“辦”變“局”

陳希琳 許亞嵐

一場由“辦”到“局”的地方金融監(jiān)管體制改革正在全速進(jìn)行。11月8日，北京市地方金融監(jiān)督管理局（北京市金融工作局）成立，對外正式履行職責(zé)。在此前1個(gè)月，全國已有多個(gè)省市相繼掛牌地方金融監(jiān)督管理局，且部分管理局領(lǐng)導(dǎo)班子已配備到位。

在這波“辦”變“局”最終落地之前，地方金融體制改革是諸多專家一直都關(guān)注的話題。中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長、中國社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員何德旭就曾向《經(jīng)濟(jì)》記者表示，未來應(yīng)該更好地發(fā)揮地方政府的監(jiān)管職能，地方金融辦未來的改革方向值得關(guān)注?！暗胤浇鹑谵k如何處理好跟當(dāng)?shù)氐你y監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)的派出機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系？現(xiàn)在這個(gè)方面不明確?！比缃?，方向漸現(xiàn)。

緣何“辦”變“局”

新時(shí)代已經(jīng)提出深化地方金融管理體制改革的新課題。第五次全國金融工作會(huì)議提出要加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板。地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。

2017年11月23日，浙江省提出該省金融辦加掛省地方金融監(jiān)管局的牌子，之前已有四川省、山東省、深圳市相繼宣布掛牌“金融局”。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融法研究所所長黃震在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)表示，“變局”應(yīng)該不止是名字和招牌的簡單改變?！懊Q也是監(jiān)管職能的體現(xiàn)。之前我國的金融監(jiān)管職能屬于中央，地方主要負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)處置，這次從中央允許和支持各地地方金融辦掛牌為地方金融監(jiān)督管理局來看，應(yīng)該是國家已經(jīng)批準(zhǔn)地方政府承擔(dān)地方金融監(jiān)管職能，意味著二元或二重金融監(jiān)管格局的出現(xiàn)?！?/p>

中央金融監(jiān)管部門與地方金融管理機(jī)構(gòu)隨著現(xiàn)金貸整頓工作深入也在加強(qiáng)互動(dòng)。2017年11月21日，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室緊急下發(fā)《關(guān)于立即暫停批設(shè)網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司的通知》，要求全國各省份暫停批設(shè)互聯(lián)網(wǎng)小貸牌照。該通知指出，有些地區(qū)陸續(xù)批設(shè)了網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司或允許小額貸款公司開展網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)，部分機(jī)構(gòu)開展的“現(xiàn)金貸”業(yè)務(wù)存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。隨后，中央銀行及銀監(jiān)會(huì)召集多地金融辦負(fù)責(zé)人召開會(huì)議，要求整頓網(wǎng)絡(luò)小額貸款。

同年12月1日中國人民銀行與中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于規(guī)范整頓“現(xiàn)金貸”業(yè)務(wù)的通知》，人民銀行副行長潘功勝表示，下一步人民銀行將會(huì)同相關(guān)部門做好清理整頓的督導(dǎo)工作，保證政策的落實(shí)，切實(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)普惠金融的健康和持續(xù)發(fā)展，同時(shí)貫徹落實(shí)全國金融工作會(huì)議的精神，推動(dòng)包括中央與地方金融監(jiān)管在內(nèi)的金融監(jiān)管體制改革，強(qiáng)化和落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，完善監(jiān)管規(guī)則。由此可以判斷，新時(shí)代調(diào)整地方金融管理與中央金融管理的關(guān)系、完善中央與地方金融管理體制正在進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段。

對于這一點(diǎn)，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員杜曉山表示，金融辦原來是一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，從編制上來說，在很多地方屬于二級機(jī)構(gòu)，不是省政府直管的廳局單位，這次改動(dòng)后重要性提升了，成為直接管理的廳局級單位，“最重要的是明確了雙層監(jiān)管體系、制度以后，進(jìn)一步明確了金融管理的任務(wù)和基本要求”。

