碎片化及其整合機(jī)制：國家主要污染物總量減排執(zhí)行機(jī)制分析

摘 要：

“碎片化威權(quán)主義”這一理論范式揭示了我國政策過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的一些重要特征。我國政府的主要污染物總量減排工作面臨著一個典型的碎片化的治理結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)的碎片化包含三個面向：上下級政府之間、職能部門上下級之間，以及一級政府中各職能部門之間。與之對應(yīng)，我國政府試圖通過“整體考核”“單項(xiàng)動員”和“領(lǐng)導(dǎo)小組”三個關(guān)鍵的執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行部門整合與執(zhí)行激勵。但是，研究表明，現(xiàn)有的減排任務(wù)執(zhí)行過度依賴“整體考核”機(jī)制，而橫向的部門協(xié)作機(jī)制仍未有效建立。對于不同減排任務(wù)屬性與執(zhí)行效果的分析表明，建立在地方領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)威基礎(chǔ)上的激勵整合機(jī)制并不總是有效的，干部考核激勵機(jī)制無法替代“監(jiān)管型政府”建設(shè)。

關(guān)鍵詞：碎片化威權(quán)主義；總量減排；減排考核；政策過程

作者簡介： 吳瑞財(cái)，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院/政治發(fā)展與公共治理研究中心副教授，政治學(xué)博士，主要研究方向：環(huán)境政治學(xué)、中國環(huán)境政策執(zhí)行（E-mail：blackmai@hqueducn；福建 泉州 362021）。

基金項(xiàng)目： 華僑大學(xué)高層次人才科研啟動項(xiàng)目“基于政府部門任務(wù)屬性分析的干部考核激勵制度改革研究”（18SKBS1014）。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-1398（2018）05-0109-08

一 引 言

治理碎片化是當(dāng)今世界各國政府面臨的共同問題?！八槠保‵ragmentation）這一概念在政治學(xué)與公共管理學(xué)領(lǐng)域被廣泛使用，但是其準(zhǔn)確的含義通常又很難界定。西方學(xué)者著重強(qiáng)調(diào)地方治理與城市治理中的碎片化狀態(tài)。“碎片化”可以被一般性地界定為“在城市地區(qū)，由于政府職權(quán)的劃分和政府管轄權(quán)限與邊界的增殖而產(chǎn)生的復(fù)雜狀況”。碎片化的具體內(nèi)容是指“地方政府不僅在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的碎片，而且這些政府在地域和功能上彼此交叉重疊?！?羅思東：《美國地方政府體制的“碎片化”評析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2005年第4期，第106頁。 奧斯特羅姆用“碎片化”這一指標(biāo)衡量公共服務(wù)的提供是否存在著重復(fù)的問題，即是否存在著多個生產(chǎn)者服務(wù)于同一個集體消費(fèi)單位的情況。 [美]文森特·奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，井敏等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第131—132頁。 我國學(xué)者一般認(rèn)為，碎片化“是指政府職權(quán)劃分與機(jī)構(gòu)改革下所出現(xiàn)的一種政府管轄權(quán)限與邊界不斷增殖，政府機(jī)構(gòu)不斷增加與趨向分散化的一種復(fù)雜狀況。” 曾維和：《當(dāng)代西方國家公共服務(wù)組織的耗散結(jié)構(gòu)創(chuàng)新及其啟示》，《東疆學(xué)刊》2011年第4期，第54頁。

西方政治學(xué)界在對改革開放之后的中國政策過程的研究中提出的一個重要的理論范式是“碎片化威權(quán)主義”（Fragmented Authoritarianism）。這一理論認(rèn)為，中國的政策過程具有三個顯著特征：（1）權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化；（2）需要在反復(fù)的討價還價中達(dá)成部門之間的共識，建立合作機(jī)制；（3）政策過程具有離散性與不確定性。 Kenneth Lieberthal，Michel Oksenberg，Policy Making in China：Leaders，Structures，and Processes.Princeton NJ：Princeton University Press，1988，pp.22-27. 這一理論范式的最初提出是在上世紀(jì)80年代末。自此之后，中國經(jīng)歷了幾輪較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革與行政體制改革，政府部門的權(quán)力架構(gòu)發(fā)生了重大變化。那么，“碎片化威權(quán)主義”是否仍然適用于分析當(dāng)今中國政府部門的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)及其政策制定與執(zhí)行過程？

