智慧監(jiān)管：民用無人機企業(yè)監(jiān)管的路徑選擇

問延安，蔣 倩

（安徽工業(yè)大學公共管理與法學院，安徽 馬鞍山 342032）

國內(nèi)民用無人機應用始于20世紀80年代，主要用于航空測繪和物理探礦[1]。從20世紀90年代至2006年，民營企業(yè)陸續(xù)進入到民用無人機的研發(fā)隊伍中，產(chǎn)品主要用于科研，未能量產(chǎn)及普及。2007年到2012年前后，民用無人機制造商開始涌現(xiàn)，軍工集團亦開始涉足民用領(lǐng)域。2012年前后至今，以大疆創(chuàng)新為代表的無人機向消費級市場展開強烈攻勢，無人機真正走進大眾視野，短短幾年內(nèi)，零度智控、奇蛙、云頂智能等民用無人機企業(yè)相繼成立并引導了國內(nèi)民用無人機行業(yè)的巨大變革。

然而，無人機的民用化除了便利之外，其衍生出來的公共安全等問題亦逐一浮現(xiàn)。2016年8月，澳洲皇家墨爾本理工大學和埃迪斯科文大學聯(lián)合公布了一項研究成果，他們分析了2006年～2016年間澳大利亞發(fā)生的150起無人機事故，發(fā)現(xiàn)其中64%的事故主因是無人機技術(shù)故障[2]。我國民用無人機行業(yè)近年來取得長足發(fā)展，但由于監(jiān)管規(guī)制主體多元，涉及的主管單位包括民航總局、工信部、工商總局、海關(guān)總署、公安部、體育總局、軍方等諸多機關(guān)部門，各環(huán)節(jié)管理工作難以有序銜接，協(xié)調(diào)難度大，很難對民用無人機的研制、銷售、使用、維修、報廢的運行周期展開有序管理；加之民用無人機種類繁多，構(gòu)型、重量、航程、續(xù)航時間、使用動力、任務載荷、操控模式各異，準確對其分類管理的維度有待細化設(shè)置；遑論對呈井噴式發(fā)展態(tài)勢的民用無人機企業(yè)類別繁復產(chǎn)品質(zhì)量展開有效監(jiān)管。技術(shù)盲區(qū)和創(chuàng)新驅(qū)動，使得政府相關(guān)監(jiān)管部門面對頻發(fā)的“炸機”投訴往往或束手無策或偏信企業(yè)，在市場與安全間難求平衡：放任式監(jiān)管，無人機產(chǎn)品的安全漏洞及開源飛控可能會呈病毒式蔓延態(tài)勢，在拉低無人機市場技術(shù)門檻的同時，有可能加劇技術(shù)故障引發(fā)“炸機”安全問題；封殺式監(jiān)管，在互聯(lián)網(wǎng)時代已無可能，其結(jié)果可能是無人機的便利被扼殺，而無人機“炸機”隱患依舊存續(xù)。那么，政府相關(guān)部門如何能通過適度監(jiān)管規(guī)制無人機企業(yè)，導引其走出一條將無人機“炸機”減少至可控范圍內(nèi)，并實現(xiàn)市場與安全平衡之路呢？

1 監(jiān)管無人機企業(yè)的困境分析

在監(jiān)管政策相對滯后技術(shù)發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)時代，產(chǎn)業(yè)涌現(xiàn)、技術(shù)缺陷、管理失措交織在一起的無人機“炸機”風險陰云，依舊密布在我們的頭頂之上，單純依賴政府相關(guān)部門游離在技術(shù)盲區(qū)中的無序監(jiān)管，可能只會不斷陷入“一放就亂，一管更亂”的陷阱（圖1）。

圖1 監(jiān)督無人機企業(yè)的困境

困境一，監(jiān)管機構(gòu)易陷入規(guī)制俘獲[3]。新常態(tài)下我國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了新的變化，無人機企業(yè)成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟驅(qū)動的加速器；以新科技為導向，20世紀90年代美國企業(yè)所發(fā)起的“重理管理”運動[4]影響到公共部門，“重理政府”改革浪潮亦波及我國?；趦晒闪α康尿?qū)動，我國無人機企業(yè)對政府產(chǎn)生了潛在的規(guī)制俘獲，或者更準確地稱之為規(guī)制俘獲中的類型之一：“企業(yè)影響”。只要未出現(xiàn)大規(guī)模公共安全威脅，監(jiān)管規(guī)制就處于失語狀態(tài)。

困境二，監(jiān)管機構(gòu)難擺脫技術(shù)失靈迷霧。技術(shù)失靈是無人機企業(yè)“俘獲”或“影響”政府相關(guān)部門的內(nèi)在原因之一。歷經(jīng)新舊兩大發(fā)展階段的規(guī)制俘獲理論，從市場失靈到引入信息失靈，大數(shù)據(jù)和人工智能驅(qū)動著規(guī)制俘獲理論引入技術(shù)失靈概念，無人機企業(yè)對技術(shù)的開發(fā)和利用是以效率和利潤為標準的，技術(shù)自身不會自動關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量及公共安全問題；再者，技術(shù)開發(fā)存在著不對稱性，技術(shù)活動的專業(yè)化會制造出無人機企業(yè)技術(shù)復雜性的“迷霧”，政府相關(guān)部門難以提供適配的監(jiān)管規(guī)則。顯然，以大疆創(chuàng)新為代表的無人機企業(yè)正是借助技術(shù)發(fā)展優(yōu)勢及高新企業(yè)的“光環(huán)”，跳脫出政府相關(guān)部門的監(jiān)管，并利用技術(shù)復雜性“影響”監(jiān)管部門。

