從權(quán)利視角根除留守“遺難”

摘要：改革開放40年來，留守作為一種社會現(xiàn)象始終存在，且留守問題在很大程度忽視了從兒童權(quán)利視角來進行解決。本文借鑒歐盟對第三國國民的家庭團聚權(quán)政策，以期從親子團聚權(quán)的視角來根除留守問題。

關(guān)鍵詞：留守兒童；親子團聚權(quán)；歐盟家庭團聚權(quán)

一、背景

市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村勞動力過剩所產(chǎn)生的推力和城鎮(zhèn)化進程中工業(yè)化發(fā)展的拉力促使農(nóng)村勞動力外出務(wù)工。2016年底，農(nóng)民工總量達到28171萬人，外出農(nóng)民工有16934萬人[1]。戶籍制度、經(jīng)濟壓力以及城市“經(jīng)濟吸納，社會排斥”等所產(chǎn)生的阻力使2/3左右的青壯年流動人口親子分離[2]。貴州畢節(jié)4兄妹服毒自殺事件可以看出父母的監(jiān)護和陪伴對子女來說非常重要，實現(xiàn)親子團聚迫在眉睫。

我們能將留守問題全部歸因于父母嗎？當(dāng)我搬起磚頭時，我無法擁抱你；當(dāng)我放下磚頭時，我無法養(yǎng)活你，外出務(wù)工是父母的兩害相權(quán)取其輕，是他們對子女的愛的表現(xiàn)和犧牲。如果留守兒童隨遷，城市中“經(jīng)濟吸納，社會排斥”的局面并未出現(xiàn)強有力的破冰之舉，高昂的入學(xué)成本和多套政策并行篩掉了大部分渴望進入公立學(xué)校的隨遷子女。隨遷兒童權(quán)益與城市自身利益之間的張力并未消失，兩者之間的平衡點難以把握。

目前，我國對留守兒童還僅僅停留在關(guān)愛、保障方面。無論是國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護的意見》、《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》；亦或是某些地方讓留守兒童寒暑假去父母打工的城市[3]，都沒有從根本上解決留守兒童問題，且這種自上而下的關(guān)愛模式掩蓋了留守兒童本質(zhì)上的權(quán)利問題[4]。

二、兒童親子團聚權(quán)的發(fā)展

縱觀我國關(guān)于兒童權(quán)利保護的立法，多是集中在一般兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)等方面，針對留守兒童的法律條文很少。明文出臺保護留守兒童的法律條文始于十屆全國人大代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議審議通過的修訂后的《中華人民共和國未成年人保護法》第十六條：父母外出務(wù)工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護能力的其他未成年人代為監(jiān)護[5]。但該條文重心更多的是放在監(jiān)護權(quán)上，并未對父母與子女的團聚有任何說明或解釋。

當(dāng)前所講的親子團聚權(quán)是依據(jù)《兒童權(quán)利公約》推衍出來的概念。我國作為兒童權(quán)利公約的簽署國，與《兒童權(quán)利公約》相對接的《中華人民共和國未成年人保護法》及相關(guān)法規(guī)并未出臺保障留守兒童的親子團聚權(quán)的硬性規(guī)定[6]，對兒童的保護更多的散見于各種法律之中，這些法律并未直指兒童的權(quán)利。

近年來，不少專家學(xué)者開始從權(quán)力的視角來解讀留守問題。2015年8月全國政協(xié)委員朱永新等聯(lián)名建議：保障留守兒童的親子團聚權(quán)[7]。但是其所講的親子團聚全是僅僅針對留守兒童提出。目前，留守兒童是指：父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人[8]。因此朱永新等的提案認為，只要具有監(jiān)護能力的父母一方和子女共同生活，則親子團聚權(quán)就得以實現(xiàn)。但留守特性應(yīng)暫時擱置，將兒童權(quán)利放到前臺，來考慮一般兒童的親子團聚權(quán)。2016年6月“留守兒童權(quán)益保護”的研討會上，林依凡指出留守兒童面臨的不僅是心理關(guān)愛問題，更多的是權(quán)益保護問題，表面是心理關(guān)愛缺失，實則是權(quán)益保護的不到位[9]。因此，親子團聚權(quán)應(yīng)該指兒童有和父母雙方團聚并共同生活的權(quán)利，這種團聚并不是一年幾次或者一個月幾天，而是伴隨兒童整個成長期的陪伴和監(jiān)護。

三、歐盟家庭團聚權(quán)的做法

國內(nèi)學(xué)者發(fā)現(xiàn)進程務(wù)工的農(nóng)民工大多沒有城市戶籍，在城市中處于邊緣地位，而成為自己國家內(nèi)城市里的事實上的“外國人”（江立華、胡杰成，2006）。更有學(xué)者把農(nóng)民工定義為城市移民（陳映芳、陸學(xué)藝，2003）。因此，各國基于人權(quán)保障對于國際移民家庭團聚權(quán)的做法，對保障我國國內(nèi)的留守兒童的親子團聚權(quán)有一定的借鑒意義。

