公共支出效率與現(xiàn)代預(yù)算國家
——“項(xiàng)目制”實(shí)踐過程中的“資金沉淀”問題研究

焦長權(quán)

內(nèi)容提要 為應(yīng)對“大政府”時代的挑戰(zhàn)，中國建立了一個以部門預(yù)算為基礎(chǔ)、以項(xiàng)目支出為核心的公共預(yù)算體制，并因此形成了一個以項(xiàng)目支出為核心的新的國家治理體制——項(xiàng)目制。但是，項(xiàng)目制并未能完全有效應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，最典型的表現(xiàn)是公共財政的支出進(jìn)度偏慢，支出效率較低，財政資金大規(guī)模沉淀。這一方面與政府公共預(yù)算管理體制不順和公共預(yù)算能力不足有關(guān)，同時，公共財政中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比很高，也是導(dǎo)致公共支出效率低下的重要原因。進(jìn)一步完善公共預(yù)算體制，增強(qiáng)公共預(yù)算能力，提高公共支出效率，是中國建立現(xiàn)代“預(yù)算國家”的必由之路。

分稅制改革后，中國政府在短期內(nèi)邁入了“大政府”時代，國家財政汲取能力不足的問題得以初步解決。但是，政府在短期內(nèi)快速“富?！逼饋?，給政府治理體制和治理能力提出了新的要求，對政府公共預(yù)算體制和預(yù)算能力也是一個很大考驗(yàn)。最近幾年，政府財政支出進(jìn)度偏慢問題日益突出，沉淀資金規(guī)模越來越大，如何有效提高公共支出效率，成了當(dāng)前財政支出過程中的重大挑戰(zhàn)，也是建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算國家的重要基礎(chǔ)。

問題和回顧

分稅制改革后，中國政府的財政汲取能力和效率大為提高，政府公共收入規(guī)模急劇擴(kuò)大，占GDP的比重迅速提高，近年已接近40%的水平，相當(dāng)于OECD國家的平均水平，一個市場經(jīng)濟(jì)條件下的“大政府”迅速成長起來(焦長權(quán)等，2018)，政府的再分配能力和提供公共品、公共服務(wù)的潛力大為增加。但是，當(dāng)政府在短期內(nèi)快速“富?！逼饋碇螅欠裼心芰⒓鄣木蘖控斦Y金高效、規(guī)范和合理地支出出去，為社會提供必需的公共品和公共服務(wù)，而不是讓財政資金閑置浪費(fèi)，這對政府治理體制和治理能力提出了巨大挑戰(zhàn)。

西方發(fā)達(dá)國家也普遍經(jīng)歷了這一轉(zhuǎn)型過程，伴隨著二戰(zhàn)之后的福利國家建設(shè)，西方國家已經(jīng)完全不是19世紀(jì)的“守夜人”，政府收入占GDP的比重日益增高，許多國家都已經(jīng)變成了“大政府”(坦齊、舒克內(nèi)希特，2005；坦茨，2014)，就連一直推崇“小政府”的美國也不例外。為引導(dǎo)和約束“大政府”的行為，提高政府預(yù)算能力，西方國家紛紛建立了現(xiàn)代公共預(yù)算體制，用理性化、規(guī)范化的預(yù)算體制將巨量財政資金有效、規(guī)范地支出出去，為社會提供公共品和公共服務(wù)。學(xué)界將這一過程稱為“預(yù)算國家”的建立過程(Cleveland,F.A.,1915；王紹光，2002；王紹光，2007；王紹光、馬駿，2008)。

