資源稅深化改革目標(biāo)定位再思考
——以新疆為研究視角

張冬梅 王 婷 劉 峰

現(xiàn)行資源稅①是對(duì)在我國(guó)境內(nèi)從事應(yīng)稅礦產(chǎn)品開(kāi)采和生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人征收的一種稅，且目前我國(guó)資源稅正處于稅目(如水資源)擴(kuò)圍試點(diǎn)與深化改革推進(jìn)階段。資源稅改革不僅涉及到相關(guān)利益主體的經(jīng)濟(jì)利益格局，更是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要稅種之一。黨的十九大報(bào)告明確指出，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念的基本方略，堅(jiān)持人與自然和諧共生，加快生態(tài)文明體制改革，就要著力解決資源與環(huán)境問(wèn)題。資源稅承載著保護(hù)自然環(huán)境重要生態(tài)功能，不僅是深化稅制改革的突破性進(jìn)展，也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要舉措。

一、問(wèn)題的提出與相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

(一)問(wèn)題的提出

1984年，為了逐步建立和健全我國(guó)的資源稅體系，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)資源稅條例(草案)》，表明了我國(guó)資源稅制度初步建立，從此開(kāi)始征收資源稅。1993年，國(guó)務(wù)院重新修訂頒布了《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》，財(cái)政部同年還發(fā)布了資源稅實(shí)施細(xì)則，標(biāo)志著資源稅制度處于改革與完善階段；2017年的《中華人民共和國(guó)資源稅法(征求意見(jiàn)稿)》意味著資源稅制度步入深化改革與法制化建設(shè)階段。未來(lái)資源稅稅收目標(biāo)定位與制度構(gòu)建是資源稅深化改革亟需解決的首要問(wèn)題與系統(tǒng)性問(wèn)題。2016年，我國(guó)在河北省水資源稅改革試點(diǎn)及2017年改革試點(diǎn)擴(kuò)大到9個(gè)省份②，掀起各界對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革歷程的追憶與反思。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)2010年6月在新疆率先實(shí)施原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革，同年12月擴(kuò)大到整個(gè)西部地區(qū)，2011年11月在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征；2014年12月實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革；2015年5月實(shí)施稀土、鎢、鉬的資源稅從價(jià)計(jì)征改革。為促進(jìn)資源節(jié)約、集約利用，加快生態(tài)文明建設(shè)，2016年7月我國(guó)全面推進(jìn)資源稅改革，將擴(kuò)大資源稅征收范圍，逐步將水流、森林、草場(chǎng)、灘涂等自然生態(tài)資源納入資源稅征收范圍。如果存在超越自然資源承載力的不合理開(kāi)發(fā)，那么可再生資源(如水流、森林、草原等)也將會(huì)變?yōu)椴豢稍偕Y源，為避免自然資源耗竭，資源稅的可持續(xù)發(fā)展定位更為重要與緊迫，并承擔(dān)維護(hù)環(huán)境資源公平性與持續(xù)性的重任。

新疆是自然資源儲(chǔ)量富集區(qū)，尤其石油與天然氣資源基礎(chǔ)儲(chǔ)量在全國(guó)排序前兩位，分別占全國(guó)總量的17.19%與19.64%；③一般認(rèn)為資源稅是新疆稅收收入的重要稅種之一，并且在石油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革前后，學(xué)界與政界的基本共識(shí)是資源稅必將增加新疆財(cái)政收入且承載區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展功能。未來(lái)即將擴(kuò)圍的水流、森林、草場(chǎng)等可再生資源稅目標(biāo)將如何定位？新疆資源稅經(jīng)濟(jì)效應(yīng)評(píng)析對(duì)這一改革深化具有重要的參考與借鑒意義。

