五個(gè)“創(chuàng)新”推動(dòng)政府有效履行教育職責(zé)

林光琳

近年來，青島市教育督導(dǎo)工作以黨的十八大、十九大會(huì)議精神為指導(dǎo)，不斷健全“督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)”三位一體的教育督導(dǎo)體系，堅(jiān)持督政與督學(xué)并重、監(jiān)督與指導(dǎo)并舉，推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。在督政方面，青島市建立并完善政府履行教育職責(zé)的督導(dǎo)評(píng)估和考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制、督導(dǎo)內(nèi)容體系、督導(dǎo)方式方法、結(jié)果使用和問責(zé)機(jī)制、保障機(jī)制的五大創(chuàng)新。

建立健全市政府教育督導(dǎo)委員會(huì)工作制度，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制創(chuàng)新

為落實(shí)《教育督導(dǎo)條例》，青島市政府于2013年成立了青島市人民政府教育督導(dǎo)委員會(huì)，由市長(zhǎng)或副市長(zhǎng)任主任，市編辦、市發(fā)改委等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人任委員，組建起高規(guī)格、符合教育治理體系要求的教育督導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，增強(qiáng)了督導(dǎo)的權(quán)威性和相對(duì)獨(dú)立性。委員會(huì)自成立以來，認(rèn)真履行督導(dǎo)職能，完善協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，統(tǒng)籌指導(dǎo)全市教育督導(dǎo)工作，切實(shí)推動(dòng)區(qū)（市）政府及相關(guān)部門履行教育職責(zé)。

建立定期會(huì)議制度。委員會(huì)自成立起定期召開工作會(huì)議，主要總結(jié)上半年度教育督導(dǎo)工作情況，部署本年度督導(dǎo)工作，通報(bào)區(qū)（市）政府年度教育重點(diǎn)工作完成情況，研究解決教育督導(dǎo)工作中存在的困難和問題。

建立聯(lián)合督政制度。每年年底，青島市人民政府教育督導(dǎo)室聯(lián)合市人大、市政協(xié)以及督導(dǎo)委員會(huì)成員單位（市教育局、財(cái)政局、審計(jì)局、國(guó)稅局、地稅局等部門）組成督導(dǎo)團(tuán)，圍繞年度區(qū)（市）政府教育重點(diǎn)工作、教育現(xiàn)代化和義務(wù)教育均衡發(fā)展等重點(diǎn)內(nèi)容，從各自職能出發(fā)，對(duì)各區(qū)（市）履行教育職責(zé)情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，提高了督導(dǎo)的專業(yè)性和權(quán)威性。

建立問題專題通報(bào)制度。將區(qū)（市）政府未履職到位而產(chǎn)生的問題，在督導(dǎo)委員會(huì)年度工作會(huì)議上進(jìn)行專題通報(bào)，對(duì)十個(gè)區(qū)（市）逐一進(jìn)行列表分析，限期整改，并將其納入考核問責(zé)。整改情況上報(bào)督導(dǎo)委員會(huì)，加大問責(zé)力度，依法推動(dòng)區(qū)（市）政府落實(shí)教育法律法規(guī)，保障教育優(yōu)先發(fā)展。

不斷完善區(qū)（市）政府教育督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)內(nèi)容創(chuàng)新

1.建立全面科學(xué)的綜合督導(dǎo)評(píng)估體系

一是實(shí)施“兩步走”戰(zhàn)略，完善區(qū)（市）教育現(xiàn)代化督導(dǎo)評(píng)估體系?！肚鄭u市教育規(guī)劃綱要（2011-2020年）》提出，“到2020年，全面實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)由教育大市向教育強(qiáng)市的跨越”。2011年，青島市啟動(dòng)區(qū)域教育現(xiàn)代化督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)的研究工作，在借鑒國(guó)內(nèi)外教育現(xiàn)代化研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合青島市教育發(fā)展實(shí)際和未來教育發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建起具有青島特色的區(qū)（市）教育現(xiàn)代化指標(biāo)體系，有效引導(dǎo)區(qū)（市）政府切實(shí)履行統(tǒng)籌推進(jìn)教育現(xiàn)代化的職責(zé)。

第一步，創(chuàng)建第一輪區(qū)域教育現(xiàn)代化督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)，明確區(qū)（市）政府在推進(jìn)教育現(xiàn)代化中的主體責(zé)任。2013年，青島市政府正式印發(fā)《青島市區(qū)（市）教育現(xiàn)代化督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)》。該指標(biāo)涵蓋了學(xué)前教育、義務(wù)教育、普通高中教育、中等職業(yè)教育和社區(qū)教育等縣級(jí)政府所應(yīng)履行職責(zé)的各級(jí)各類教育，明確了政府在教育現(xiàn)代化建設(shè)中的職責(zé)與工作任務(wù)，涉及教育管理與規(guī)劃、教育教學(xué)資源配置以及教育理念與教育改革等內(nèi)容。2016年，經(jīng)過三年創(chuàng)建，全部區(qū)（市）通過了“青島市教育現(xiàn)代化區(qū)市”驗(yàn)收，基本實(shí)現(xiàn)了第一輪教育現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)。