中國也試圖通過公共預(yù)算改革、建立現(xiàn)代“預(yù)算國家”來回應(yīng)“大政府”時代的挑戰(zhàn)。1999年起，中國開始進(jìn)行一系列公共預(yù)算改革，逐漸形成了一個以部門預(yù)算為基礎(chǔ)、項(xiàng)目支出為核心的公共預(yù)算體系。項(xiàng)目支出既是部門預(yù)算的核心，也是公共預(yù)算體系的樞紐，在治理實(shí)踐中，項(xiàng)目支出就體現(xiàn)為各種具體項(xiàng)目。結(jié)果，以各級政府部門的項(xiàng)目支出為核心，迅速裹挾了行政、人事等多重因素，形成了一個覆蓋全面、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的新的國家治理體制——項(xiàng)目制；它既是公共預(yù)算體制的樞紐，同時也超越公共預(yù)算體制，成為政府運(yùn)行中“牽一發(fā)而動全身”的總體性治理機(jī)制。(折曉葉、陳嬰嬰，2011；周飛舟，2012；渠敬東，2012)因此，以項(xiàng)目制為核心的公共預(yù)算改革的直接目的就是為了回應(yīng)“大政府”時代的挑戰(zhàn)，增強(qiáng)政府對巨量財政資金的預(yù)算管理能力，提高公共財政支出效率，強(qiáng)化對政府行為的引導(dǎo)和約束，以推進(jìn)政府治理的理性化進(jìn)程。

但是，近年來的實(shí)踐表明，以項(xiàng)目制為核心的公共預(yù)算體制并未完全成功應(yīng)對“大政府”時代的挑戰(zhàn)。比如，當(dāng)前公共支出中就存在一個明顯的悖論。一方面，政府性債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。截至2015年，中國政府債務(wù)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到36萬億元左右，約占GDP總量的60%，約為2015年全國財政預(yù)算收入的1.78倍；至于地方政府性債務(wù)，負(fù)有償還責(zé)任的有16萬億，系2015年地方本級財政預(yù)算收入的1.23倍，如果加上或有債務(wù)，則達(dá)到1.84倍，有些地方政府甚至走到了“破產(chǎn)”的邊緣①。另一方面，財政資金的支出效率卻很低，形成了大規(guī)模結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金(“沉淀資金”)，未能有效支出出去，近年來越來越嚴(yán)重。公共預(yù)算改革后，政府部門財政支出可分為基本支出和項(xiàng)目支出兩類。基本支出是定額定員支出，具有很強(qiáng)的剛性支出性質(zhì)，基本不存在支出進(jìn)度過慢問題，造成財政資金大規(guī)模沉淀的主要是項(xiàng)目支出。比如，2015年，全國行政事業(yè)單位部門決算顯示，當(dāng)年共結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余22954.83億元，其中項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余19829.88億元，占總量的86.39%。項(xiàng)目支出的大規(guī)?！俺恋怼?，反映出公共財政支出的低效率，這是當(dāng)前公共預(yù)算體制的關(guān)鍵問題之一。根據(jù)中央銀行資金資產(chǎn)負(fù)債表統(tǒng)計(jì)顯示②，2000-2013年，國庫12月底庫存款從3500多億元增加到3萬多億元，2014年底，財政沉淀資金已將近4萬億元③。

除中央銀行國庫庫款資金沉淀外，財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財政專戶中也有大量“沉淀資金”。目前，各級財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)了17萬多個各類資金賬戶，2010年3月底清理前，這一數(shù)字更是高達(dá)27萬之多。財政專戶上的資金直接來源國庫撥款和職能部門的行政事業(yè)性收費(fèi)，財政專項(xiàng)資金的支撥是以專項(xiàng)資金文件為依據(jù)，先撥到商業(yè)銀行，在財政預(yù)算報表中，款項(xiàng)反映為已經(jīng)支出，但是實(shí)際情況是，許多事業(yè)項(xiàng)目是跨年度的，甚至長達(dá)二三年時間。結(jié)果，這部分資金有很長的滯留時間，沒有使用完結(jié)，余下的資金并沒有集中上繳到國庫④。

綜合起來，根據(jù)財政部的統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月，中國政府國庫存款余額已經(jīng)達(dá)到了3.23萬億元，政府財政專戶的資金余額也已達(dá)到1.42萬億元⑤，二者合計(jì)高達(dá)4.65萬億元，相當(dāng)于2013年全國一般公共預(yù)算收入總量的三分之一以上。由于國庫集中支付制度的實(shí)施不徹底，政府財政資金支出渠道分散，財政庫存資金的準(zhǔn)確規(guī)模并不容易厘清，其實(shí)際規(guī)模應(yīng)該會更大。