(二)相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

國(guó)外較早探討對(duì)自然資源征稅主要是考慮保護(hù)自然資源及讓公眾受益(Murphy，1922)，④影響久遠(yuǎn)的豪泰林規(guī)則(Hotelling rule)指出，“稅收可以改變可耗竭資源在時(shí)間上的分布”，即“時(shí)間傾斜”(Hotelling，1931)⑤。隨著對(duì)世界能源、礦物、森林等自然資源承載力約束的認(rèn)識(shí)與價(jià)格上漲等原因，資源型產(chǎn)業(yè)或以資源為基礎(chǔ)的后續(xù)型產(chǎn)業(yè)獲利更高，出現(xiàn)對(duì)超額利潤(rùn)事后調(diào)整的暴利稅(yield tax)與變動(dòng)稅率的資源租金稅(resource rent tax)(Garnaut et al.，1975；Campbell et al.，1985)⑥。對(duì)可耗竭的不可再生資源征稅的經(jīng)濟(jì)后果會(huì)引導(dǎo)開(kāi)發(fā)者復(fù)雜的跨期回避行為(Gamponia et al., 1985)⑦，主要是通過(guò)資源稅影響資源品價(jià)格；之后涌現(xiàn)更細(xì)化的資源稅相關(guān)文獻(xiàn)，如礦業(yè)資本邊際有效稅率(Livernois，1989)、石油收入稅(Lei Zhang，1997)及對(duì)不可再生資源進(jìn)行動(dòng)態(tài)征稅(Osmundsen，1998)等⑧。進(jìn)入21世紀(jì)，對(duì)資源稅的研究更廣泛，拓展到共享規(guī)則文化下對(duì)自然資源的保護(hù)，即資源稅的可持續(xù)性發(fā)展作用更加顯著(Chakraborty，2007)⑨。另一矚目的是與經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域資源稀缺性相悖的“自然資源詛咒(natural resource curse)”，如富含石油的尼日利亞和蘇丹、富含鉆石的塞拉利昂和安哥拉等國(guó)依舊是世界上很貧窮的國(guó)家；從資源租金(稅)視角的文獻(xiàn)中將其詮釋為政治領(lǐng)袖的激勵(lì)機(jī)制扭曲，即是對(duì)資源租金與稅的收入增加依賴會(huì)對(duì)其他生產(chǎn)與創(chuàng)新活動(dòng)具有擠出效應(yīng)(Caselli et al.，2009)，從而演變?yōu)檎钨Y源詛咒(political resource curse) (Wiens， et al.，2014)⑩。因此，資源稅改革屬于政治與經(jīng)濟(jì)雙重領(lǐng)域的制度重構(gòu)，發(fā)達(dá)國(guó)家基本以可持續(xù)發(fā)展為自然資源管理理念(Williams ，2016；Arogyaswamy ，2017)。

近些年，國(guó)內(nèi)關(guān)于資源稅改革研究的文獻(xiàn)相對(duì)較多，學(xué)界基本圍繞資源稅的三個(gè)方面的作用展開(kāi)；其一是體現(xiàn)自然資源的有償使用，屬于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制部分(王希凱，2011；李冬梅等，2014；歐陽(yáng)天健，2016；趙亮等，2017)；其二是優(yōu)化資源開(kāi)采地收入結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其有利于縮小西部資源型地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距(徐曉亮，2012、2014；王克強(qiáng)等，2015；劉鐵，2017)；其三是可持續(xù)發(fā)展定位與環(huán)境保護(hù)功能(吳艷芳，2007；楊志安，2008；劉立佳，2013；劉廣生等，2014)。一直以來(lái)，政界期待資源稅改革除實(shí)現(xiàn)上述多元目標(biāo)外，同時(shí)要求進(jìn)一步理順資源稅費(fèi)關(guān)系，與完整覆蓋公共資源的公共財(cái)政預(yù)算體系相配套，防控公共風(fēng)險(xiǎn)，支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展(賈康，2010；劉尚希，2010；樓繼偉等，2015)。

綜上，國(guó)內(nèi)外學(xué)界理論與政界實(shí)踐均給我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)資源稅改革提供參考與借鑒，在黨的十九大精神的引領(lǐng)下，資源稅制度深化改革必然要服務(wù)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。

二、地方級(jí)稅收視角的新疆資源稅經(jīng)濟(jì)效應(yīng)評(píng)析

(一)新疆資源稅的財(cái)政收入增長(zhǎng)效應(yīng)先升后降

我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制關(guān)于稅種劃分規(guī)定：除海洋的石油、天然氣資源稅收入歸中央外，其他資源稅收入全部歸屬于地方，因此，自1994年至今，新疆資源稅全為地方級(jí)稅收，屬于新疆地方財(cái)政收入。

1.分稅制以來(lái)新疆資源稅收入呈先升后降態(tài)勢(shì)