當(dāng)前，我國政府一些領(lǐng)域的公共政策的制定與執(zhí)行，以及政府監(jiān)管職能的有效發(fā)揮仍然受困于治理碎片化問題。本文以我國政府“十一五”以來主要污染物總量減排治理結(jié)構(gòu)及其政策過程為研究對象。與以往研究不同的是，第一，具體地揭示了這當(dāng)中治理結(jié)構(gòu)碎片化的三個面向，并對與之相對應(yīng)的三個執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行分析與評估；第二，不同于一般性地討論所謂的治理碎片化問題，本文深入到對任務(wù)屬性與政策領(lǐng)域的具體分析中，力圖揭示不同政策領(lǐng)域治理碎片化的程度不同；第三，不同于一般性地討論加強(qiáng)部門整合與建立“整體性政府”，本文強(qiáng)調(diào)依照法制化原則建立現(xiàn)代“監(jiān)管型政府”的必要性與迫切性。

二 主要污染物總量減排：一個碎片化的治理結(jié)構(gòu)

（一）總量減排治理結(jié)構(gòu)碎片化的三個面向

中國政府“十一五”以來的總量減排工作面臨著一個典型的碎片化的治理結(jié)構(gòu)。這一治理結(jié)構(gòu)具有高度的復(fù)雜性，其中，所謂的碎片化包含三個面向：首先，上下級政府之間的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)具有周黎安提出的“行政發(fā)包制”的結(jié)構(gòu)特征。 周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期，第1—38頁。 中國政府實(shí)施的總量削減工作之所以被稱為“國家”主要污染物總量減排，原因就在于納入國家五年規(guī)劃中實(shí)施的總量削減工作的一個突出特征是，減排指標(biāo)是自上而下提出與向下逐級分解的。上級政府通過與下級政府簽訂減排目標(biāo)責(zé)任書的方式將減排指標(biāo)（任務(wù)）“整體性地”“發(fā)包”給下級政府，并最終對下級政府是否完成指標(biāo)進(jìn)行考核。這是一種結(jié)果導(dǎo)向的治理機(jī)制，上級政府放松了對于規(guī)則與過程的直接控制，下級政府在具體的任務(wù)執(zhí)行中具有充分的自由裁量權(quán)。但是，下級政府對于自由裁量權(quán)的不當(dāng)運(yùn)用也可能帶來目標(biāo)替代等道德風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，在這一治理結(jié)構(gòu)下，如何有效激勵下級政府始終是總量削減的政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

其次，在當(dāng)前體制下，條線職能部門上下級之間往往只具有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，各相關(guān)職能部門與當(dāng)?shù)卣g有著更直接的權(quán)威關(guān)系。因此，如何在條線職能部門上下級部門之間進(jìn)行任務(wù)的部署與動員，也是化解治理結(jié)構(gòu)碎片化的一個重要問題。最后，下文的描述揭示了，總量削減工作是一個非常復(fù)雜龐大的任務(wù)體系，其中的各項(xiàng)任務(wù)分散在多個政府部門中，而同一項(xiàng)任務(wù)往往又需要多個政府部門的協(xié)調(diào)合作。那么，“十一五”以來的總量削減工作是否形成一個職責(zé)分工明確的部門協(xié)作機(jī)制？治理結(jié)構(gòu)碎片化的前兩個面向在相關(guān)的研究中已有詳細(xì)討論，因此，下文對于總量減排治理結(jié)構(gòu)的分析將集中在后一方面。

（二）減排任務(wù)體系、部門分工與治理結(jié)構(gòu)碎片化的產(chǎn)生

總量減排包含著一個龐大的任務(wù)體系。這一任務(wù)體系按照減排途徑的不同而被劃分為三大類別：“結(jié)構(gòu)減排”“工程減排”與“監(jiān)管減排”?！敖Y(jié)構(gòu)減排”是指通過調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式從源頭上實(shí)現(xiàn)減排。具體做法包括：通過強(qiáng)化節(jié)能、環(huán)保、土地、安全等指標(biāo)約束，提高高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)的準(zhǔn)入門檻；淘汰落后產(chǎn)能；以及優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等?！肮こ虦p排”是指通過實(shí)施工程建設(shè)的方式實(shí)現(xiàn)污染物排放的末端治理?！肮こ虦p排”的兩項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是，推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)，推進(jìn)火電機(jī)組脫硫脫硝設(shè)施建設(shè)。“監(jiān)管減排”包括了相關(guān)職能部門對于污染治理設(shè)施的運(yùn)行監(jiān)管、對于污染源的執(zhí)法監(jiān)督，以及嚴(yán)格實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理主要污染物排放總量的相關(guān)前置審核制度，建立建設(shè)項(xiàng)目與減排進(jìn)度掛鉤、與淘汰落后產(chǎn)能銜接的環(huán)評審批制度等。

