)定，防止濫用、擅用、亂用等情況發(fā)生，影響到監(jiān)管安全。

（3）不可控性：各種物的要素同樣存在可靠性問題，一是受自身使用壽命的影響；二是由于突發(fā)狀況，如自然災(zāi)害造成其使用困難或難以發(fā)揮效用，對(duì)各種設(shè)施設(shè)備可靠性的管理應(yīng)該是獄政管理的重要任務(wù)。

2.技術(shù)

技術(shù)是人類活動(dòng)中最具革命性的要素，新技術(shù)的投入往往能成倍提高效率。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各種新技術(shù)開始運(yùn)用于獄政管理中，并收到很好的效果。

3.制度

綜合性、樞紐性是制度所具有的特點(diǎn)，是其它要素難以比擬的，同樣也為我們熟知與掌握，這里需要重點(diǎn)關(guān)注的是其它特性。

（1）制度的“立改廢”：任何一項(xiàng)制度都具有自身的生命周期，并通過“立改廢”這三個(gè)彼此關(guān)聯(lián)的過程來加以實(shí)現(xiàn)。從獄政管理的現(xiàn)狀來看，“立改廢”做得并不好，有些制度是立而不廢，變成“僵尸制度”，有些則是明顯不適應(yīng)新形勢(shì)，但又不能及時(shí)修改，成為“帶病制度”，這已經(jīng)影響到獄政管理的正常進(jìn)行。

（2）制度匯編：把各項(xiàng)制度按照一定原則（比如效力或訂立時(shí)間等）進(jìn)行匯編，除便利使用，更在于從中發(fā)現(xiàn)制度之間在相互銜接、交叉、重疊時(shí)所產(chǎn)生的漏洞、缺陷，以便于對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行必要的“立改廢”。

（三）自然要素

任何人類活動(dòng)都發(fā)生在一定時(shí)空條件下，但作為一定特殊的人類管理活動(dòng)，在獄政管理中，時(shí)間和空間則具有不可忽視的特殊性。

1.時(shí)間的連續(xù)性：這一特性決定了獄政管理的連續(xù)性，即監(jiān)獄的運(yùn)轉(zhuǎn)是不可間斷的，這是不以人或大自然的意志為轉(zhuǎn)移的，必須保證年復(fù)一年、日復(fù)一日、二十四小時(shí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，在連續(xù)性的基礎(chǔ)上，時(shí)間又是可劃分可計(jì)量的，并遵循一定的自然規(guī)律（晝夜）和人文安排（節(jié)假日），這是我們對(duì)重點(diǎn)時(shí)段重點(diǎn)管控以及強(qiáng)化節(jié)點(diǎn)控制的基礎(chǔ)。

2.空間的可分割性：這一特性對(duì)獄政管理尤為重要。從宏觀上看，獄政管理的空間可以分為獄內(nèi)獄外兩大區(qū)域（以大墻為分界線），還可根據(jù)一定規(guī)則，對(duì)上述兩處空間進(jìn)一步分割，原則只有一條，利于獄政管理的正常開展。

三、全要素管理

隨著監(jiān)管形勢(shì)的不斷變化、押犯結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，特別是黨和人民對(duì)監(jiān)管工作的要求大大提高，獄政管理必須在原有基礎(chǔ)上，向著更加專業(yè)、更加科學(xué)、更富效率方向?qū)で笸黄?，?shí)施全要素管理為其提供了可行的渠道。

（一）全要素管理的具體要求

1.全覆蓋。即對(duì)所有投入獄政管理的全部要素實(shí)施有效管理，不能忽略任一種或任一類要素。全覆蓋的一個(gè)重要方面就是首先從制度層面覆蓋全部要素。

2.統(tǒng)一性。所有要素必須指向同一目標(biāo)，即確保獄政管理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.系統(tǒng)性。獄政管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，投入要素在此系統(tǒng)內(nèi)即相互配合，又相互制約，即非簡(jiǎn)單的疊加，也不是乘數(shù)效應(yīng)，而復(fù)雜的由量變到質(zhì)變的過程。

4.匹配性。獄政管理是一項(xiàng)特殊的人類管理活動(dòng)，就要講求投入產(chǎn)出效率，在確保監(jiān)管安全的基礎(chǔ)上，追逐最佳投入產(chǎn)出比，這一內(nèi)在規(guī)律向內(nèi)決定了投入要素存在匹配的問題，為結(jié)構(gòu)創(chuàng)新留下了發(fā)展空間。