“目前正處于利率市場化、匯率市場化逐步推進(jìn)的過程當(dāng)中，同時(shí)由于中美貿(mào)易戰(zhàn)地方的進(jìn)口貿(mào)易受到一定影響，而且對企業(yè)的環(huán)保要求越來越高，所以地方金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)?！蹦暇煼洞髮W(xué)商學(xué)院金融系主任陶士貴向《經(jīng)濟(jì)》記者表示，在這種情況下，地方的金融辦不能光是行業(yè)管理或?qū)徟粋€(gè)非常重要的任務(wù)就是如何防范地方性的金融風(fēng)險(xiǎn)。

陶士貴表示，越是基層的地方金融機(jī)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)越大，風(fēng)控能力較弱，管理機(jī)構(gòu)比較少，這樣就會(huì)出現(xiàn)一些風(fēng)險(xiǎn)?！般y保監(jiān)會(huì)、央行管的更多的是宏觀方面，但是地方性的金融機(jī)構(gòu)，像江蘇的農(nóng)村商業(yè)銀行就有62家，村鎮(zhèn)銀行更多，這些金融機(jī)構(gòu)本身是一級法人，讓人民銀行或者銀保監(jiān)會(huì)來監(jiān)管，可能很難監(jiān)管到，而地方的金融監(jiān)督管理局，可能更得力。這個(gè)名稱的變化是契合目前的監(jiān)管形勢提出來的?！?/p>

現(xiàn)在地方金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格意義上來說就是地方農(nóng)商行和城商行，但是實(shí)際上地方金融辦，管的主要還是小貸公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)行、保理公司、融資租賃公司以及P2P等，有待進(jìn)一步澄清和規(guī)范。

“下一步一些金融機(jī)構(gòu)，比如融資租賃、保理、典當(dāng)?shù)?，監(jiān)管權(quán)限有可能會(huì)下放到地方。所以出于地方金融風(fēng)險(xiǎn)的防范以及地方金融穩(wěn)定的需要，把地方金融監(jiān)管的職責(zé)明確起來，把地方金融監(jiān)管的任務(wù)做實(shí)。從這個(gè)角度來講，需要成立相應(yīng)的地方金融管理機(jī)構(gòu)?！蔽髂县?cái)經(jīng)大學(xué)中國金融研究中心主任王擎向《經(jīng)濟(jì)》記者表示。

隱藏的法理問題

據(jù)黃震介紹，我國金融管理權(quán)從立法上確認(rèn)屬于中央事權(quán)，1995年《中國人民銀行法》頒布，1997年底第一次全國金融工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)化了中央對金融的監(jiān)管，形成了統(tǒng)一的中央垂直管理體系。當(dāng)時(shí)撤銷了人民銀行省級分行，全國分為9個(gè)分行，就是要防止地方政府干預(yù)中央金融監(jiān)督管理事務(wù)。

然而，隨著改革開放不斷深入，我國地方政府屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任不斷強(qiáng)化，地方金融機(jī)構(gòu)不斷成立并發(fā)展壯大，地方政府金融管理任務(wù)日益增多。首先是農(nóng)村信用社改制，1995年起國務(wù)院決定對城市信用社進(jìn)行改造，各級地方政府出錢、出力推動(dòng)改制，2003年農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)，中央陸續(xù)將一些金融管理職責(zé)交由地方政府承擔(dān)。2008年人民銀行、銀監(jiān)會(huì)發(fā)起設(shè)立一批農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)如小額貸款公司，就是由地方政府審批設(shè)立和監(jiān)督管理的。如村鎮(zhèn)銀行是由銀監(jiān)會(huì)批設(shè)，但是由地方的企業(yè)參股。

此外融資性擔(dān)保公司由各省份發(fā)改委或金融辦批準(zhǔn)設(shè)立；典當(dāng)行、保理公司等由商務(wù)部批準(zhǔn)，然后都交由地方政府管理。后來地方政府金融監(jiān)督管理權(quán)限進(jìn)一步拓寬，區(qū)域性股權(quán)交易市場以及其他各類交易場所也交由其批設(shè)和管理，民間融資市場中的非法集資也由地方政府牽頭處置。