第二步，建立更高水平的區(qū)域教育現(xiàn)代化動(dòng)態(tài)評(píng)估指標(biāo)，推動(dòng)教育現(xiàn)代化發(fā)展水平不斷提升。在完成第一輪區(qū)（市）教育現(xiàn)代化創(chuàng)建任務(wù)的基礎(chǔ)上，2017年，青島市研制了新一輪高水平教育現(xiàn)代化指標(biāo)體系，對(duì)接全國(guó)15個(gè)副省級(jí)城市教育現(xiàn)代化水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用于“十三五”期間青島市區(qū)域教育現(xiàn)代化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估。

兩輪指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)

第二輪指標(biāo)體系具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是重點(diǎn)指標(biāo)設(shè)置更加科學(xué)。指標(biāo)體系在“教育治理發(fā)展指數(shù)”“教育質(zhì)量績(jī)效指數(shù)”和“教育公平均衡指數(shù)”三個(gè)指標(biāo)中設(shè)定了6項(xiàng)重點(diǎn)指標(biāo)，作為區(qū)（市）教育現(xiàn)代化的必達(dá)條件。這6項(xiàng)指標(biāo)既包括各區(qū)（市）政府投入、教育基本設(shè)施、技術(shù)裝備等保障條件，也包括學(xué)生素質(zhì)能力、學(xué)業(yè)水平等軟性因素，其中部分可量化指標(biāo)我們將逐年予以公示。二是指標(biāo)內(nèi)涵更加豐富。新增“教育資源環(huán)境指數(shù)”及“教育創(chuàng)新特色指數(shù)”，凸顯教育現(xiàn)代化終身性、國(guó)際性、創(chuàng)新性和個(gè)性化的特征。“教育資源環(huán)境指數(shù)”下設(shè)家庭、社區(qū)教育環(huán)境及學(xué)習(xí)型城鎮(zhèn)環(huán)境建設(shè)兩項(xiàng)指標(biāo)，體現(xiàn)了對(duì)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的重視；“教育創(chuàng)新特色指數(shù)”下設(shè)教育創(chuàng)新、特色發(fā)展、國(guó)際化教育、教育科研四項(xiàng)指標(biāo)。三是強(qiáng)調(diào)教育現(xiàn)代化動(dòng)態(tài)發(fā)展。重點(diǎn)監(jiān)測(cè)青島市不同階段的教育現(xiàn)代化發(fā)展水平，注重過程性督導(dǎo)，并根據(jù)發(fā)展水平適時(shí)調(diào)整教育現(xiàn)代化核心指標(biāo)目標(biāo)值，不斷推進(jìn)教育現(xiàn)代化向更高水平、更高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。

二是建立區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系，推進(jìn)義務(wù)教育由基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡升級(jí)。2010年，在全省率先研制了《青島市義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系》，全面開展對(duì)區(qū)（市）義務(wù)教育均衡發(fā)展情況的督導(dǎo)評(píng)估，率先利用差異系數(shù)來衡量縣域義務(wù)教育資源配置均衡水平。2015年，青島市十個(gè)區(qū)（市）全部通過國(guó)家義務(wù)教育基本均衡縣驗(yàn)收。在此基礎(chǔ)上，2018年，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展要求，積極組織各區(qū)（市）對(duì)照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)開展全面自評(píng)，督促各區(qū)（市）政府制定創(chuàng)建規(guī)劃及問題整改計(jì)劃。目前，青島市正在制定義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡三年行動(dòng)計(jì)劃，并推動(dòng)各區(qū)（市）政府積極創(chuàng)建。

2.加強(qiáng)區(qū)（市）規(guī)范辦學(xué)行為專項(xiàng)督導(dǎo)

除完成國(guó)家和省要求的規(guī)定動(dòng)作外，青島市創(chuàng)新性開展了一系列“自選動(dòng)作”。一是開展音體美課程實(shí)施情況專項(xiàng)督導(dǎo)。對(duì)各區(qū)（市）30余所中小學(xué)進(jìn)行了不發(fā)通知、不打招呼的隨機(jī)性督導(dǎo)，對(duì)公開課進(jìn)行核查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題集中通報(bào)，限期整改，有效遏制了擠占挪用音體美課程的現(xiàn)象。二是開展小學(xué)一年級(jí)“零起點(diǎn)”教學(xué)專項(xiàng)督導(dǎo)。組織各區(qū)（市）共抽查665所小學(xué)（約占學(xué)?？倲?shù)的85%），監(jiān)督學(xué)校貫徹落實(shí)“零起點(diǎn)”教學(xué)要求。三是加強(qiáng)幼兒園規(guī)范辦園行為專項(xiàng)督導(dǎo)，要求各區(qū)（市）建立公辦及民辦幼兒園問題臺(tái)賬，逐園“建號(hào)”，逐園“清號(hào)”，年底督政對(duì)幼兒園問題整改情況進(jìn)行抽查，保障青島市學(xué)前教育健康發(fā)展。