圖1中柱狀圖所示，新疆資源稅絕對(duì)量呈現(xiàn)先升后降趨勢(shì)，由1994年的0.81億元上升到2014年的78.17億元，之后兩年皆下降，2016年下降到52.62億元。圖1中折線圖所示，新疆資源稅相對(duì)量(即資源稅占地方級(jí)稅收收入的比重，或稱“資源稅占比”)，自1994年至2009年，新疆資源稅相對(duì)量基本在4%上下浮動(dòng)，而在改革試點(diǎn)當(dāng)年(2010年)這一占比迅速提高到7.80%，2011年再次提高到10.96%的峰值，之后進(jìn)入穩(wěn)定期。新疆資源稅無(wú)論是絕對(duì)量還是相對(duì)量確實(shí)在2010～2011年猛增，2012～2014年絕對(duì)量溫和增加，但是相對(duì)量并未呈現(xiàn)穩(wěn)增趨勢(shì)，反而呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，且在2015～2016年中下降幅度較大。

圖1 1994～2016年新疆資源稅收入及其在地方級(jí) 稅收收入中的比重 (單位：億元、%)

2.新疆資源稅改革試點(diǎn)以來(lái)地方級(jí)稅收結(jié)構(gòu)變化顯著

在貢獻(xiàn)地方級(jí)稅收的稅種中，新疆資源稅由改革前的第七位，經(jīng)改革后迅速上升到第四位，2016年又下降到第六位；但是對(duì)全國(guó)而言，基本上沒(méi)有什么影響。由表1數(shù)據(jù)可得，資源稅仍是新疆地方級(jí)稅收的重要稅種之一，對(duì)地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)較大，但是無(wú)法與主體稅種(如增值稅與企業(yè)所得稅)貢獻(xiàn)相比。長(zhǎng)期而言，資源稅在增加新疆財(cái)政收入方面還遠(yuǎn)不能與主體稅種起到同樣重要的作用，試把資源稅作為新疆乃至資源型地區(qū)地方稅系主體稅種的設(shè)想也是不現(xiàn)實(shí)的。

表1新疆地方級(jí)稅收結(jié)構(gòu)中重要稅種貢獻(xiàn)率及序位表(單位：%)

(二)地方級(jí)稅收結(jié)構(gòu)中新疆資源稅的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)不顯著

為衡量資源稅對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率，可構(gòu)建新疆地方級(jí)稅收結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)模型。就民族地區(qū)財(cái)政支出組成部分而言，區(qū)別于全國(guó)地方的重要特點(diǎn)是政府財(cái)政努力備受關(guān)注，出口貿(mào)易貢獻(xiàn)率與中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付貢獻(xiàn)率相比更??；所以這里將政府財(cái)政貢獻(xiàn)(地方財(cái)政支出)由“地方級(jí)稅收收入”、“地方級(jí)非稅收入”與“轉(zhuǎn)移支付”構(gòu)成；由于我國(guó)是選擇以商品勞務(wù)稅制和所得稅制為重點(diǎn)的雙主體的復(fù)合稅制體系，增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅無(wú)疑同是新疆地方級(jí)稅收結(jié)構(gòu)中的主體稅種，且資源稅也是貢獻(xiàn)地方級(jí)稅收收入的重要稅種之一，因此以上五個(gè)稅種為模型變量重要選取對(duì)象。

在改進(jìn)索洛模型與內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型基礎(chǔ)上，借鑒阿諾德(Arnold，2008)的稅種影響經(jīng)濟(jì)的廣義矩陣估計(jì)方法，建立新疆地方級(jí)稅收結(jié)構(gòu)中稅種的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)模型如下：

其中，因變量y表示人均GDP，自變量依次為：k表示人均全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、t1表示人均增值稅、t2表示人均營(yíng)業(yè)稅、t3表示人均企業(yè)所得稅、t4表示人均個(gè)人所得稅、t5表示人均資源稅、t6表示人均其他稅收、t7表示人均非稅收收入、g表示人均轉(zhuǎn)移支付，且被解釋變量與解釋變量為同期(樣本n=22，1995年至2016年)；實(shí)證數(shù)據(jù)結(jié)果由Eviews8.0計(jì)算得出(見(jiàn)表2)。