總量削減的各項(xiàng)任務(wù)分散在多個職能部門中。而且，由于任務(wù)自身的復(fù)雜性，一項(xiàng)任務(wù)往往需要多個職能部門的分工協(xié)作。因此，“十一五”以來的總量削減工作試圖形成一個一項(xiàng)任務(wù)由某個部門牽頭負(fù)責(zé)與多個相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作的任務(wù)實(shí)施體系。例如，按照國務(wù)院的部署，在推進(jìn)清潔生產(chǎn)這項(xiàng)任務(wù)中，發(fā)改委是牽頭部門，環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、工信部、住建部等部門按職責(zé)分工負(fù)責(zé)。 國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)工作部門分工方案的通知》，中國政府網(wǎng)， http：//www.gov.cn/zhuanti/2012-10/19/content_2623328.htm. （2012-08-21），[2018-06-20]。 上述減排的“三大任務(wù)”是根據(jù)減排途徑進(jìn)行劃分的。但是，如果從任務(wù)屬性的角度來看，減排各項(xiàng)任務(wù)中均包含著大量的“監(jiān)管”內(nèi)涵。而這些“監(jiān)管”職能是分散在不同的職能部門中的，并且需要部門之間的協(xié)調(diào)合作。例如，在“結(jié)構(gòu)減排”中，為了抑制“兩高”行業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)的過快增長，必須強(qiáng)化相關(guān)的審批審核制度，包括節(jié)能評估審查、環(huán)境影響評價、建設(shè)用地審查、貸款審批等，因此而需要發(fā)改部門、工信部門、環(huán)保部門、國土部門、銀監(jiān)部門等相關(guān)職能部門的職責(zé)履行。

總量減排的龐大的任務(wù)體系與任務(wù)自身屬性決定了部門之間的分工協(xié)作機(jī)制不可或缺。但是，在實(shí)際的任務(wù)執(zhí)行過程中，各部門之間的任務(wù)分工與任務(wù)執(zhí)行往往無法達(dá)到相關(guān)文件中規(guī)劃與部署的清晰與順暢。例如，在總量減排的任務(wù)體系中，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)是其中一項(xiàng)具有重要意義的工作。但是，自21世紀(jì)初我國政府正式開展促進(jìn)清潔生產(chǎn)工作以來，關(guān)于這項(xiàng)工作的主管部門是哪個部門、哪個部門有權(quán)并負(fù)責(zé)制定清潔生產(chǎn)評價標(biāo)準(zhǔn)、哪個部門負(fù)責(zé)開展清潔生產(chǎn)的審核、評估與驗(yàn)收工作等這些問題都沒有清晰的答案。

2003年、2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革造成在客觀上部門職能分工不明確的狀況，影響了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的實(shí)施。這種狀況迫使中央編辦在2009年和2010年期間連續(xù)發(fā)文，試圖捋順國家發(fā)改委與工信部之間在清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作中的部門分工。中編辦下發(fā)的文件明確了發(fā)改委在清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作中扮演的是“綜合協(xié)調(diào)”的角色，而工信部在其中扮演的是“參與”性的角色，以及在工業(yè)行業(yè)與通信業(yè)中“組織推動”的角色。 中央編辦：《中央編辦發(fā)文要求相關(guān)部門進(jìn)一步落實(shí)清潔生產(chǎn)部門職責(zé)分工》，中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)， http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/qwfb/201306/t20130619_226691.html.（2010-11-06），[2018-06-25]。 但是，到了2012年，新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》則不再將“綜合協(xié)調(diào)”的角色賦予發(fā)改委。新的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第5條規(guī)定：“國務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”“縣級以上地方人民政府確定的清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作”。由此可見，法律試圖在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，通過設(shè)置這種綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的方式，促進(jìn)部門之間的協(xié)作機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，此后國務(wù)院在各種相關(guān)的法律、法規(guī)、文件中對于清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門卻又并無明確規(guī)定。

促進(jìn)清潔生產(chǎn)工作的部門分工不明確、部門職能的碎片化更具體地體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)以及審核權(quán)上面。清潔生產(chǎn)評價標(biāo)準(zhǔn)的制定具有基礎(chǔ)性意義，這項(xiàng)工作能夠?yàn)檎嚓P(guān)部門規(guī)范和指導(dǎo)企業(yè)開展清潔生產(chǎn)，以及為評估企業(yè)清潔生產(chǎn)績效提供依據(jù)，同時也為企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審核與推進(jìn)工作提供依據(jù)。但是，在2010年之前，卻出現(xiàn)了國家發(fā)改委、工信部、環(huán)保部三部委各自制定一套清潔生產(chǎn)評價標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。這不但造成了重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)，還導(dǎo)致了同一個行業(yè)中出現(xiàn)不同標(biāo)準(zhǔn)，使得企業(yè)無所適從，也給地方政府職能部門的具體執(zhí)行工作造成嚴(yán)重困擾。

