新時代、新職能：“督學”與“督政”

宋亮

“督學”是受教育督導機構(gòu)指派，實施教育督導的人員，包括專職督學和兼職督學。2012年10月1日起，國務院頒布《教育督導條例》正式施行。2016年7月29日，教育部印發(fā)《督學管理暫行辦法》，決定建設(shè)一支高水平、專業(yè)化、適應教育督導新形勢的督學隊伍。到2017年底，全國已有26萬所中小學配備責任督學。本期焦點就督學促進法律法規(guī)在基層落地、有利于加強對學校辦學行為的規(guī)范、架起教育機構(gòu)與家長聯(lián)系的橋梁、提高人民群眾對教育的滿意程度等進行探討。

督學演化2000年

督學又稱“視學”。在漢代，天子的職責之一就是親自和派人進行視學。工作內(nèi)容包括：視察、監(jiān)督及指導學校、教育行政機構(gòu)及其他教育部門的教育專業(yè)人員。到了明代，國子監(jiān)與國子學合一，清代國子監(jiān)沿襲明制。清光緒年間改設(shè)學部，各省設(shè)提督學政，簡稱學政，也稱督學使者，別稱學臺。1913年，民國教育部設(shè)督學室，視導全國教育。1931 年公布《教育部督學規(guī)程》。中華人民共和國成立后，一度廢除督學制度，改設(shè)視導員。

1983年7月，教育部提出《建立普通教育督導制度的意見》，明確了督學的任務、機構(gòu)的設(shè)置和人員的職權(quán)與條件。各?。ㄊ?、自治區(qū)）隨之也建立了督導組織。其職責：代表同級政府及其教育部門在所轄地區(qū)內(nèi)執(zhí)行教育督導任務。在2012年之前，我國的督學體系一直是督學不督政。而決定一個地區(qū)教育重大問題的是當?shù)卣慕逃鞴懿块T。單純靠教育部垂直管理的督學體系，難以勝任對各地政府部門的教育改革和教育政策法規(guī)落實工作進行監(jiān)督。

2012年9月，國務院成立教育督導委員會，由中共中央政治局委員、國務委員劉延東主持，研究制定國家教育督導的重大方針、政策；審議國家教育督導總體規(guī)劃和重大事項；統(tǒng)籌指導全國教育督導工作；聘任國家督學；發(fā)布國家教育督導報告等職責。該委員會的成立，被視為國家教育督導制度改革上的一大進步。專家認為，跳出教育部進行教育督導工作，才能真正達到“督學”與“督政”相結(jié)合的效果。

2012年10月1日起實行的《中華人民共和國教育督導條例》第二章第六條規(guī)定：國家實行督學制度。縣級以上人民政府根據(jù)教育督導工作需要，為教育督導機構(gòu)配備專職督學。教育督導機構(gòu)可以根據(jù)教育督導工作需要聘任兼職督學。兼職督學的任期為3年，可以連續(xù)任職，連續(xù)任職不得超過3個任期。

中國教育科學研究院研究員儲朝暉指出，督學本身，不應該隸屬于教育部門，由國務院直接成立專門的委員會，對于推進我國教育事業(yè)的發(fā)展是有利的。教育督導委員會的級別和職能高于教育部，便于與其他部委以及省級行政單位接洽合作，共同監(jiān)督。

《中華人民共和國教育督導條例》解決了行政機構(gòu)的頂層設(shè)計問題，強化了督學的獨立性。在我國，教育工作有各地政府直接負責，所以督學不能只是“督學”，還要“督政”。如果督學只是教育行政部門下設(shè)的機構(gòu)，就只能監(jiān)督學校，卻難以監(jiān)督政府。“既當運動員，又當裁判員”是這種傳統(tǒng)制度設(shè)計的癥結(jié)。隨著《中華人民共和國教育督導條例》的施行，督學隊伍多樣化發(fā)展，更多領(lǐng)域的人士參與進來，教育督導的功能日益明顯地發(fā)揮出來。