2 智慧監(jiān)管的意涵

智慧監(jiān)管衍生自回應性監(jiān)管理論[5]，先以政策框架面貌呈現(xiàn)，如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）倡導以智慧監(jiān)管替代命令控制型監(jiān)管[6]，歐盟以“管的更少，管得更好”來概括智慧監(jiān)管的內(nèi)涵，受國際合作組織推崇的智慧監(jiān)管框架日益引發(fā)學術(shù)界的熱議。

智慧監(jiān)管可以在放任和封殺式監(jiān)管之間達致一種平衡，在應對技術(shù)及利益復雜的環(huán)境政策問題上取得了較大的成功，為消解贊成國家強力監(jiān)管和主張放松管制者之間的意見分歧提供了有效途徑[7]。智慧監(jiān)管具備一種后“命令控制”式的監(jiān)管面相：政府干預是必要的，但需輔以一系列市場和非市場的解決方案；政府等公共部門與私人部門、公眾及社會組織相結(jié)合，共同制定監(jiān)管制度和政策，以實現(xiàn)預期的政策結(jié)果。不少學者陸續(xù)提出了智慧監(jiān)管的原則，可以綜合概括為八個方面，具體如下：1）避免相鄰政策的不當影響；2）在復合政策工具的范圍內(nèi)，選擇最具成本效應的監(jiān)管組合；3）公共和私人機構(gòu)組成混合監(jiān)管主體；4）發(fā)展新環(huán)境下的政策工具（如網(wǎng)絡監(jiān)管技術(shù)）來解決傳統(tǒng)政策工具失靈問題；5）借助激勵和信息工具提升監(jiān)管政策的效果；6）采用適度干預的監(jiān)管措施；7）確保強力干預式監(jiān)管手段的威懾效應，以應對不可逆風險的威脅；8）實現(xiàn)雙贏結(jié)果的最大化[8]。有學者亦聚焦于智慧監(jiān)管策略研究，提出公共部門、私人部門與社會組織混合監(jiān)管的四大策略：全面互補、全面互斥、按序互補、按需互補[9]。依據(jù)這些原則和策略建構(gòu)出智慧監(jiān)管框架（圖2），有助于破解監(jiān)管無人機企業(yè)的困局。

3 智慧監(jiān)管對監(jiān)管無人機企業(yè)的啟示

當前，“大眾創(chuàng)新，萬眾創(chuàng)業(yè)”浪潮和“放管服”改革驅(qū)動了國內(nèi)無人機企業(yè)的飛速發(fā)展。一方面，相關(guān)公共部門對監(jiān)管的“公正、理性、適度”特性思考不足；另一方面，無人機生產(chǎn)企業(yè)技術(shù)發(fā)展速率和增長指數(shù)遠遠超過監(jiān)管部門的知識儲備，針對魚龍混雜的無人機產(chǎn)品，政府相關(guān)部門難以建立有效的質(zhì)量監(jiān)管框架。而智慧監(jiān)管關(guān)注透明度，注重消解公眾和企業(yè)之間的信息不對稱；推崇簡潔性原則，祛除遮蔽公共利益的復雜性（或假象），為相關(guān)公共部門對無人機產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管提供了有益補充，促進了人工智能時代公共管理監(jiān)管理論的發(fā)展。

基于互聯(lián)網(wǎng)的公眾自發(fā)監(jiān)管無人機企業(yè)的非政府力量，有諸多優(yōu)勢：從網(wǎng)絡信息的可共享性來看，有助于建立無人機產(chǎn)品信息共享機制。從公共協(xié)商機制來看，有助于實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)制的適度性。監(jiān)管政策唯有建立在各利益相關(guān)主體廣泛認同和支持的基礎(chǔ)上，才能凸顯其可執(zhí)行性和適度性。無人機網(wǎng)絡論壇可以為無人機監(jiān)管過程的多元主體提供了表達、交流、協(xié)商的平臺。政府借助公眾自發(fā)建立的無人機監(jiān)管平臺，要求無人機企業(yè)公開技術(shù)信息，讓無人機愛好者、消費者、公眾、行業(yè)協(xié)會、媒體等分析并使用這些信息，給無人機企業(yè)施加壓力，充分發(fā)揮“智慧監(jiān)管”力量對無人機企業(yè)的約束力?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)與無人機監(jiān)管政策的高度融合，或許會大幅度減少因產(chǎn)品質(zhì)量缺陷導致的“炸機”，促進無人機融入國家空域系統(tǒng)的進程。