在審核管理權(quán)上面同樣存在著上述的問題。按照相關(guān)法律規(guī)定，工業(yè)企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審核被劃分為自愿性審核與強(qiáng)制性審核。這種劃分是否有必要？更為重要的是，應(yīng)該將這種審核管理權(quán)賦予作為工業(yè)企業(yè)主管部門的工信部門，還是作為環(huán)境管理主管部門的環(huán)保部門？根據(jù)2016年新修訂的《清潔生產(chǎn)審核辦法》，“所在地縣級以上節(jié)能主管部門”負(fù)責(zé)“高耗能”企業(yè)的強(qiáng)制性審核工作，而環(huán)保部門則負(fù)責(zé)“雙超”“雙有”企業(yè)的強(qiáng)制性審核工作。這種折中辦法看似規(guī)定明確，但實(shí)際上大量的企業(yè)是兼具兩種屬性。因此，對于這類重點(diǎn)企業(yè)反而容易造成地方職能部門在具體實(shí)施監(jiān)管過程中相互卸責(zé)。

三 減排執(zhí)行機(jī)制及其困境

（一）減排執(zhí)行機(jī)制

前文指出，減排治理結(jié)構(gòu)的碎片化包含三個面向。與之對應(yīng)，中國政府在“十一五”以來的總量削減工作中發(fā)展出三個關(guān)鍵的執(zhí)行機(jī)制，我們將其分別稱為“整體考核”“單項(xiàng)動員”和“領(lǐng)導(dǎo)小組”。

1“整體考核”

中國當(dāng)前包括總量減排在內(nèi)的環(huán)境治理政策的一個顯著特征是，鑒于地方政府自身不具有足夠的環(huán)境治理動力，環(huán)境治理目標(biāo)往往是由中央政府或上一級政府提出，再交由下級政府去執(zhí)行。中國政府“十一五”以來的總量削減工作就是首先由中央政府提出總量控制目標(biāo)，并通過在上下級政府之間逐級簽訂減排目標(biāo)責(zé)任書的方式，將總量控制目標(biāo)以指標(biāo)的方式層層分解到地方政府。最后，上級政府對下級政府是否完成指標(biāo)進(jìn)行考核，試圖達(dá)到激勵地方政府致力于減排工作的目的。這一治理結(jié)構(gòu)及其執(zhí)行機(jī)制具有周黎安所謂的“行政發(fā)包制”的特征。因此，我們將這一執(zhí)行機(jī)制稱為“整體考核”，就在于強(qiáng)調(diào)通過上述的責(zé)任機(jī)制，上一級政府將總量削減工作“整體性地”發(fā)包給下級政府，上級政府只對最后的指標(biāo)是否完成進(jìn)行考核。這是一種結(jié)果導(dǎo)向的治理機(jī)制，上級政府并不過多介入下級政府的減排措施與減排過程管理中，總量削減工作的開展由下級政府自己負(fù)責(zé)組織相關(guān)職能部門進(jìn)行。

2“單項(xiàng)動員”

運(yùn)動式治理這樣的動員機(jī)制在中國各級政府的施政過程中廣泛運(yùn)用。本文討論的“單項(xiàng)動員”強(qiáng)調(diào)其與“整體考核”的相互對應(yīng)。簡言之，“整體考核”強(qiáng)調(diào)的是在上下級政府之間指標(biāo)任務(wù)的一種整體發(fā)包與考核激勵，而“單項(xiàng)動員”強(qiáng)調(diào)的是上級政府通過某一職能部門對下級政府，或在條線職能部門上下級之間，針對指標(biāo)任務(wù)體系中的某一單項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行的任務(wù)部署與動員?！皢雾?xiàng)動員”在一定程度上突破了“行政發(fā)包制”的治理模式，也揭示了中國條塊關(guān)系的復(fù)雜性與動態(tài)性。針對“整體考核”之下可能被忽視的一些減排任務(wù)，中國政府試圖有針對性地進(jìn)行“單項(xiàng)動員”。例如，中國各級政府環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)嚴(yán)重滯后是一個不爭事實(shí)。這一狀況在客觀上迫使中國政府將總量削減工作的重心轉(zhuǎn)向“督政”而不是“督企”， 黃冬婭、楊大力：《考核式監(jiān)管的運(yùn)行與困境：基于主要污染物總量減排考核的分析》，《政治學(xué)研究》2016年第4期，第101—112頁。 并進(jìn)一步導(dǎo)致“監(jiān)管減排”在整個減排工作中的貢獻(xiàn)率嚴(yán)重偏低。針對這一狀況，中國政府試圖通過在環(huán)保部門系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施“單項(xiàng)動員”的方式迅速提升各級政府的環(huán)境監(jiān)管能力?！笆晃濉薄笆濉逼陂g，環(huán)保部制定《主要污染物總量減排監(jiān)測體系建設(shè)考核辦法》和《“十二五”主要污染物總量減排監(jiān)測體系建設(shè)運(yùn)行考核實(shí)施細(xì)則》等考核辦法，試圖通過這種單項(xiàng)考核的方式，對各級政府的減排監(jiān)測體系建設(shè)進(jìn)行有針對性的部署與動員。