表2新疆地方級(jí)稅收結(jié)構(gòu)主要稅種的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)模型回歸結(jié)果

實(shí)證結(jié)果顯示：(1)新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與增值稅、營(yíng)業(yè)稅均在0.01顯著性水平下具有強(qiáng)正相關(guān)關(guān)系，p概率均在0.01以下，可以說(shuō)明商品勞務(wù)稅(增值稅、營(yíng)業(yè)稅)產(chǎn)生對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著正向作用。(2)在所得稅類中，企業(yè)所得稅與新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在0.02顯著性水平下具有較強(qiáng)正相關(guān)關(guān)系，對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正向作用僅次于增值稅與營(yíng)業(yè)稅(營(yíng)改增后皆為增值稅)。(3)個(gè)人所得稅、資源稅、其他稅收與新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不但相關(guān)性系數(shù)非常小且都沒(méi)有通過(guò)T統(tǒng)計(jì)量檢驗(yàn)，說(shuō)明新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與非主體稅種(個(gè)人所得稅例外)基本不具有顯著相關(guān)性。(4)模型樣本決定系數(shù)，說(shuō)明回歸效果很好，且通過(guò)F檢驗(yàn)，說(shuō)明回歸方程顯著成立。由此可得：與增值稅、企業(yè)所得稅相比，資源稅并沒(méi)有顯現(xiàn)出對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較強(qiáng)的正相關(guān)性，增值稅與企業(yè)所得稅對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展正向作用更大；就稅種設(shè)置而言，顯然這兩個(gè)稅種更能反映新疆乃至地方區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然以其產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為依托。再次印證，即使是在自然資源稟賦與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平約束的新疆，不能依賴資源稅在長(zhǎng)期內(nèi)增加地方本級(jí)財(cái)政收入，而是要求產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型與優(yōu)化升級(jí)，更要徹底擺脫資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴。

(三)新疆資源稅經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的變化主要源于采礦業(yè)在其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中地位的變化

稅法規(guī)定資源稅在采掘地或生產(chǎn)地控制征收，可以從資源稅在地方級(jí)稅收結(jié)構(gòu)的地位推斷出采礦業(yè)對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)率的變化。這是因?yàn)闊o(wú)論是從量(銷售數(shù)量)定額還是從價(jià)(銷售額)定率計(jì)征資源稅，皆與采礦業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值顯著正相關(guān)，2000年至2015年新疆采礦業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值絕對(duì)量與資源稅收入正相關(guān)系數(shù)為0.96，采礦業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中地位的變化卻直接影響資源稅的變化趨勢(shì)(見(jiàn)表3)。然而，就采礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)決策而言，現(xiàn)行資源稅成本較小，2001年至2015年新疆資源稅與采礦業(yè)利潤(rùn)的相關(guān)性并不強(qiáng)(相關(guān)系數(shù)為0.62)；即使是從價(jià)計(jì)征改革后資源稅稅負(fù)相對(duì)稍高，自2010年至2015年這一相關(guān)系數(shù)僅為-0.15，顯然，目前資源稅還不能成為采礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)決策的重要因素之一。

表3采礦業(yè)(工業(yè))增加值在新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的占比

(單位：%)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與供求彈性變化趨勢(shì)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)績(jī)效等密切相關(guān)，資源型產(chǎn)業(yè)采礦業(yè)也不會(huì)例外。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下以及與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)驅(qū)使下，新疆采礦業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中地位下降趨勢(shì)不可避免，其資源稅的未來(lái)走勢(shì)也不言自明。即使是在資源稟賦的新疆，資源稅增加新疆地方財(cái)政收入作用也僅在短期內(nèi)相對(duì)有效，而難以承擔(dān)長(zhǎng)期持續(xù)性增加財(cái)政收入的職能。當(dāng)然，不能否認(rèn)現(xiàn)行資源稅曾在短期內(nèi)對(duì)新疆乃至資源型地區(qū)的財(cái)政收入增加效果與協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)，或言其調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作用不能完全忽略不計(jì)。