大規(guī)模財政沉淀資金與財政支出進(jìn)度太慢直接相關(guān)。從全國來看(圖1)，1-2月由于處于年度預(yù)算批復(fù)之前⑥，只能預(yù)撥資金支出，因此支出比重非常低，2009-2015年1-2月支出比重一直在10%左右，2013年甚至低于4%；第一季度支出比重也一直低于20%，2013年還不到12%。6月、9月是年中支出比重較大的月份，分別在10%左右，但二、三季度的支出進(jìn)度除少數(shù)年份外仍然慢于時間進(jìn)度(25%)。11、12月支出比重卻一直很高，尤其是2008、2009年，12月支出比重分別高達(dá)27%和26%，2010-2014年12月的支出比重也在17%-20%之間，2015年下降到了15%以下；2008-2012年，第四季度支出比重均在35%以上，2008、2009年甚至高達(dá)40%⑦。2013年開始，財政支出進(jìn)度明顯加快，但2014-2015年，第四季度支出占比仍然高達(dá)31%以上。第四季度財政支出占比較其他季度略高是可以理解的，因?yàn)橐恍┱斦С鲰?xiàng)目集中到了年末結(jié)算，但是，第四季度占比過高，則表明支出進(jìn)度太慢，會導(dǎo)致部分財政資金不能在年度內(nèi)有效支出，從而形成資金沉淀。

圖1 全國各月財政支出比重(2008-2015)(%)

財政支出進(jìn)度在中央和地方政府之間存在顯著差異，中央本級支出進(jìn)度要明顯快于地方支出進(jìn)度?？傮w上看，雖然中央和地方政府的支出進(jìn)度都偏慢，但地方政府明顯更加緩慢。2013年之后，中央不斷采取措施加快財政支出進(jìn)度，治理財政沉淀資金⑧，2014、2015年財政支出進(jìn)度有所加快，但是，地方和全國第四季度財政支出比重仍然在30%以上，財政支出進(jìn)度仍然偏慢。結(jié)果，2014年年底，財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模仍舊高達(dá)21571.81億元，2015年年底則達(dá)到了22954.83億元⑨。

財政資金的大規(guī)模庫存，極大降低了支出效率，形成了公共財政的巨大浪費(fèi)。但是，由于這一問題長期處于隱性狀態(tài)，隨著2013年后中央集中整治財政“沉淀資金”才引起了理論界的重視。

公共預(yù)算體制與公共支出進(jìn)度

財政支出進(jìn)度太慢，及由此形成的大規(guī)模資金沉淀問題，與當(dāng)前的公共預(yù)算體制密切相關(guān)?！额A(yù)算法(2015)》規(guī)定“中央一般公共預(yù)算包括中央各部門的預(yù)算和中央對地方稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算”，“地方各級一般公共預(yù)算包括本級各部門的預(yù)算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算”(第六、第七條)。從理想和規(guī)范意義上講，以中央政府為例，最好是在年初將中央各部門的預(yù)算和中央對地方稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算全部細(xì)化到具體部門、地區(qū)和項(xiàng)目，一次性批復(fù)給中央本級支出部門和具體地區(qū)(稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算)。政府各部門在年中根據(jù)年初預(yù)算報告予以執(zhí)行，財政部門負(fù)責(zé)資金管理和監(jiān)督，除特殊情況外一般不應(yīng)大規(guī)模調(diào)整或追加預(yù)算。地方各級政府的預(yù)算也應(yīng)如此。但是，實(shí)際上，當(dāng)前各級政府年初預(yù)算的編制遠(yuǎn)未達(dá)到這一要求，最突出的表現(xiàn)就是年初預(yù)算到位率低。

(1)年初預(yù)算到位率

所謂年初預(yù)算到位率，也稱為年初細(xì)化預(yù)算到位率，是指各級政府預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，由財政部門批復(fù)到支出部門(業(yè)務(wù)部門)可直接進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行的資金占年度預(yù)算總支出的比例。由于各方面因素的影響，政府年初預(yù)算報告編制非常粗糙，許多資金尤其是項(xiàng)目支出無法在年初細(xì)化預(yù)算到具體部門、地區(qū)和項(xiàng)目，而是切塊預(yù)留在了財政部門或有預(yù)算分配權(quán)的部門，需要在年中予以二次預(yù)算和二次分配。