3“領(lǐng)導(dǎo)小組”

由于總量削減的任務(wù)體系龐大復(fù)雜，其中的各項(xiàng)工作勢必涉及眾多政府部門。在實(shí)踐中，各級政府是以創(chuàng)建“領(lǐng)導(dǎo)小組”這種方式進(jìn)行部門之間的協(xié)調(diào)整合的。2007年，國務(wù)院成立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。隨后，各級政府也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。為了確保領(lǐng)導(dǎo)小組具有足夠的權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)小組組長一般由各級政府中的黨政首長擔(dān)任?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”的定位是一種臨時性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其工作機(jī)制主要是以會議、文件的形式在部門之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。因此，在“領(lǐng)導(dǎo)小組”的基礎(chǔ)上，各級政府往往又進(jìn)一步成立聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議制度再一次明確了相關(guān)職能部門的任務(wù)分工。減排工作聯(lián)席會議制度的工作機(jī)制一般是由環(huán)保部門作為會議的召集單位，并根據(jù)相關(guān)會議的議題與內(nèi)容召集有關(guān)部門參加。

（二）減排執(zhí)行機(jī)制的內(nèi)在困境

總量減排的三個執(zhí)行機(jī)制之間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系。鑒于當(dāng)前階段地方政府一般在污染減排方面自發(fā)性的治理動力不足，因此，“整體考核”是其中核心的執(zhí)行機(jī)制。“單項(xiàng)動員”機(jī)制則是為了彌補(bǔ)“整體考核”機(jī)制的一些弊端而提出的。而“領(lǐng)導(dǎo)小組”則是構(gòu)建一級政府內(nèi)各職能部門協(xié)作機(jī)制的具體形式。

近十多年來，在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)監(jiān)管和食藥安全監(jiān)管等領(lǐng)域，國家都試圖通過強(qiáng)化干部考核的方式推動政策執(zhí)行。本文討論的“整體考核”機(jī)制是以將總量削減指標(biāo)納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的方式達(dá)到其激勵或問責(zé)目的的。韓博天等人指出，這是一種個人化的責(zé)任機(jī)制，這種責(zé)任機(jī)制與以法律為準(zhǔn)繩，以官僚體系為主的責(zé)任制大相徑庭，實(shí)際上是中國政治經(jīng)濟(jì)特色的延伸。 韓博天、奧利佛·麥爾敦：《規(guī)劃：中國政策過程的核心機(jī)制》，《開放時代》2013年第6期，第8—31頁。 李侃如則指出，在“政治體制的各個層次上，中國都是陷入了一個復(fù)雜的組織矩陣中的高度個人化的體制” [美]李侃如：《治理中國：從革命到改革》，胡國成等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010年，第209頁。 。 “整體考核”機(jī)制試圖借助于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子與領(lǐng)導(dǎo)干部在黨政組織矩陣中的特殊地位與動員能力達(dá)到有效的激勵與整合作用。

由于總量削減工作是一個復(fù)雜龐大的任務(wù)體系，這意味著，上級政府要對下級政府的總量削減工作進(jìn)行全面的績效考核成本高昂。因此，從交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，“整體考核”放松了對于規(guī)則與過程的直接控制，強(qiáng)調(diào)最后的目標(biāo)與結(jié)果，通過這樣一種整體發(fā)包的方式弱化了上級政府所面臨的信息約束，是一個理性的制度設(shè)計(jì)。但是，這樣一種結(jié)果導(dǎo)向的治理機(jī)制同時也意味著賦予下級政府以執(zhí)行過程中的充分的自由裁量權(quán)。而下級政府對于自由裁量權(quán)的不當(dāng)運(yùn)用可能帶來目標(biāo)替代等道德風(fēng)險(xiǎn)問題。 [美]埃里克·弗魯博頓、[德]魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀骸缎轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)——一個交易費(fèi)用分析范式》，姜建強(qiáng)等譯，上海：上海人民出版社，2006年，第236頁。