綜上，自2010年新疆油氣資源稅改革試點(diǎn)至今已近一個(gè)中長(zhǎng)周期，資源稅經(jīng)濟(jì)效應(yīng)開(kāi)始出現(xiàn)新現(xiàn)象與新特征。從新疆資源稅的財(cái)政收入效應(yīng)先增后降且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)不顯著，即新時(shí)期產(chǎn)業(yè)調(diào)整與優(yōu)化升級(jí)趨勢(shì)下，資源稅改革目標(biāo)要摒棄區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)職能重任；在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》于2018年1月1日起施行的稅法體系下，為避免重復(fù)征稅增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，資源稅也不應(yīng)該重復(fù)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職能；因此，生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展職能成為資源稅多元目標(biāo)中的重中之重。

三、基于可持續(xù)發(fā)展理念下資源稅改革深化的建議

為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，有效解決資源約束趨緊與生態(tài)系統(tǒng)退化問(wèn)題，更好地堅(jiān)持人與自然和諧共生，在現(xiàn)代稅收體系中資源稅的深化改革與職能發(fā)揮必然肩負(fù)著生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要使命。

(一)資源稅改革目標(biāo)定位首要聚焦于生態(tài)可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展三層含義，借鑒國(guó)外稅收政策實(shí)踐，一個(gè)稅種承載太多政策目標(biāo)必然影響其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，資源稅改革目標(biāo)定位要以生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為主旨。首先，要擯棄資源稅相關(guān)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，稅種職能與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，1994年稅制改革后資源稅被賦予的“正確處理國(guó)家與企業(yè)間的分配關(guān)系、把中西部資源優(yōu)勢(shì)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和財(cái)政優(yōu)勢(shì)等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”應(yīng)該徹底舍棄，中西部地區(qū)乃至資源型地區(qū)要超越“以資源換資本”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，打破資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“路徑鎖定”與 “路徑依賴”，要進(jìn)入向質(zhì)量轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展的新時(shí)代。如果繼續(xù)偏重資源稅的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，資源稟賦地方政府的晉升激勵(lì)與短期行為更易陷入“政治資源詛咒”。其次，厘清資源稅與環(huán)境保護(hù)稅的目標(biāo)差別，避免重復(fù)征稅而加重企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)；資源開(kāi)發(fā)必然伴隨著環(huán)境污染，資源稅宗旨重在自然資源節(jié)約與補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)資源可持續(xù)發(fā)展；環(huán)境保護(hù)稅宗旨重在治理負(fù)外部性的環(huán)境保護(hù)與改善(新實(shí)行的環(huán)境保護(hù)稅主要為減少污染物排放)；正是因?yàn)閮烧呓詫儆谏鷳B(tài)系統(tǒng)的修復(fù)與治理體系，合理設(shè)置二者的互補(bǔ)性、協(xié)同性與系統(tǒng)性。第三，資源稅生態(tài)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)就有利于社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，若資源型地區(qū)乃至全國(guó)實(shí)現(xiàn)綠色共享的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，無(wú)疑就是為民眾提供滿意的重要公共服務(wù)之一。改革目標(biāo)引領(lǐng)改革方向，資源稅改革目標(biāo)回歸到生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展定位，是新時(shí)代新發(fā)展觀的具體落實(shí)。

(二)資源稅改革內(nèi)容要堅(jiān)持稅收法定原則與可持續(xù)發(fā)展原則

資源稅首先是“稅”，要遵循稅收法定原則；聚焦于生態(tài)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的資源稅改革內(nèi)容無(wú)疑要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，即公平原則與可持續(xù)性原則。