黃震表示，地方金融機(jī)構(gòu)的成立與管理背后隱藏著一個(gè)非常重大的法理問題——權(quán)力與責(zé)任的分配。

“因?yàn)樗趨^(qū)域一旦發(fā)生由金融風(fēng)險(xiǎn)事件引發(fā)的群體性事件，地方政府更是首當(dāng)其沖要站出來，支持、配合國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險(xiǎn)化解工作，這就是地方政府的屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。”黃震說，隨著我國金融市場迅猛發(fā)展，新型金融業(yè)態(tài)和金融機(jī)構(gòu)不斷壯大延伸，地方金融管理的范圍不斷拓展，中央監(jiān)管部門掌握制定文件和推出新型機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理權(quán)，但是把具體批準(zhǔn)權(quán)力和部分管理職能下放給地方政府，于是漸漸形成了事實(shí)上的中央與地方雙層金融管理體制。

正因?yàn)槭菑某袚?dān)屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任切入金融事務(wù)，很多地方的金融辦開始叫“處置風(fēng)險(xiǎn)辦公室”“打擊非法集資辦公室”“上市服務(wù)辦公室”等，這些辦公室開始多是臨時(shí)性的協(xié)調(diào)溝通機(jī)構(gòu)，不是常設(shè)的正式機(jī)構(gòu)。自2002年上海市金融服務(wù)辦公室成立以來，目前全國有31個(gè)省份、絕大多數(shù)地級市都成立了地方金融辦，很多縣也成立了金融辦公室，地方政府金融管理職能不斷擴(kuò)大和加強(qiáng)?！叭欢?，省級金融辦在中央政府層面沒有對接機(jī)構(gòu)，地方政府金融管理處在各自探索的狀態(tài)，沒有形成全國統(tǒng)一的規(guī)范和體制?！?h3>管理體制的演進(jìn)邏輯

黃震認(rèn)為，造成地方政府介入金融管理的根源在于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不能滿足社會(huì)需要，產(chǎn)生了金融壓抑或金融抑制的現(xiàn)象。民間自發(fā)創(chuàng)造民間金融，形成了二元金融結(jié)構(gòu)。民間自發(fā)地把資金從正規(guī)金融體系中拿出來，形成了所謂的民間高利貸和資金脫媒現(xiàn)象。很多民間借貸稍不注意就會(huì)衍變?yōu)榉欠Y，處置非法集資和風(fēng)險(xiǎn)事件往往成為地方政府介入的邏輯起點(diǎn)。

在我國，正規(guī)金融都是采取牌照許可管理，形成了分業(yè)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管的格局。而民間金融因沒有納入監(jiān)管體系，被稱為地下金融，信息不透明、風(fēng)險(xiǎn)不可以監(jiān)測、不能預(yù)警，往往又會(huì)演化為民間借貸的跑路事件、倒會(huì)事件。因?yàn)槊耖g借貸是私法自治，是一種民事行為，從法理上分析不需要公權(quán)力介入。但是當(dāng)大批民間借貸出借人受騙上當(dāng)之后變成群體性事件，處置金融風(fēng)險(xiǎn)事件就成為了公共事務(wù)，政府不得不成立臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，如“打擊非法集資辦公室”等。

據(jù)黃震介紹，為了減少風(fēng)險(xiǎn)事件，地方政府探索金融管理工作從末端逐漸走到前端，從“救火”“消防”走向預(yù)防、監(jiān)測，多個(gè)地方政府提出了讓民間金融陽光化、規(guī)范化、機(jī)構(gòu)化、專業(yè)化的需求。如，人民銀行曾經(jīng)在溫州成立了民間借貸的監(jiān)測機(jī)制。后來一些地方政府提出民間金融要機(jī)構(gòu)化，小貸公司應(yīng)運(yùn)而生。溫州、鄂爾多斯多地推出民間借貸登記也是一種公權(quán)力深入私權(quán)領(lǐng)域管理的方式。因?yàn)槊耖g借貸登記管理系統(tǒng)支持P2P入駐，P2P借貸就是網(wǎng)絡(luò)版的民間借貸，地方政府又多了一個(gè)新管理對象，但是沒有權(quán)力發(fā)牌照。從打擊非法集資到監(jiān)測預(yù)警，從處置風(fēng)險(xiǎn)事件到金融管理，地方金融辦職能逐漸在改變。