部門預(yù)算改革以來，中央年初預(yù)算到位率就一直不高，尤其是在基本建設(shè)支出等特殊支出領(lǐng)域，年初預(yù)算到位率很低。

地方政府由于要考慮上級轉(zhuǎn)移支付等因素的影響，年初預(yù)算到位率更低。顯然，年初預(yù)算到位率低本質(zhì)上是年初預(yù)算編制粗糙，大規(guī)模的切塊預(yù)留資金，實(shí)際上是沒有在年初納入預(yù)算編制。由于大規(guī)模預(yù)留資金年初沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，這對財政支出進(jìn)度會產(chǎn)生很大影響，并可能造成大規(guī)模資金沉淀。

(2)財政轉(zhuǎn)移支付與地方政府預(yù)算

分稅制改革后，中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越來越大(周飛舟，2012)，占地方一般公共預(yù)算支出的比重也非常高，而且越是中西部地區(qū)的基層政府，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占地方支出的比重越高。但是，目前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理體制，卻會嚴(yán)重影響財政資金的支出進(jìn)度。

稅收返還和典型的一般性轉(zhuǎn)移支付由于主要通過因素法分配，因此比較容易按時分配下達(dá)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付卻復(fù)雜很多，大部分需依賴項(xiàng)目法或“項(xiàng)目法+因素法”的混合辦法予以分配，需要在上下級政府之間的多個財政、業(yè)務(wù)部門間不斷來回協(xié)調(diào)，才能最終確定分配方案，因此在年初預(yù)算時很難細(xì)化到具體地區(qū)和項(xiàng)目，需要年中予以二次分配。結(jié)果，大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付年初不能細(xì)化預(yù)算到具體地區(qū)和項(xiàng)目，由此導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)時間普遍較晚，以致影響了資金支出進(jìn)度。

2013年起，中央采取了多項(xiàng)措施加快財政資金支出進(jìn)度，要求專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在年初要盡量預(yù)算到地區(qū)，情況雖有所好轉(zhuǎn)，但仍然有很大比重的資金不能在年初細(xì)化到地區(qū)和項(xiàng)目，有些雖然明確到了具體地區(qū)，但未能細(xì)化到項(xiàng)目。2015年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中仍然還有14580.06億元年初未能預(yù)算到地區(qū)，約占轉(zhuǎn)移支付總量的四分之一，其中近70%是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量的47%⑩。結(jié)果，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總是很難即時下達(dá)到地方政府，遲滯了資金支出進(jìn)度。

由于受財政轉(zhuǎn)移支付(尤其是大規(guī)模專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)的影響，地方財政支出進(jìn)度明顯比中央財政支出進(jìn)度要慢，資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和沉淀問題也更加嚴(yán)重。而且，越是中西部地區(qū)，由于更加依賴上級轉(zhuǎn)移支付資金，財政支出進(jìn)度偏慢和資金沉淀問題就愈加凸顯。

(3)公共預(yù)算體制和公共預(yù)算能力

目前，公共預(yù)算體制的一個突出缺陷是對中央(上級)對地方(下級)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的規(guī)范和實(shí)踐不清晰。根據(jù)《預(yù)算法(2015)》的規(guī)定，稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算屬于中央(上級)政府預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)入下級政府收入，由下級政府予以決算。但是，在實(shí)踐中，為了提高轉(zhuǎn)移支付支出進(jìn)度和預(yù)算效率，中央又強(qiáng)調(diào)應(yīng)盡可能地將更多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)給地方政府，以利于地方政府將上級提前下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)編入本級政府預(yù)算；對于稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付，中央更是要求盡可能精確的提前下達(dá)給地方政府，以利于地方政府納入年初預(yù)算。從提高預(yù)算和支出效率的角度看，確實(shí)應(yīng)該盡可能將更多的轉(zhuǎn)移支付納入地方政府年初預(yù)算，這實(shí)際是要求中央(上級)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算拉長預(yù)算時間和周期，在地方政府進(jìn)行年初預(yù)算之前，即將絕大部分轉(zhuǎn)移支付提前細(xì)化到具體地區(qū)和項(xiàng)目。顯然，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，不得不高度依賴地方政府的參與，是中央和地方共同參與預(yù)算出來的結(jié)果，因此需要進(jìn)一步理順這一多層級政府共同參與的預(yù)算管理體制，提高轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的年初預(yù)算到位率。