1.稅收法定原則。政府征稅體現(xiàn)的是國(guó)家公共權(quán)力或政治權(quán)力。黨的十九大明確提出我國(guó)積極發(fā)展社會(huì)主義民主政治，推進(jìn)全面依法治國(guó)，資源稅改革在試點(diǎn)總結(jié)基礎(chǔ)上首先要修訂現(xiàn)行資源稅相關(guān)法律。無(wú)論是 “天賦人權(quán)”的西方社會(huì)契約論思想，還是我國(guó)憲法中關(guān)于“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的明文規(guī)定，資源稅改革首先在法律位階最高的憲法框架下，為保障公民權(quán)利與公共利益而約束政府征稅權(quán)力的運(yùn)行，具體包括資源稅立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)行使全過(guò)程中確保我國(guó)公民(納稅人)的參與權(quán)、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。具有中國(guó)特色的稅收法定是稅收法律制度的創(chuàng)設(shè)合法和稅收法律制度的內(nèi)容合理，資源稅遵循稅收法定原則一方面要求有關(guān)稅收法律文件應(yīng)該由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)(全國(guó)人民代表大會(huì))制定通過(guò)；另一方面要求有關(guān)稅收法律文件的內(nèi)容是基于法治國(guó)家的基本理念制定。換言之，只有資源稅稅收立法權(quán)實(shí)質(zhì)性地回歸全國(guó)人大，才能保障多樣化、個(gè)性化的多元主體民主參與并表達(dá)利益訴求，即資源稅法律在立法上必須同樣實(shí)行“無(wú)代表則無(wú)稅”，同時(shí)有利于解決我國(guó)區(qū)域稅收利益分配不平衡問(wèn)題；具體落實(shí)必然要求在資源稅法律修訂中程序法定、稅收要素法定、稅目法定。在推進(jìn)資源稅改革深化進(jìn)程中，遵循稅收法定原則有利于處理好納稅人權(quán)利與政府征稅權(quán)力的關(guān)系，加速我國(guó)法治財(cái)政建設(shè)。

2.公平性原則?？沙掷m(xù)發(fā)展的公平性原則包括代內(nèi)公平原則與代際公平原則。(1)代內(nèi)公平性要求資源稅改革實(shí)現(xiàn)橫向公平，即加強(qiáng)資源稅在初次分配環(huán)節(jié)的調(diào)控作用，利用稅收現(xiàn)代化的征收管理方式充分發(fā)揮調(diào)節(jié)級(jí)差收入作用與促進(jìn)企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)，采用因資源豐度差異設(shè)計(jì)差別化資源稅從價(jià)計(jì)征稅率；也包括同代內(nèi)區(qū)際間的均衡發(fā)展，為解決區(qū)域間不平衡不充分發(fā)展，資源稅稅收權(quán)力(包括稅收立法權(quán)等)與稅收利益(稅法規(guī)定的稅種分享)在央地之間及各地方之間的合理劃分，還包括資源稅相關(guān)稅收利益再次分配政策的公平性設(shè)計(jì)。(2)代際公平原則認(rèn)為，處在同一生存空間的人類各代對(duì)這一空間中的自然資源及其衍生的社會(huì)財(cái)富擁有同等享用權(quán)，也是代際間的平等發(fā)展權(quán)；代際公平性要求資源稅改革實(shí)現(xiàn)縱向公平，即自然資源的“時(shí)間分布”，同時(shí)滿足當(dāng)代人與后代人對(duì)自然資源的需求，實(shí)現(xiàn)資源分配與利用機(jī)會(huì)在代際間的公平；一方面可以采用法律規(guī)定資源稅收入部分或全部?？顚Ｓ糜谫Y源補(bǔ)償與生態(tài)修復(fù)，另一方面采用資源稅收入建立代際財(cái)政補(bǔ)償基金。

3.可持續(xù)性原則。遵循可持續(xù)性原則要求資源稅制度設(shè)計(jì)是基于自然資源稀缺性與耗竭性的科學(xué)測(cè)算，在自然資源承載能力約束下，通過(guò)改革資源稅的稅目、稅基及稅率，使得自然資源被合理開(kāi)發(fā)與有序使用，實(shí)現(xiàn)資源稅的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展這一重要稅收職能。具體包括：(1)稅目拓圍，凡是日益緊缺的自然資源均可列入資源稅征收范圍；(2)稅基臨界點(diǎn)設(shè)計(jì)，為確保自然資源永續(xù)存量設(shè)計(jì)不同稅目的稅基臨界點(diǎn)，稅基無(wú)論是采用資源開(kāi)采量的市場(chǎng)價(jià)值還是采用資源產(chǎn)品的銷售價(jià)值，其臨界點(diǎn)要起到“時(shí)間傾斜”作用，即控制資源耗竭總量；(3)稅率動(dòng)態(tài)設(shè)計(jì)，為提高自然資源開(kāi)采的稅收成本而抑制耗竭速度，依據(jù)不可再生資源基礎(chǔ)儲(chǔ)量與可再生資源總量再生周期(自然生長(zhǎng)規(guī)律約束)的變動(dòng)而動(dòng)態(tài)設(shè)計(jì)資源稅從價(jià)計(jì)征稅率。另外，資源稅要與自然資源開(kāi)采相關(guān)的各種“稅”“費(fèi)”與“基金”等統(tǒng)一協(xié)調(diào)配合；如把“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”改為“礦產(chǎn)資源稅”，并與“礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)”“礦業(yè)權(quán)價(jià)款”等協(xié)調(diào)好生態(tài)、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)；再如將林業(yè)補(bǔ)償費(fèi)、林政保護(hù)費(fèi)、漁業(yè)資源費(fèi)等逐步改為可再生資源稅，并與相關(guān)基金(如“育林基金”等)協(xié)調(diào)配合促進(jìn)可再生資源的可持續(xù)性發(fā)展。