民間借貸的交易看似是私法領(lǐng)域的問題，但是演變成非法集資和群體性事件之后，地方政府不得不出面維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和處置風(fēng)險(xiǎn)事件。地方政府在處置臨時(shí)性事務(wù)過程中逐漸增加了管理的職能。黃震表示，在中國二元金融結(jié)構(gòu)和金融壓抑沒有消除的情況下，地方政府從信用社改制充實(shí)資本到新設(shè)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，從打擊非法集資逐漸變成了金融服務(wù)辦公室，包括部分地方成立金融監(jiān)督管理局。在壓實(shí)地方風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任與發(fā)展地方金融組織兩者之間如何掌握平衡，依然有待探索。

“十三五”規(guī)劃綱要?jiǎng)t明確提出了“完善中央與地方金融管理體制”的新任務(wù)。根據(jù)第五次全國金融工作會(huì)議的要求，處理中央和地方金融管理關(guān)系，是新時(shí)代理順和完善雙層金融管理體制的重點(diǎn)。

黃震表示，中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式已經(jīng)受到?jīng)_擊，金融跨業(yè)經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營越來越強(qiáng)，轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管理念和機(jī)制，調(diào)整金融監(jiān)管的組織和方式勢在必行。從分業(yè)監(jiān)管到綜合監(jiān)管，從機(jī)構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管、行為監(jiān)管，穿透式監(jiān)管成為核心理念?！耙恍袃蓵?huì)實(shí)行的垂直管理，只有人民銀行到縣級還有機(jī)構(gòu)設(shè)置，銀保監(jiān)會(huì)到縣級雖然還有辦事處但不常駐。金融監(jiān)管政策和法律最后落地需要地方政府來加強(qiáng)管理，地方政府除負(fù)有處置屬地風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，還有發(fā)展金融的動(dòng)機(jī)，以網(wǎng)絡(luò)小貸和P2P網(wǎng)貸為例，地方金融管理如何對接一行兩會(huì)等中央監(jiān)管部門，壓實(shí)地方責(zé)任，在互聯(lián)網(wǎng)金融背景下需要做出新的探索。”

地方金融管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工，還有待立法進(jìn)一步規(guī)范。此外，黃震表示，地方金融管理過去強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能，現(xiàn)在要加強(qiáng)監(jiān)管的責(zé)任，在服務(wù)職能與監(jiān)管職能之間如何實(shí)現(xiàn)平衡，對于地方政府金融管理部門是重要的考驗(yàn)?！暗胤浇鹑诠芾聿块T不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。對當(dāng)前相對分散的地方金融監(jiān)管職能進(jìn)行整合，進(jìn)一步分離發(fā)展和監(jiān)管職能，補(bǔ)齊監(jiān)管短板，履行好對中央交由地方負(fù)責(zé)的各類金融機(jī)構(gòu)（如小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、交易場所等）的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)。為此，應(yīng)該加快地方金融監(jiān)管的立法工作，適當(dāng)賦予地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管法治化?！?h3>三個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)于地方金融的說法有很多，杜曉山對于地方金融給出了這樣的界定：像小貸公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等，還有地方轄管的或轄區(qū)內(nèi)的投資公司、具備某種信用互助性質(zhì)的農(nóng)村合作社、P2P、眾籌等，以及一些地方的交易場所，都屬于地方金融的組成部分，這是比較小概念或狹義的地方。它實(shí)際上就是歸地方金融辦或者地方金融監(jiān)督管理局管的這些機(jī)構(gòu)。

但杜曉山表示，如果這樣談地方金融可能還不夠準(zhǔn)確，應(yīng)該加上的重點(diǎn)是城商行、農(nóng)商行包括農(nóng)合行，以及城市信用社、農(nóng)信社、信托公司、財(cái)務(wù)公司等，包括剛才列舉的那些合起來才叫地方金融，這是更寬泛的范圍。“雖然目前城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社等還不歸地方金融監(jiān)督管理局管，但是它是地方金融的組成部分，可能將來會(huì)由地方金融監(jiān)督管理局來管?，F(xiàn)在凡是銀行類的、存款類的基本上都?xì)w中央管?！?/p>

當(dāng)前地方金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)主要集聚在哪些方面？杜曉山談了他自己的認(rèn)識和體會(huì)。

地方金融風(fēng)險(xiǎn)大概有三類，第一類是地方金融、銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)；第二類是銀行業(yè)機(jī)構(gòu)以外的7+4本身的風(fēng)險(xiǎn)；第三類就是監(jiān)管當(dāng)局本身，能力、水平等方面造成的風(fēng)險(xiǎn)。