同時，當(dāng)前核心預(yù)算機(jī)構(gòu)(各級財政部門)的預(yù)算管理能力也明顯不足，統(tǒng)籌公共預(yù)算的力度不夠。在美國等西方預(yù)算國家，政府核心預(yù)算機(jī)構(gòu)不僅地位特殊，而且組織力量非常強(qiáng)大。而中國各級政府的財政部門，雖然看似是各層級政府中的強(qiáng)勢部門，但實(shí)際上卻是“外強(qiáng)中干”(馬駿、於莉，2007)。形式上看，它掌握了財政資金，對其他政府部門形成了很大制約關(guān)系；但是，實(shí)際上，它作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，卻深受發(fā)改委等其他有預(yù)算分配權(quán)部門的肢解，財政預(yù)算分配權(quán)仍然不集中和不統(tǒng)一。更關(guān)鍵的是，財政部門作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，其預(yù)算管理能力也嚴(yán)重不足。比如，由于各級財政部門作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌力度有限，很難統(tǒng)籌動員同級其他政府部門一起來不斷強(qiáng)化部門預(yù)算編制和制定有效的中長期財政支出規(guī)劃。

結(jié)果，各級政府年初公共預(yù)算編制就非常粗糙，無論是本級部門支出預(yù)算還是對下級政府轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，都有大量資金無法在年初細(xì)化到部門、地區(qū)和項(xiàng)目，公共預(yù)算的權(quán)威性和約束性也大打折扣。

公共支出結(jié)構(gòu)與公共支出進(jìn)度

但是，公共預(yù)算體制和預(yù)算能力不是影響預(yù)算編制和執(zhí)行的唯一因素。之所以有部分公共支出始終在年初難以細(xì)化預(yù)算到具體部門、地區(qū)和項(xiàng)目，并進(jìn)而影響支出進(jìn)度和支出效率，這還與公共財政的支出結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。

改革開放以來，中國財政支出結(jié)構(gòu)一直在不斷變化(圖2)。1978-2011年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重由1978年的64.1%下降到2006年的26.5%，降幅非常大；但自2007年開始，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比又開始重新回升，2011年達(dá)到39.4%，重新回到20世紀(jì)90年代末期水平。社會文教支出則保持了持續(xù)上升的趨勢，由1978年的13.1%上升到2006年的26.6%，2011年則達(dá)到了36.4%，其中，2006-2008年還超過了經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重。國防支出比重基本保持下降趨勢，由1979年的17.4%下降到了2006年7.4%，2011年的5.5%。行政管理支出1978年為4.7%，其占比增長非?？?，1990年即達(dá)到了13.4%，2006年達(dá)到了18.4%，2008年后略有下降，2011年為16.1%，占比還是比較高。其他支出則由1978年的3.2%上升到2006年的20.5%，此后不斷下降，2011年下降到了2.6%。

顯然，改革開放以來，中國公共支出中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比雖然一直在不斷下降(2007年之后又重新波動上升)，但目前仍然是公共支出的主體部分。IMF的統(tǒng)計(jì)也顯示，2011年之前中國政府經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出占比仍然在30%以上。

圖2 中國公共支出結(jié)構(gòu)(%)

西方發(fā)達(dá)國家公共支出的構(gòu)成則很不相同。他們大部分財政支出是具有很強(qiáng)支出剛性的權(quán)利性支出，以社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)支出為主體，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比非常低。權(quán)利性支出的增長，是福利國家建設(shè)的結(jié)果。權(quán)利性支出具有很強(qiáng)的支出剛性，很大部分是直接補(bǔ)助個人和家庭的支出，支出程序高度制度化，支出進(jìn)度也容易控制。與之相對應(yīng)的是，經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出占發(fā)達(dá)國家財政支出的比重很低，除韓國高達(dá)21.6%之外，其余大部分國家都在10%左右，典型福利國家則基本在10%以下。