從減排途徑看，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，中國政府的總量削減工作過度依賴于“工程減排”，而“結(jié)構(gòu)減排”尤其是“監(jiān)管減排”，在其中的貢獻(xiàn)率很低?！笆晃濉逼陂g，城市污水處理廠和燃煤電廠脫硫設(shè)施建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)超規(guī)劃要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年，全國累計(jì)建成城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施2832座，其中，“十一五”期間增加約2000座。城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施，化學(xué)需氧量（COD）污染減排貢獻(xiàn)率占“十一五”期間全國COD新增削減總量的70%以上。 國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》，中國政府網(wǎng)， http：//www.gov.cn/zwgk/2012-05/04/content_2129670.htm. （2012-04-19），[2018-06-20]。 二氧化硫工程削減量占全部削減量的672%，其中，電廠脫硫工程實(shí)現(xiàn)二氧化硫削減量占總削減量的595%。而二氧化硫監(jiān)管減排削減量不到總削減量的2%。 中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會：《中國實(shí)現(xiàn)“十二五”環(huán)境目標(biāo)機(jī)制與政策——治污減排中長期路線圖研究》， http：//www.cciced.net/zcyj/yjbg/zcyjbg/2012/201607/P020160708396127799842.pdf.[2018-06-22]。 但是，如果地方政府過度依賴于“工程減排”來完成指標(biāo)，實(shí)際上并未完全實(shí)現(xiàn)國家賦予主要污染物總量減排這項(xiàng)工作的意義。在部署這項(xiàng)工作之初，中央政府就反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要“把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的突破口和重要抓手”。而“工程減排”并不具有這樣的作用，只有“結(jié)構(gòu)減排”與“監(jiān)管減排”才具有“突破口”與“抓手”的作用。因此，如果我們深入到減排具體任務(wù)的分析中會發(fā)現(xiàn)，在這其中實(shí)際上發(fā)生了嚴(yán)重的目標(biāo)替代的執(zhí)行偏差。例如，一些地區(qū)的貧困的農(nóng)業(yè)縣，為了完成減排指標(biāo)，甚至要求轄區(qū)內(nèi)每個鎮(zhèn)都建起城鎮(zhèn)污水處理廠。

“單項(xiàng)動員”試圖糾正“整體考核”的弊端，但是，在中國政府復(fù)雜的條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)中其效果并不明確。以“結(jié)構(gòu)減排”為例，“結(jié)構(gòu)減排”要求地方政府對相關(guān)的“兩高”行業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)進(jìn)行抑制并淘汰其中的落后產(chǎn)能，其政策目標(biāo)可能與現(xiàn)階段一些地方政府的發(fā)展導(dǎo)向形成沖突。這部分地解釋了為什么地方政府更愿意以“工程減排”的方式達(dá)成總量削減指標(biāo)。因此，針對落后產(chǎn)能淘汰工作，中國政府試圖建立“單項(xiàng)動員”機(jī)制。2010年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》，提出將淘汰落后產(chǎn)能工作納入地方政府政績考核。2011年，工信部、發(fā)改委、監(jiān)察部、財(cái)政部等18個部門聯(lián)合制定《淘汰落后產(chǎn)能工作考核實(shí)施方案》。自2011年起，工信部每年都下達(dá)煉鐵、煉鋼等19個工業(yè)行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰的目標(biāo)任務(wù)。但是，在這種強(qiáng)力的動員機(jī)制下，中國的鋼鐵行業(yè)卻陷入了一個“越限越產(chǎn)”的怪圈中。這一事實(shí)說明，當(dāng)前階段動員目標(biāo)如果與地方政府自身的發(fā)展導(dǎo)向相互沖突，自上而下的動員機(jī)制難以奏效。

對于地方“領(lǐng)導(dǎo)小組”的研究則表明，“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制非但無法解決部門之間的溝通協(xié)調(diào)問題，反而帶來了新的碎片化問題。目前，一個地級市的市長往往兼任著包括“節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組”在內(nèi)的五六十個領(lǐng)導(dǎo)小組的組長職務(wù)。而且，各個領(lǐng)導(dǎo)小組之間在組成部門上存在著很高的重復(fù)率。更重要的是，如此眾多的領(lǐng)導(dǎo)小組要使得其各自的議題進(jìn)入政府議事日程并獲得地方行政首長的推動必將面臨著激烈的注意力競爭。

（三）減排任務(wù)屬性與執(zhí)行偏差

上文的分析說明，“整體考核”與“單項(xiàng)動員”機(jī)制并無法有效杜絕目標(biāo)替代等執(zhí)行偏差問題，而“領(lǐng)導(dǎo)小組”則還是一個相當(dāng)粗疏的執(zhí)行機(jī)制。那么，為什么不同的減排任務(wù)獲得了不同的執(zhí)行效果？回答這一問題還必須深入到對減排任務(wù)屬性的分析中。