第一，因?yàn)槌巧绦?、農(nóng)商行、農(nóng)信社等體量、規(guī)模都要大于小貸公司、融資擔(dān)保公司等，所以從風(fēng)險(xiǎn)的角度來說，其實(shí)就是城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社這些，它們的風(fēng)險(xiǎn)目前還存在著一些問題。

杜曉山表示，從現(xiàn)在存在的問題來看，第一是法人治理結(jié)構(gòu)不完善，具體表現(xiàn)在所有者的缺位，利益保護(hù)不是太好，不夠明細(xì)，職責(zé)也不夠清晰。而且有的機(jī)構(gòu)董事長、黨委書記、行長都是一個(gè)人，治理結(jié)構(gòu)不完善，一個(gè)人說了算，權(quán)力過大，容易形成個(gè)人內(nèi)部的控制，有的是高管人員素質(zhì)不高，違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，有大股東侵占地方金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、管理比較差等現(xiàn)象出現(xiàn)。

第二從市場定位的角度來看，城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社等市場定位有的很不錯(cuò)，但總體上看，市場定位還是不夠清晰，核心競爭力相對較差?！坝行┏巧绦袨榱俗非蟾咚侔l(fā)展，往往去跟國有銀行和股份制商業(yè)銀行搶大客戶、大項(xiàng)目。其實(shí)從國家對其的定位和優(yōu)秀的城商行、農(nóng)商行這一類的機(jī)構(gòu)來看，就是立足地方和社區(qū)經(jīng)濟(jì)，服務(wù)中小企業(yè)，服務(wù)于‘三農(nóng)，但實(shí)際上卻偏離了。”杜曉山說。

第三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的機(jī)制、能力相對較差，資本約束的意識也不夠，一是自身沒有防范風(fēng)險(xiǎn)和抵御風(fēng)險(xiǎn)的意識，二是沒有這個(gè)能力，歷史不良包袱太重，不良太多等于本身就有負(fù)債性，如果實(shí)力特別強(qiáng)，可以用備付金、利潤、其他制度來填補(bǔ)存在的一些風(fēng)險(xiǎn)?！艾F(xiàn)在不良資產(chǎn)的債務(wù)債權(quán)關(guān)系比較難落實(shí)，一是歷史遺留問題，另外在改革過程中，很多債權(quán)債務(wù)的主體也發(fā)生了變化，所以債務(wù)就懸空了，有的地方金融機(jī)構(gòu)不良率是非常高的?！倍艜陨秸f。

除此之外，就是銀行類金融機(jī)構(gòu)之外的其他類型機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)?！拔铱吹街袊鴩H經(jīng)濟(jì)交流中心學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、國家開發(fā)銀行原副行長、財(cái)政部稅政司原司長劉克崮的一篇文章，他提到7+4準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，歸地方金融管。7類是小貸公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司，4類是投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社里的信用合作、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)和地方各類交易所。不過我發(fā)現(xiàn)這里沒有點(diǎn)出P2P。這些問題就更多了，有很多機(jī)構(gòu)信息不透明、管理水準(zhǔn)很差。”

第三類是屬于地方監(jiān)管當(dāng)局自身的問題造成的風(fēng)險(xiǎn)?！暗谝?，地方監(jiān)管當(dāng)局存在的主要問題是地方經(jīng)濟(jì)和金融的發(fā)展、監(jiān)管之間的職責(zé)不一致，比如地方金融包括了城商行、農(nóng)商行，但是現(xiàn)在還是歸中央、一行兩會(huì)管，但是又在地方上起很大作用，地方也在插手，希望城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融繁榮做貢獻(xiàn)，就直接用行政手段來干預(yù)他們的活動(dòng)，而且這些機(jī)構(gòu)地方政府是入股的，甚至有的是主要股東，所以城商行也有一股獨(dú)大的問題，監(jiān)管和機(jī)構(gòu)之間不統(tǒng)一，存在重發(fā)展、輕監(jiān)管的現(xiàn)象。另外，地方金融監(jiān)管目前比較重審批、輕日常管理，因此容易存在監(jiān)管的重疊或者空白，或者是中央去管地方也跟著去管，或者在中央監(jiān)管層面人民銀行管、銀保監(jiān)會(huì)也管?！?/p>