與發(fā)達(dá)國家(經(jīng)濟(jì)體)相比，中國當(dāng)前的公共支出結(jié)構(gòu)與之差異很大。發(fā)達(dá)國家公共支出的絕對主體是社保、教育和醫(yī)療為代表的公共服務(wù)支出；尤其是社會保障支出，在大多數(shù)國家財政支出中的比重都在40%左右，社保、教育和醫(yī)療支出合計(jì)占財政支出的比重一般都在60%以上，有些國家甚至接近或達(dá)到了70%。而在中國，以社保、教育和醫(yī)療為代表的公共服務(wù)支出占財政支出的比重則要低很多，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)(事務(wù))支出占財政支出的比重則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家(經(jīng)濟(jì)體)，在發(fā)達(dá)國家中，經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出占比一般在10%以下，而中國則在30%以上，某些年份若政府為刺激經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大規(guī)模投資，則這一比重將更高。因此，在中國公共支出結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出呈現(xiàn)出一種“雙強(qiáng)”格局，中國既面臨著很強(qiáng)的公共服務(wù)支出壓力，也面臨著很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出壓力，中西部地區(qū)的一些基層政府，甚至面臨著維持行政運(yùn)轉(zhuǎn)和工資發(fā)放的壓力，這就是政府所謂的“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、穩(wěn)增長”背后的邏輯。

不同類型的財政支出，其支出效率和支出進(jìn)度差異很大。西方發(fā)達(dá)國家公共支出占GDP的比重雖然很高，公共支出規(guī)模也很大，但是，其公共支出的主體是以社會保障支出為代表的權(quán)利性支出，大部分根據(jù)因素法(公式法)即可在年初精確預(yù)算到位，年中只需要根據(jù)實(shí)際情況執(zhí)行即可，具有很強(qiáng)的支出剛性，支出進(jìn)度也容易控制；同時，其占比較小的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出，大部分又是對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)助支出(陳頌東，2004)，這也是通過因素法予以預(yù)算，支出效率也能夠得以保證。中國的社會保障基金支出，就是這種典型的權(quán)利性支出，也可以根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)予以精細(xì)的預(yù)算，支出進(jìn)度也很容易控制；我國教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的不少支出，也具有類似性質(zhì)，比如農(nóng)村義務(wù)教育中的免除學(xué)雜費(fèi)、午餐補(bǔ)助支出等。

中國公共支出中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，由于不能簡單地用因素法預(yù)算支出，在支出難度上要大很多，支出進(jìn)度也難以保證。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中最典型的就是政府投資類的基本建設(shè)支出，這在公共支出的各種類型中都存在，尤其是在交通運(yùn)輸、住房保障支出等領(lǐng)域，基本建設(shè)投資的比重更高。比如，2000-2006年，基本建設(shè)支出占全國一般公共預(yù)算支出的比重一直在10%以上，基本建設(shè)支出占中央支出比重則一直在15%以上，有些年份甚至高達(dá)20%。基本建設(shè)支出在中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中也占比很高，比如，2015年，基建支出占中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量的17%，在公共安全、城鄉(xiāng)社區(qū)和其他支出中，基建支出占比超過了70%，在住房保障和資源勘探信息等支出中也達(dá)到了30%以上。

以基本建設(shè)支出為代表的政府投資類項(xiàng)目，其最大特點(diǎn)就是審批程序復(fù)雜，支付進(jìn)度緩慢。我國政府投資類項(xiàng)目的審批和實(shí)施有一套非常復(fù)雜的程序，一般由各級政府發(fā)改委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理，并批復(fù)權(quán)限內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，重大項(xiàng)目(一般以投資金額為限)需要由上級發(fā)改委核準(zhǔn)或?qū)徟?。政府投資類項(xiàng)目審批需經(jīng)歷三個階段：項(xiàng)目建議書審批、可行性研究報告審批和初步設(shè)計(jì)文件審查審批，每個階段都需要多種資料報告，都需要與不同行政部門(國土、規(guī)劃、環(huán)保、財政，等)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，結(jié)果，一些重大項(xiàng)目僅僅走審批程序就花費(fèi)了好幾年時間。