在任務(wù)屬性上，減排“三大任務(wù)”存在著深刻的區(qū)別。前文指出，國家提出減排“三大任務(wù)”是從減排途徑的角度進(jìn)行區(qū)分的，但是，如果從任務(wù)屬性的角度來看，“結(jié)構(gòu)減排”實(shí)際上也包含著大量的“監(jiān)管”內(nèi)涵?！肮こ虦p排”與另外兩種減排任務(wù)的一個顯著區(qū)別在于，“工程減排”是上下級政府之間及政府與職能部門之間內(nèi)部的任務(wù)分配與任務(wù)實(shí)施。城鎮(zhèn)污水處理廠及其配套管網(wǎng)建設(shè)在這一點(diǎn)上表現(xiàn)明顯，而由于二氧化硫減排中的脫硫設(shè)施建設(shè)涉及的火電廠等一般屬于國有大中型企業(yè)，其企業(yè)負(fù)責(zé)人屬于黨政干部系列，因此，建立在干部考核制度基礎(chǔ)上的動員機(jī)制也能夠在其中發(fā)揮作用。從這個角度來看，“工程減排”的任務(wù)關(guān)系主要是“督政”。與之不同，“結(jié)構(gòu)減排”與“監(jiān)管減排”的任務(wù)關(guān)系與任務(wù)內(nèi)容的重心在于“督企”。“督政”由于只涉及政府內(nèi)部的任務(wù)部署，其任務(wù)關(guān)系結(jié)構(gòu)較為簡單，對于委托人而言，信息收集與任務(wù)考核也較為簡單。而且，由于“工程減排”的任務(wù)內(nèi)容較為簡單、明確，往往只需單個部門就能完成，因此，可以說這一類任務(wù)的治理結(jié)構(gòu)的碎片化程度較低。而“督企”不同，“結(jié)構(gòu)減排”與“監(jiān)管減排”涉及政府外部的排污企業(yè)，其中的管理鏈條更長，組織關(guān)系也更為復(fù)雜。這一類任務(wù)的治理結(jié)構(gòu)的碎片化程度較高，其任務(wù)實(shí)施更加依賴部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。但是，從上文對于推進(jìn)清潔生產(chǎn)任務(wù)的分析來看，目前為止，我國政府針對這一類任務(wù)仍然沒有建立起有效的部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制。這也解釋了為什么這一類任務(wù)的執(zhí)行效果不理想。

四 結(jié)論與討論

本文通過勾勒我國主要污染物總量減排的治理結(jié)構(gòu)，以及對于其中三個核心執(zhí)行機(jī)制的分析，得出以下初步結(jié)論：第一，“十一五”以來的總量減排工作過度依賴于“整體考核”這一執(zhí)行機(jī)制?！罢w考核”機(jī)制在推動地方政府致力于以各種“工程減排”舉措達(dá)成指標(biāo)任務(wù)的同時，并未能有效督促其實(shí)施“結(jié)構(gòu)減排”與“監(jiān)管減排”。因此，從這一意義上看，國家污染減排的政策目標(biāo)并未完全實(shí)現(xiàn)。第二，當(dāng)任務(wù)實(shí)施需要相關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)合作時，任務(wù)分工與職責(zé)分配并不清晰，有效的部門協(xié)作機(jī)制也未能建立起來。當(dāng)前的部門協(xié)作機(jī)制更多的是一種建立在地方領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)威基礎(chǔ)上的整合機(jī)制，而不是建立在部門之間自身職責(zé)明確、分工清楚的基礎(chǔ)上。因此，這仍然是一種相當(dāng)粗疏的整合機(jī)制。第三，過度依賴干部考核這樣的執(zhí)行機(jī)制還阻礙了“監(jiān)管型政府”建設(shè)。而我們認(rèn)為，建設(shè)“監(jiān)管型政府”是現(xiàn)代國家污染治理的最終路徑選擇。而當(dāng)前這種監(jiān)管缺位的減排路徑勢必造成減排空間日趨狹小而難以為繼。