杜曉山說，地方監(jiān)管當(dāng)局自身的第二個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，在于缺乏真正懂金融業(yè)務(wù)、金融知識和專業(yè)知識的人，尤其是高水平的人才。所以地方金融機(jī)構(gòu)、類金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在重復(fù)監(jiān)管或者監(jiān)管中心化的問題。而縣一級的證券機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存在比較多的是監(jiān)管真空。

誰家的孩子誰抱走

黃震曾就地方金融發(fā)展進(jìn)行了多次調(diào)研，身兼多地政府顧問，深感地方金融監(jiān)管有雙重使命：“像西部地區(qū)的鄂爾多斯、神木，這些地方政府深感需要有自己的金融機(jī)構(gòu)來支持當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，所以發(fā)展地方金融有雙重使命：第一是疏導(dǎo)民間資本的投向和出路，防止演變成非法集資，防止民間金融亂象；第二重使命就是，要通過地方金融的發(fā)展來推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)的發(fā)展?！边@也是地方金融發(fā)展的動(dòng)力、根本原因。

“中央經(jīng)常說要壓實(shí)地方風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，用老百姓的話，就是誰家的孩子誰抱走，屬地在哪就誰來管?！秉S震表示，除了要警惕非法集資，對于農(nóng)信社、農(nóng)商行和城信社改制中可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題也要有所防范。

“既然‘加塊牌子成為全國正在發(fā)生的趨勢，那中央和地方的雙重管理體制已經(jīng)基本形成了，所以我覺得首先是要加強(qiáng)法制建設(shè)，從法律上來確認(rèn)和保障地方金融監(jiān)管職能、責(zé)任以及措施，否則到時(shí)候地方金融光是掛了牌子沒有法律地位也沒有法定職能，甚至不能采取法定措施，那很多事情就做不了，風(fēng)險(xiǎn)處置不好開展，監(jiān)管職能也不好履行?！秉S震表示，同時(shí)，地方金融監(jiān)管不僅要有機(jī)構(gòu)，也要增加專業(yè)人力資源、人員保障，加強(qiáng)技術(shù)特別是發(fā)展監(jiān)管科技來跟上這一輪互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展。“此外，一批地方金融機(jī)構(gòu)的調(diào)整以及地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整也要盡快完成，原來一些監(jiān)管屬于政府辦公廳或者商務(wù)部門、發(fā)改部門，都進(jìn)行了合并、歸位到金融監(jiān)管局，這些被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)系以及協(xié)調(diào)的工作應(yīng)盡快完成，否則過渡期間可能會(huì)有一些風(fēng)險(xiǎn)，要注意加以防范?！?/p>

黃震表示，地方金融改革才剛剛起步，要適當(dāng)控制節(jié)奏，掛牌一批觀察一段時(shí)間，而不是一窩蜂上，掛一個(gè)牌子就了事。“現(xiàn)在一些地方在成立地方金融監(jiān)管局的同時(shí)，也在進(jìn)行地方立法，比如北京市，正在進(jìn)行北京地方金融監(jiān)管條例的起草，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)正在起草中，我也希望其他地方可以借鑒，不是僅僅掛一個(gè)牌子，要配套法律?！?/p>

在王擎看來，地方金融辦之前角色扮演得并不是非常好，有幾個(gè)方面的原因。一是因?yàn)闆]有相應(yīng)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和人手，二是缺乏監(jiān)管權(quán)限。“到底地方金融機(jī)構(gòu)有些什么樣的監(jiān)管權(quán)限，需要通過在法律上、規(guī)則上進(jìn)一步明確，要明確地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)下一步有哪些監(jiān)管權(quán)限，權(quán)限要和責(zé)任對等?！?/p>

“下一步估計(jì)會(huì)有一些地方金融機(jī)構(gòu)的牌照，因?yàn)榻鹑诒O(jiān)管落實(shí)之后也會(huì)有牌照的要求，所以在牌照的發(fā)放上，地方政府可能會(huì)有獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，在一些政策的傾斜上，可以向這些金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行傾斜?！蓖跚姹硎尽?/p>