與基本建設(shè)支出類似，以農(nóng)林水事務(wù)支出為主體的涉農(nóng)支出，也是中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的重要組成部分。與西方國家涉農(nóng)支出以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為主不同，直接補(bǔ)貼在中國涉農(nóng)支出中占比并不高，我國涉農(nóng)支出的主體是基本建設(shè)支出和產(chǎn)業(yè)扶持(調(diào)整)等方面的項(xiàng)目支出。涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在預(yù)算和實(shí)施過程中的最大困難是，它由于要根據(jù)實(shí)際情況，對基層的具體條件和環(huán)境做出即時反應(yīng)，因此就難以在年初預(yù)算中細(xì)化到具體項(xiàng)目。結(jié)果，涉農(nóng)支出一般都成了地方財政支出進(jìn)度最慢的領(lǐng)域之一。在中西部地區(qū)，涉農(nóng)項(xiàng)目大部分又來自上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這進(jìn)一步延緩了支出進(jìn)度。

綜合來看，一般而言，在地方支出中，在基本支出占比更高的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等領(lǐng)域，由于人員工資福利性支出占比高，因此往往支出進(jìn)度更快；在社會保障和就業(yè)、教育等“權(quán)利性支付”支出占比更高的領(lǐng)域，支出進(jìn)度也更容易保證。反之，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)政策支出等經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比更高的領(lǐng)域，由于項(xiàng)目難以在年初細(xì)化預(yù)算到項(xiàng)目，同時需要一系列繁復(fù)的審批程序，還需要根據(jù)具體情況靈活變化，支出進(jìn)度要慢很多，以至最終形成了大規(guī)模沉淀資金。尤其是，中央對地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中基本建設(shè)支出比重高，農(nóng)林水事務(wù)支出等經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重也很大，對資金支出效率和進(jìn)度提出了很大挑戰(zhàn)。

結(jié)論和討論

分稅制改革后，中國政府在短期內(nèi)邁入了“大政府”時代。像西方國家一樣，中國也試圖通過公共預(yù)算改革，建立現(xiàn)代“預(yù)算國家”來應(yīng)對“大政府”時代的挑戰(zhàn)，從而形成了一個以項(xiàng)目制為核心的新的國家治理體制。但是，實(shí)踐表明，以項(xiàng)目制為核心的公共預(yù)算體制并未能完全有效應(yīng)對“大政府”時代的挑戰(zhàn)，典型表現(xiàn)就是公共財政支出進(jìn)度偏慢，財政資金支出效率很低，形成了財政資金的大規(guī)模閑置浪費(fèi)。

當(dāng)前，政府公共預(yù)算體制不順和公共預(yù)算能力不足是導(dǎo)致財政資金大規(guī)模沉淀的重要結(jié)構(gòu)性原因。一方面，作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的財政部門預(yù)算能力嚴(yán)重不足，不能有效統(tǒng)籌政府各部門高效的編制中長期財政支出規(guī)劃和年度部門預(yù)算，導(dǎo)致公共預(yù)算的年初預(yù)算到位率很低，大量財政資金不能細(xì)化預(yù)算到具體部門和項(xiàng)目，需要等待年中二次分配，年初部門預(yù)算實(shí)際上成了一本“殘缺”預(yù)算。另一方面，中央(上級)對地方(下級)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算管理體制尚處于摸索階段，導(dǎo)致中央對地方轉(zhuǎn)移支付(尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)年初預(yù)算到位率低，大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不能及時下達(dá)到地方政府，嚴(yán)重影響了地方本級公共預(yù)算編制和財政支出效率。政府公共預(yù)算體制的不完善和預(yù)算能力不足，使政府年初預(yù)算編制質(zhì)量粗糙，既導(dǎo)致大量財政資金切塊預(yù)留未能細(xì)化，也造成年中頻繁調(diào)整預(yù)算，政府預(yù)算的權(quán)威性和約束性大打折扣，財政支出效率和支出進(jìn)度大受影響。