現(xiàn)代督學強化獨立性

國務院設(shè)立教育督導委員會，是為了強化教育督導部門的獨立性，更好地發(fā)揮督政作用。國家督學、廣東省政府副總督學陳健也表示，國家督導委員會的成立，是貫徹落實《國家中長期教育改革規(guī)劃綱要》關(guān)于教育督導工作“兩獨立”精神，即獨立設(shè)置教育督導機構(gòu)，獨立行使教育督導執(zhí)法監(jiān)督職能的重要舉措。

2012年，被稱為史上最龐大的督學隊伍成立了——第九屆國家督學共159人。2016年，聘任的第十屆國家督學人數(shù)再創(chuàng)新高，達到233名。盡管督學本身不具備行政級別，但從國家到地方，督學大多由教育行政部門人員所擔任，第八屆國家督學85人中，38人為省教育廳廳長、副廳長或地市教育局局長。

在此之前的督學，基本都是上級教育行政部門篩選。而這個龐大的督學隊伍中，人員構(gòu)成不同以往，增加了不少教育一線工作者，河南師范大學教育科學學院院長、中國教育學會教育督導分會理事李帥軍即是其中之一?！皩τ谶@個身份，我并不意外，這些年我一直搞教學督導研究，具備一線工作經(jīng)驗，對督學工作非常了解?！崩顜涇娫谧约撼霈F(xiàn)在第九屆國家督學公示名單中之后說：“具備一線工作經(jīng)驗，也是這一屆國家督學最顯著的特點?！?59名國家督學中，來自高校的教授、校長27人，中小學教師、校長20人、幼兒園園長兩人。此前，即使在變革較大的第八屆國家督學名單中，高校和中學教育工作者也僅有4人，小學和幼兒園教育工作者則完全沒有。

檢查評估學校只是督學的職責之一。2000年，原國家教委教育督導團更名為“國家教育督導團”。其主要職責中包括了“對地方人民政府貫徹執(zhí)行國家有關(guān)教育方針政策的情況進行指導、監(jiān)督、檢查、評估”。由此，教育督導機構(gòu)的“督政”職能有了依據(jù)。根據(jù)《教育督導暫行規(guī)定》，教育督導的任務是“對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學校的工作進行監(jiān)督、檢查、評估、指導，保證國家有關(guān)教育的方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標的實現(xiàn)”。此外，還將研究制定教育督導與評估的方針、政策、規(guī)章制度和指標體系。簡而言之，教育督學承擔著“督政”與“督學”雙重職能。

督學所作的“檢查評估”，不僅要評估學校的教學質(zhì)量，也要督查如教育經(jīng)費落實情況等政府行為。國家督學調(diào)研，將匯總成督導報告初稿，由帶隊的國家副總督學或總督學與被檢查單位交換意見，將督導工作情況、地方工作成績、經(jīng)驗和存在問題、整改意見提出來，帶回國家督導辦，進行審查。既是國家督學，自然有一定的權(quán)力。國家督學可以直接將建議上報教育部相關(guān)領(lǐng)導，甚至可以遞交國務院副總理，但也只有在意見被主管領(lǐng)導認可后，才能通過行政渠道來管理糾正。

“責任督學”廣受關(guān)注

2013年9月，國務院教育督導委員會辦公室發(fā)布《中小學校責任督學掛牌督導辦法》，要求中小學校按照要求配足責任督學，在2013年底前將掛牌督導制度覆蓋所有中小學校，并及時將有關(guān)實施情況報國務院教育督導委員會辦公室。國務院教育督導委員會辦公室將對各地實行掛牌督導工作進行檢查。

2017年底，上海的“攜程親子園事件”和北京的“紅黃藍幼兒園虐童事件”引起了全社會的關(guān)注，也刷新了正常人的認知底限。事件發(fā)生后，北京的幼兒園全部納入到掛牌督學體系當中。北京市教委在緊急開展全市幼兒園安全隱患大排查工作的同時，對進一步加強各級各類幼兒園管理做出工作部署，要求各區(qū)建立各級各類幼兒園辦園行為動態(tài)監(jiān)管檔案數(shù)據(jù)庫，為區(qū)域內(nèi)每所幼兒園配備一位責任督學，開展掛牌督導，促進規(guī)范辦園。