可再生資源沒(méi)有科學(xué)合理的生態(tài)保護(hù)將會(huì)變成不可再生資源；不可再生資源具有科學(xué)合理的生態(tài)保護(hù)將有利于世世代代的可持續(xù)發(fā)展。資源稅改革深化離不開(kāi)相關(guān)法律同步修正，其目標(biāo)定位與實(shí)施原則不僅僅是財(cái)稅領(lǐng)域的稅制改革深化與法治財(cái)政建設(shè)，更是關(guān)系到保護(hù)國(guó)家公共安全、防范公共風(fēng)險(xiǎn)與分享公共利益，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

①?gòu)V義資源稅是對(duì)各種自然資源開(kāi)發(fā)、使用所征收的一種特別稅類，包括資源稅、土地使用稅和耕地占用稅；這里是指狹義資源稅，即一個(gè)稅種。

② 財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、水利部關(guān)于印發(fā)《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》(財(cái)稅[2017]80號(hào))，9個(gè)省級(jí)分別為北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、河南、山東、四川、陜西、寧夏。

③原始數(shù)據(jù)源自中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》，2016年，第234頁(yè)。

④Murphy L. S.， “Statement of L. S. Murphy， U. S. Forest Service Concerning Senator Vaughan’s Proposal to Levy a Severance Tax Upon All Natural Resources”， Proceedings of the Annual Conference on Taxation under the Auspices of the National Tax Association， Vol. 15， SEPTEMBER 18～22， 1922， pp. 447～450.

⑤Harold Hotelling， "The Economics of Exhaustible Resources，" Journal of Political Economy， Vol. 39， No. 2， 1931， pp. 137～175.

⑥Ross Garnaut and Anthony Clunies Ross， “Uncertainty， Risk Aversion and the Taxing of Natural Resource Projects”， The Economic Journal， Vol. 85， No. 338， 1975， pp. 272～287; H. F. Campbell and R. K. Lindner， “A Model of Mineral Exploration and Resource Taxation”， The Economic Journal， Vol. 95， No. 377， 1985， pp. 146～160.

⑦ Villamor Gamponia and Robert Mendelsohn， “The Taxation of Exhaustible Resources”，The Quarterly Journal of Economics， Vol. 100， No. 1， 1985， pp. 165～181.

⑧John R. Livernois，“Marginal Effective Tax Rates for Capital in the Canadian Mining Industry: An Extension”， The Canadian Journal of Economics/Revue Canadienne d ’ Economique， Vol. 22， No. 1， 1989， pp. 184～194；Lei Zhang ，“Neutrality and Efficiency of Petroleum Revenue Tax: A Theoretical Assessment”， The Economic Journal， Vol. 107， No. 443， 1997， pp. 1106～1120；Petter Osmundsen，“Dynamic Taxation of Non-Renewable Natural Resources under Asymmetric Information about Reserves”， The Canadian Journal of Economics / Revue Canadienne d' Economique， Vol. 31， No. 4， 1998， pp. 933～951.

⑨Rabindra Nath Chakraborty， “Sharing Culture and Resource Conservation in Hunter-Gatherer Societies”， Oxford Economic Papers， New Series， Vol. 59， No. 1， 2007， pp. 63～88.

⑩ Francesco Caselli and Tom Cunningham， “Leader Behavior and the Natural Resource Curse”， Oxford Economic Papers， New Series， Vol. 61， No. 4， 2009， pp. 628～650; David Wiens， Paul Poast and William Roberts Clark， “The Political Resource Curse: An Empirical Re-evaluation”， Political Research Quarterly， Vol. 67， No. 4， 2014， pp. 783～794.