5.流動(dòng)性。投入要素并非固定不變的，而是在一定的時(shí)空下，不斷發(fā)生變化，這些變化有顯著的，有細(xì)微的，還有難憑肉眼觀察到的，但必須對(duì)投入要素的流動(dòng)性實(shí)施有效管控，這是獄政管理的必然要求。

（二）全要素管理努力的方向

1.專業(yè)化。一方面投入的諸要素更加專業(yè)化，投入的設(shè)施設(shè)備和新技術(shù)要更加符合獄政管理的內(nèi)在要求，投入的人力要具備更加專業(yè)的基本技能和素質(zhì)，包括敬業(yè)精神、紀(jì)律意識(shí)等思想道德品質(zhì)。

2.加大結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。隨著大量具有較高專業(yè)技能的警力和各種新技術(shù)、新設(shè)備的不斷投入，為獄政管理的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新騰出較大空間，應(yīng)該大膽嘗試，依托創(chuàng)新提升獄政管理的整體水平。比如，潮白監(jiān)獄特警隊(duì)的設(shè)立就是創(chuàng)新之舉，實(shí)踐證明效果很好。

3.及時(shí)更新基礎(chǔ)設(shè)施，繼續(xù)引進(jìn)新設(shè)備新技術(shù)。監(jiān)管形勢(shì)任務(wù)發(fā)生變化，獄政管理的要求明顯提高，要保持自覺主動(dòng)意識(shí)，對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施有計(jì)劃更新，暫不能更換的，要加大維修力度，避免事故發(fā)生陷入被動(dòng)挨打境地；繼續(xù)引進(jìn)新設(shè)備新技術(shù)，更新?lián)Q代的頻率要跟得上技術(shù)進(jìn)步的節(jié)奏，依托技術(shù)進(jìn)步催化獄政管理系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生變化反應(yīng)，不斷提高獄政管理的質(zhì)量水平。

4.強(qiáng)化空間管理。對(duì)獄內(nèi)外空間進(jìn)行有規(guī)有序有目的分割，并進(jìn)行規(guī)范化命名，確保獄政管理在任一空間都能順暢運(yùn)行，條件成熟后，開展區(qū)域聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步提高獄政管理效率。潮白監(jiān)獄正在開展規(guī)范獄內(nèi)標(biāo)識(shí)工作，可以在此基礎(chǔ)上，逐步完成對(duì)獄內(nèi)外空間的分割命名工作。

四、全流程管理

獄政管理是一個(gè)大系統(tǒng)，可以按照一定的原則拆分成若干小系統(tǒng)，直到拆分成具有一定獨(dú)立性的“工作”，如罪犯入監(jiān)、罪犯離監(jiān)就醫(yī)等。在這些工作中，必然要投入種類、數(shù)量不等的要素，且這些要素在一定時(shí)空內(nèi)處于流動(dòng)與變化之中，對(duì)這些要素實(shí)施有效管理，可以看作是對(duì)整個(gè)工作流程的控制與管理，反過來，對(duì)工作流程的控制，是全要素管理的內(nèi)在要求，可以看作是對(duì)全要素管理的“簡(jiǎn)化”與“模塊化”；流程控制與要素管理兩者是統(tǒng)一的，互為表里，只是看問題的角度不同。

實(shí)施全流程管理，其意義在于兩個(gè)方面：一是對(duì)某一工作流程從開始到結(jié)束的全過程，進(jìn)行有效管理；二是對(duì)所有工作流程實(shí)施有效管控，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)獄政管理的全覆蓋。

對(duì)獄政管理實(shí)施全要素、全流程管理，是獄政管理專業(yè)化、精細(xì)化的必然要求，也是新形勢(shì)新任務(wù)之下，提高獄政管理水平的必由之路。這項(xiàng)工作的開展需要遵循循序漸進(jìn)、逐步積累的規(guī)律，不可能一蹴而就，要發(fā)揚(yáng)“釘釘子精神”，扎扎實(shí)實(shí)理清獄政管理投入要素的種類、數(shù)量，理清每一項(xiàng)工作流程，步步為營(yíng)，向著全要素、全流程管理邁進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]唐新禮.獄政管理（第二版）. 法律出版社. 2015.