同時，政府公共支出結(jié)構(gòu)是影響財政支出進(jìn)度，造成資金大規(guī)模沉淀的深層次因素。西方發(fā)達(dá)國家(經(jīng)濟(jì)體)雖然公共支出占GDP的比重也很高，但主要支出類型是以社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和教育為代表的權(quán)利性支出，它主要通過因素法(公式法)進(jìn)行預(yù)算，支出效率和進(jìn)度容易控制。改革開放以來，中國公共支出結(jié)構(gòu)雖然已發(fā)生很大變化，但是，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出仍然是政府財政支出的主要組成部分，與公共服務(wù)支出旗鼓相當(dāng)，而且，即使在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)支出中，政府投資類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占比也非常高。財政支出中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，尤其是政府投資類基本建設(shè)支出，其預(yù)算和支出程序極為繁復(fù)，很難保證支出進(jìn)度；政府財政支出中對農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，則因?yàn)橐鶕?jù)地方和市場具體情況靈活應(yīng)變，預(yù)算和支出難度也很大。因此，在當(dāng)前的公共支出結(jié)構(gòu)下，財政支出進(jìn)度偏慢，財政資金大規(guī)模結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余問題就有一定的必然性，支出效率的提高也絕非一日之功。

公共財政資金的一個重要特性是，它必須在財政年度內(nèi)全部有效支出，發(fā)揮其應(yīng)有的社會功能。若大量資金在財政年度內(nèi)不能有效支出，形成沉淀資金，既是對財政資金的浪費(fèi)，也是對社會的一種“過頭稅”。因此，在“大政府”時代，當(dāng)公共財政收支規(guī)模越來越大，占國民收入的比重越來越高之后，公共財政支出進(jìn)度和支出效率問題就日益凸顯。尤其是在中國，政府是在很短的時間內(nèi)由一個捉襟見肘的“窮政府”快速邁入了“大政府”時代，這對政府公共預(yù)算體制和公共預(yù)算能力提出了更大挑戰(zhàn)，也正是在這個過程中才出現(xiàn)了復(fù)雜的公共支出效率問題。

顯然，在以項(xiàng)目制為核心的公共預(yù)算體制中，如何進(jìn)一步完善公共預(yù)算體系，增強(qiáng)公共預(yù)算能力，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，提高公共支出效率，建立一個規(guī)范、高效的公共支出體制，并最終建設(shè)一個現(xiàn)代預(yù)算國家，將是中國當(dāng)前和今后很長一段時期內(nèi)國家建設(shè)的重要命題。

①《人大副委員長：警惕一些地方政府事實(shí)上“破產(chǎn)”》：http://finance.ifeng.com/a/20151225/14136901_0.shtml；比如，“2014年10月13日至12月17日，在庫款從5373.89億元持續(xù)增至11784.25億元的情況下，財政部19次發(fā)行國債籌資共4601.92億元”，2015年中央發(fā)行國債則高達(dá)2.1萬億元。參見：《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計(jì)工作報告》

②中國人民銀行：《金融機(jī)構(gòu)人民幣信貸收支表》(2000-2013)財政性存款項(xiàng)目。

③《“沉睡”資金將近4萬億元專家支招盤活》，《證券日報》2014年12月26日。

④《我國財政資金沉淀問題嚴(yán)重》，http://www.chinairn.com/news/20130713/084935449.html。

⑤《財政部擬定新規(guī)治理萬億存量財政資金》，《中國經(jīng)營報》2013年7月15日。

⑥我國各級政府的財政預(yù)算一般是每年2月才獲得各級人民代表大會批準(zhǔn)，而年度財政預(yù)算開始執(zhí)行時間是每年1月。這就意味著每年1-2月我國處于無預(yù)算狀態(tài)。每年1-3月，根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，各級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出，事實(shí)上這僅限于上一年度同期預(yù)算安排用于各部門、各單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等必需的支出數(shù)額，新增項(xiàng)目支出特別是重大項(xiàng)目支出難以安排，遲滯了總體支出進(jìn)度。

⑦2008年數(shù)據(jù)系根據(jù)財政部網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)計(jì)算，由于它只就1-6月做了總量公布，7-12月做了單月公布，因此未直接納入圖中。

⑧《關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理激活財政存量資金的通知》(財預(yù)[2013]285號)，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)，國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知國發(fā)(〔2015〕35號)，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)庫款管理工作的通知》(財辦[2017]12號)，等等。

⑨參見：《中國會計(jì)年鑒(2015)》，第541頁，《中國會計(jì)年鑒(2016)》，第495頁。

⑩財政部：《2015年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預(yù)算匯總表》。