監(jiān)管缺位的減排路徑的形成還與當(dāng)前在政府管理中傳統(tǒng)的計(jì)劃體制的思維仍然強(qiáng)大相關(guān)。計(jì)劃思維下的部門管理體制進(jìn)一步加劇了政府管理的碎片化問題與部門之間的協(xié)調(diào)難題。在本文所討論的政府推進(jìn)清潔生產(chǎn)這項(xiàng)任務(wù)中，存在著部門職責(zé)界定不清、分工不明確，以及缺乏有效的部門協(xié)作機(jī)制這些事實(shí)。這些事實(shí)長期存在的一個重要原因在于政策導(dǎo)向模糊與體制建構(gòu)路徑的不明確或左右搖擺。前文對于推進(jìn)清潔生產(chǎn)的政策過程的描述實(shí)際上勾勒出了兩條不同的體制建構(gòu)路徑之間的沖突。粗略而言，一條以環(huán)保部門為主導(dǎo)，另一條以工業(yè)管理部門為主導(dǎo)。政策導(dǎo)向的涵義是指應(yīng)該如何去理解推進(jìn)清潔生產(chǎn)這項(xiàng)工作，是應(yīng)該將其理解為一項(xiàng)環(huán)境政策，還是將其理解為一項(xiàng)行業(yè)發(fā)展政策？如果將推進(jìn)清潔生產(chǎn)定位為一項(xiàng)環(huán)境政策，那么相應(yīng)地應(yīng)該由環(huán)保部門根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)履行相關(guān)的環(huán)境監(jiān)督管理職能。因而，環(huán)保部門應(yīng)該在這項(xiàng)工作中占主導(dǎo)地位。但是，從目前來看，一方面，行業(yè)主管部門仍然堅(jiān)持按照計(jì)劃體制的思維按計(jì)劃、分批次地推進(jìn)清潔生產(chǎn)，并希望在這項(xiàng)工作中獲得主導(dǎo)權(quán)。而另一方面，環(huán)保部門的監(jiān)管能力、職責(zé)權(quán)限仍然有很大的局限，導(dǎo)致環(huán)保部門難以獨(dú)立承擔(dān)起這項(xiàng)工作的主要職責(zé)。但是，即使按照行業(yè)管理思維，部門之間的職責(zé)關(guān)系仍然難以厘清。按照行業(yè)管理思維，推進(jìn)清潔生產(chǎn)的實(shí)施對象不單是工業(yè)行業(yè)，也包括了養(yǎng)殖業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等。因此，作為工業(yè)行業(yè)主管部門的工信部門難以承擔(dān)起綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)。這一職責(zé)似乎必須由發(fā)改部門承擔(dān)。但是，到目前為止，工業(yè)企業(yè)卻一直是推進(jìn)清潔生產(chǎn)的主要對象，在很多地方甚至是唯一的對象。這就造成在地方層面，發(fā)改部門作為清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門的角色的必要性下降。另一方面，無論是工信部門還是發(fā)改部門，其部門的主要職責(zé)并不在于推進(jìn)清潔生產(chǎn)或執(zhí)行其他的環(huán)境政策，并且，其主要職責(zé)與推進(jìn)清潔生產(chǎn)之間還可能存在著沖突?？傊?，從清潔生產(chǎn)這一案例中可以看出，按照計(jì)劃體制履行政府監(jiān)管職能，面臨著一些難以克服的沖突，也增加了部門之間的協(xié)調(diào)難度?；谶@一判斷，我們認(rèn)為，走出當(dāng)前政府管理碎片化治理結(jié)構(gòu)困境的出路在于建設(shè)“監(jiān)管型政府”，其中的關(guān)鍵在于推動一個統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則體系的建立，以及建立一個有能力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)去執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則。

“碎片化威權(quán)主義”這一理論范式自提出以來一直具有廣泛的影響力。但是，自上世紀(jì)80年代以來的研究中，研究重心與理論范式也經(jīng)歷了一些重要變化?！八槠?quán)主義”最初更加強(qiáng)調(diào)中國政府部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置在職權(quán)、職能上以及縱向?qū)蛹夐g的分散、分割與重疊，并由此而帶來政策過程的斷裂、延滯與不確定性。而近期的研究則強(qiáng)調(diào)應(yīng)該更多地關(guān)注中國體制中的整合性機(jī)制，尤其強(qiáng)調(diào)應(yīng)該注意到中國共產(chǎn)黨自身在改革中所進(jìn)行的有效調(diào)適，以及執(zhí)政黨在政府過程中發(fā)揮的整合性作用。研究指出，以“黨管干部”制度為核心的干部體制，是確保地方分權(quán)化改革進(jìn)程中中央始終能夠?qū)嵤┯行У淖陨隙驴刂频年P(guān)鍵。 Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism in China，Cambridge：Cambridge University Press， 2008. 另外，眾多研究還揭示了干部體制是如何嵌入金融監(jiān)管 Sebastian Heilmann，Regulatory Innovation by Leninist Means：Communist Party Supervision in Chinas Financial Industry，The China Quarterly，2005，（181），pp.1-21. 、安全生產(chǎn)監(jiān)管 Hon S.Chan and Jie Gao，“Death versus GDP！Decoding the Fatality Indicators on Work Safety Regulation in Post-Deng China”，The China Quarterly，2012，（210），pp.355-377. 、水污染防治 Wyatt F.Golding，“Incentives for Change：Chinas Cadre System Applied to Water Quality”，Pacific Rim Law & Policy Journal， 2011，20（2），pp.399-428. 等眾多不同的政府管理領(lǐng)域，從而建立起中國獨(dú)特的一種治理體制。但是，本文的研究卻表明，在政府管理中，干部考核激勵機(jī)制并無法完全替代監(jiān)管規(guī)則的確立與執(zhí)行，也無法確保必須依托于地方領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)威的部門整合機(jī)制始終是有效的。

【責(zé)任編輯 龔桂明】