責任督學由此受到社會廣泛關(guān)注。

2018年，北京幼兒園督學工作的重點首先是提升督學的專業(yè)性。北京市人民政府教育督導室主任唐立軍表示：北京市利用責任督學掛牌督導的機制優(yōu)勢，對幼兒園實現(xiàn)了全覆蓋，這只是個起點。2018年重點抓的工作之一，是加強幼兒園責任督學隊伍的配備和建設(shè)工作。配備只是基礎(chǔ)，從建設(shè)角度，更主要的是培訓。結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化以后，在培訓上要針對幼兒園的保育教育和幼兒園的管理，進一步進行專業(yè)化的培訓。市區(qū)兩級同時發(fā)力，市級將會統(tǒng)籌抓骨干培訓，各區(qū)則負責區(qū)域內(nèi)責任督學培訓。

責任督學是一個新型的名詞，在一系列“虐童事件”之后，被提了出來，并迅速在全國范圍內(nèi)推行開來。

2018年8月，廣東省印發(fā)《廣東省促進學前教育普惠健康發(fā)展行動方案》，提出到2020年，全省公辦園占比達50%以上，普惠性幼兒園占比達80%以上。全面落實督學責任區(qū)制度，為每所幼兒園配備責任督學。

用權(quán)威干實事

2017年底，四川省成都市青羊區(qū)責任督學劉曉敏主任和楊俐校長蒞臨成都雙眼井小學開展督導活動。到校后，責任督學劉曉敏、楊俐首先進行了校園巡視，了解學校的教育教學常規(guī)情況。隨后兩位督學與學校行政班子進行座談。楊俐督學向雙眼井小學班子成員解讀了這次學校目標考核評估中基礎(chǔ)指標和發(fā)展指標中的優(yōu)勢和劣勢，并對學校相關(guān)工作提出了希望和要求。

2018年9月6日上午，成都市教育督導辦副主任王紅玻、成華區(qū)教育督導辦主任張英、金牛區(qū)教育督導辦主任楊瑩艷在新都區(qū)教育局機關(guān)黨委書記李筱梅、區(qū)教育督導辦主任郭娟和全區(qū)19名掛牌責任督學的陪同下，來到新都區(qū)桂林小學，就全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)進行了實地檢查復核，并高度贊揚了新都區(qū)桂林小學校的責任督學陳玉順在該校督導中取得的成果。桂林小學表示將繼續(xù)在陳督學的引領(lǐng)下，把桂林小學辦得越來越好，成為新都區(qū)的一張閃亮名片。

張品紅是重慶市南川區(qū)教育督導第三責任區(qū)的一名責任督學。擔任嶺壩小學責任督學以來，他一直努力地用督學的視角觀察學校，思考教育，指導學校辦學。在這不足一年的督學經(jīng)歷里，他深深地感到，督導工作十分在乎是否真情和用心。

時間來到2018年9月。在對嶺壩小學的幾次督學中，張品紅發(fā)現(xiàn)，該校部分教師安于現(xiàn)狀，依然沿用傳統(tǒng)的教學模式，一味地完成“備課-授課-作業(yè)-批改-輔導”這一流程，教師專業(yè)發(fā)展存在方向不清、目標不明等問題，亟待有效的專業(yè)引領(lǐng)。

如何調(diào)動教師積極性，如何促進教師專業(yè)成長，成了張品紅首先需要解決的問題。根據(jù)嶺壩小學的實際狀況，他向?qū)W校反饋了督導意見。對于責任督學的建議，嶺壩小學校長黃小平迅速采納實施。經(jīng)過幾個月的改進后，張品紅的督導建議也慢慢顯出成效。該校教師潘方偉便是其中一名受益者。他說，現(xiàn)在，大家交流多了，他也逐漸反省自己在教學中存在的問題，還擬定了自己的成長計劃，并主動申請參加了名師送陪、專家講座等活動，走出去的機會多了，視野更開闊，思路也更清晰了?！岸綄Чぷ髟诤跏欠裾媲楹陀眯??！倍綄W過程中，張品紅不斷總結(jié)和思考。