智慧監(jiān)管機制的核心是回應、塑造、協(xié)同和關(guān)系，塑造是智慧監(jiān)管機制中最重要的一環(huán)。政府相關(guān)部門對公眾參與監(jiān)管支持不足，會阻隔甚至扼殺公眾、企業(yè)以及政府間合作的可能。政府相關(guān)部門應明確與無人機企業(yè)、公眾之間的關(guān)系，完善配套制度，著眼于提供服務，才有建立智慧監(jiān)管機制的可能。政府提供政策支持服務、市場供給優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、社會公眾理性監(jiān)督、行業(yè)獨立自律、企業(yè)優(yōu)化技術(shù)，各方共同發(fā)力，才能消解技術(shù)失靈，培育壯大公眾監(jiān)督網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)多元治理，消解無人機“炸機”，為民用無人機安全融入空域系統(tǒng)保駕護航。

4 監(jiān)管無人機企業(yè)走向智慧監(jiān)管的路徑

從智慧監(jiān)管的原則及對無人機企業(yè)監(jiān)管的啟示出發(fā)，結(jié)合我國無人機企業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀，提出對無人機企業(yè)智慧監(jiān)管的路徑和方法。

圖2 監(jiān)督無人機企業(yè)的智慧監(jiān)管框架

4.1 整合監(jiān)管政策

我國現(xiàn)有的民用無人機規(guī)范性文件包括《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》（2009年）、《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》（2013年）、《輕小無人機運行規(guī)定（試行）》（2015年）、《民用無人機駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》（2017年）等，各地區(qū)亦出臺了諸多地方性的管理規(guī)章?，F(xiàn)有的監(jiān)管民用無人機的法律法規(guī)多以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，這些碎片化的臨時性規(guī)定，很難對無人機企業(yè)的制造、運營、銷售及使用環(huán)境展開全面監(jiān)管。從國際經(jīng)驗來看，制定統(tǒng)一無人機系統(tǒng)監(jiān)管條例是必要的，在工業(yè)界和學術(shù)界的合作下，各國航空部門和國際組織正在制定統(tǒng)一的民用無人機路線圖、適航性和設(shè)計標準及監(jiān)管政策，如國際民用航空組織（ICAO）在2007年成立了一個致力于協(xié)調(diào)15個成員國及8個國際性組織之間監(jiān)管條例一致性的無人機系統(tǒng)研究小組（UASSG）[10]；日本國會在2016年通過了《無人機管制法》；德國聯(lián)邦交通部于2017年出臺了所有無人機必須上牌的規(guī)定。借鑒域外經(jīng)驗，我國宜加快對無人機企業(yè)研發(fā)、制造、銷售、培訓和使用的統(tǒng)一立法。

4.2 建立多元監(jiān)管機制

適度有效的監(jiān)督離不開已經(jīng)開發(fā)的和可能實施的足夠成熟的技術(shù)。鑒于無人機技術(shù)的復雜性，監(jiān)管部門需要同無人機企業(yè)合作，以獲得制定監(jiān)管技術(shù)和標準所必須的相關(guān)信息。如美國針對無人機企業(yè)的監(jiān)管標準先由業(yè)界承擔，聯(lián)邦航空管理局積極參與標準的制定，監(jiān)管機構(gòu)和企業(yè)在達成自愿共識的基礎(chǔ)上，建構(gòu)監(jiān)管框架。在不斷更新迭代的無人機技術(shù)背景下，監(jiān)管部門被動緩慢地通過調(diào)整現(xiàn)有無人機規(guī)則的監(jiān)管效度是有限的[11]。政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和其他利益相關(guān)者共同監(jiān)管，在無人機工業(yè)設(shè)計標準制定、避障的標準化通信技術(shù)研發(fā)等方面，企業(yè)和行業(yè)協(xié)會能發(fā)揮重要作用；無人機愛好者群體參與監(jiān)管，既有助于倒逼無人機企業(yè)不斷改進其產(chǎn)品品質(zhì)。民用無人機能否順利融入國家空域系統(tǒng)，公眾接受是重要基石之一。糅合行業(yè)和組織自律的多元監(jiān)管模式，可以為智慧監(jiān)管無人機企業(yè)提供更為適度的支撐框架。

5 結(jié)論

21世紀以來，隨著無人機民用化進程的不斷加速，各國逐步建立了適用民用無人機的國家法律框架，旨在減少民用無人機帶來的風險，統(tǒng)一的監(jiān)管標準正在逐步形成。

進一步研究的方向是智慧監(jiān)管無人機政策框架的制定及實施，以無人機融入空域系統(tǒng)為目標，借助硬性法律規(guī)定和柔性條例的約束，整合市場和社會的力量，圍繞國家監(jiān)管的主軸，監(jiān)管部門與無人機生產(chǎn)企業(yè)、無人機愛好者真誠溝通?？傮w來看，政府相關(guān)部門應對智慧監(jiān)管無人機企業(yè)進行引導和規(guī)范，當然，有效引導和規(guī)范的前提是七大公共部門間能形成統(tǒng)一的政策和行動，而這又離不開有效的跨部門協(xié)同機制。