歐盟作為世界上移民歷史悠久的地區(qū)之一，家庭團聚移民是歐盟移民的最主要類型之一。坦佩雷計劃期間（1999-2004），歐盟通過了針對第三國國民的《家庭團聚權(quán)指令》，自此家庭團聚權(quán)從家庭權(quán)獨立出來，實現(xiàn)了歐盟在第三國國民家庭團聚權(quán)保護方面的專門立法，其家庭團聚被定義為“在一成員國合法居留的第三國國民的家庭成員進入該成員國并居留”[10]。歐盟《家庭團聚權(quán)指令》始于上世紀五六十年代，歐洲國家為了經(jīng)濟發(fā)展招募了大量外國勞工，當(dāng)這些勞工移民選擇長期在這個國家工作時，自然就會產(chǎn)生家庭團聚的移民需要。這與我國當(dāng)前所面臨的困境有相通之處，歐盟針對第三國國民家庭團聚權(quán)的做法和措施應(yīng)該能夠為我國當(dāng)前解決留守兒童問題提供借鑒。

第三國國民只要在歐盟成員國居住1-2年并由合理預(yù)期成為永久居民，有適合家庭生活的住所、完備的醫(yī)療保險和穩(wěn)定的生活來源，不會對社會造成威脅，就允許與未成年子女團聚，并享受與申請人一樣的教育權(quán)，申請對象包括配偶、未成年子女、申請人或配偶的父輩直系親屬、登記伴侶、未婚成年子女[11]。

四、實現(xiàn)我國親子團聚權(quán)的舉措

保障兒童家庭團聚權(quán)其解決的焦點應(yīng)該放到子女隨遷上。務(wù)工父母攜帶子女隨遷面臨的最大問題就是由于戶籍制度以及戶籍衍生出來的福利待遇隨遷子女并不能享受。比如，目前教育的規(guī)劃當(dāng)中優(yōu)先滿足城市，其師資規(guī)劃沒有包括隨遷子女，僅僅根據(jù)有多少剩余資源來接納隨遷子女，這是城市排斥外來子女的一種隱形措施。城市的發(fā)展需要的是選擇高精尖人才，其家庭成員可能是被動承受的“附屬品”，并不能夠給這座城市帶來很大的經(jīng)濟效益甚至于還要分走一部分城市的資源。尤其是務(wù)工人員的子女，他們的到來并不能夠帶來經(jīng)濟效益但是要占據(jù)城市現(xiàn)有的教育資源，這也是城市“社會排斥”并施加隱形壓力“逼走”隨遷子女的原因。

參照歐盟做法，只要外來務(wù)工人員在城市工作滿幾年，有基本的生活條件可以保障子女進城后的生活，其子女就可以遷入城市，享受與本地子女一樣的教育資源和社會福利。這里的子女主要是其未成年人子女或者是無民事行為能力的子女。時間界定歸屬于每個城市自己的自由裁量權(quán)，但國家要規(guī)定上限?；緱l件包括：收入水平、居住狀況。收入水平要在城市的最低工資水平之上；居住地點不能是貧民窟、危樓之類，具體細則政府可以列一張清單出來。外來務(wù)工人員在這個城市持續(xù)工作滿幾年，城市享受了該人員做出了貢獻，那么城市就應(yīng)該分擔(dān)其子女養(yǎng)育責(zé)任?；诖?，外來務(wù)工家庭的生活成本就不會因為子女的隨遷而巨幅增加，難以承受。同時，工作滿幾年才能享受到城市的基本保障，也顧及到了城市的利益。我們不能說，只要是外來務(wù)工子女就要求城市全部容納，一方面，城市沒有那么大的容納量，另一方面，也要同時考慮城市的利益。無條件的接收隨遷子女對城市也是一種難以承受的災(zāi)難。其次就是對于一些不滿足居留年限、經(jīng)濟條件或者住房條件，但其未成年子女有特殊原因，卻是沒辦法在戶籍地生活的，也可以提出申請。

親子團聚權(quán)是兒童最基本的權(quán)利，本文通過梳理留守兒童親子團聚權(quán)的缺失，并借鑒歐盟對第三國國民以及難民的家庭團聚權(quán)的保護政策，為我國留守兒童實現(xiàn)親子團聚提供思路，并粗淺的提出解決辦法，希望就后續(xù)研究有促進作用。

參考文獻：

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[3]祝穎麗.暑期兒童與父母團聚 卻成了出租屋里候鳥？[EB/OL].http：//edu.china.com.cn/2017-07/25/content_41278169.htm，2017-07-25.

[4]劉華文.兒童權(quán)利與法律保護[M].上海：上海人民出版社，2009：52-71.

[5]全國人大常委會法制工作委員會行政法室.中華人民共和國未成年人保護法釋解[M].北京：中國法制出版社，2007：68-74.

[6][7]保障留守兒童的親子團聚權(quán)[N].人民政協(xié)報，2015. 08.10 （04：協(xié)商）.

[8]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/14/content_5041066.htm，2016-02-04

[9]搜狐教育.關(guān)愛留守兒童，立法時關(guān)鍵[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/80630783_100928，2016-06-04.

[10][11]王曉麗.歐盟對第三國國民的權(quán)利保護[D].中國社會科學(xué)院研究生院，2014：52-55

作者簡介：李夢佳，女，上海理工大學(xué)管理學(xué)院2017級公共管理專業(yè)碩士研究生。