3.建立區(qū)（市）教育質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)體系

作為國(guó)家普通中小學(xué)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)改革試驗(yàn)區(qū)之一，自2014年起，青島市建立起教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度，逐步構(gòu)建起貫通學(xué)前教育、義務(wù)教育、普通高中教育、中等職業(yè)教育各學(xué)段的教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，主要監(jiān)測(cè)全市中小學(xué)生的品德發(fā)展、學(xué)業(yè)發(fā)展、身心健康、興趣特長(zhǎng)養(yǎng)成和學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)以及相關(guān)因素對(duì)學(xué)生全面發(fā)展的影響。監(jiān)測(cè)報(bào)告報(bào)送各區(qū)（市）政府領(lǐng)導(dǎo)、各區(qū)（市）教育局局長(zhǎng)、主任督學(xué)，并組織專家解讀報(bào)告，發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)測(cè)的診斷和導(dǎo)向作用，推進(jìn)區(qū)（市）政府不斷改進(jìn)教育決策，樹立正確的教育理念，在保障教育硬件建設(shè)的基礎(chǔ)上，更加注重軟件建設(shè)和內(nèi)涵發(fā)展，深入實(shí)施素質(zhì)教育，不斷提升教育質(zhì)量。

完善多元主體參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)方式方法創(chuàng)新

1.建立第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)評(píng)估的專業(yè)化

近年來，青島市積極開展第三方教育評(píng)價(jià)。一方面，大力培育第三方教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。2014年起，委托中國(guó)海洋大學(xué)開展全市教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作，為區(qū)（市）政府改進(jìn)教育決策提供科學(xué)依據(jù)。2017年起，委托青島大學(xué)師范學(xué)院開展新一輪區(qū)（市）教育現(xiàn)代化督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)的研發(fā)，組織對(duì)區(qū)（市）政府落實(shí)創(chuàng)建教育現(xiàn)代化主體責(zé)任進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)估，增強(qiáng)督導(dǎo)結(jié)果的客觀性和專業(yè)化。局屬單位的評(píng)估考核也聘請(qǐng)第三方專家進(jìn)行。另一方面，不斷完善第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，制定出臺(tái)規(guī)范性文件《青島市關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)開展教育評(píng)價(jià)辦法（暫行）》，提高青島市第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施教育評(píng)價(jià)的科學(xué)性、規(guī)范性。

2.鼓勵(lì)多主體參與，推進(jìn)教育治理體系現(xiàn)代化

讓教育服務(wù)對(duì)象成為評(píng)價(jià)的主要參與者，每年定期開展學(xué)生及家長(zhǎng)評(píng)價(jià)學(xué)校活動(dòng)。圍繞學(xué)校民主管理、教育教學(xué)質(zhì)量、班額控制、師德水平等內(nèi)容，通過電話和網(wǎng)絡(luò)問卷，聽取學(xué)生和家長(zhǎng)對(duì)教育的意見建議。

3.建立教育督導(dǎo)信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)評(píng)估全程化

為提高督導(dǎo)評(píng)估工作效率，青島市研發(fā)了青島市教育督導(dǎo)信息管理平臺(tái)，用于區(qū)（市）教育現(xiàn)代化水平動(dòng)態(tài)評(píng)估。通過信息化平臺(tái)，能夠適時(shí)對(duì)區(qū)（市）政府和學(xué)校教育工作情況進(jìn)行過程性監(jiān)督指導(dǎo)和網(wǎng)上督評(píng)，形成“網(wǎng)絡(luò)自評(píng)—現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)—結(jié)果反饋和公示”的全過程督導(dǎo)，為教育現(xiàn)代化督導(dǎo)評(píng)估提供了強(qiáng)大的技術(shù)保障和數(shù)據(jù)支撐。

建立區(qū)（市）政府教育工作考核、公示及問責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)結(jié)果使用機(jī)制創(chuàng)新

1.建立區(qū)（市）教育工作綜合考核制度

自2002年起，由市政府教育督導(dǎo)室圍繞區(qū)（市）教育發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)，牽頭組織開展對(duì)各區(qū)（市）教育工作的督導(dǎo)考核。每年年初，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定區(qū)（市）教育工作考核指標(biāo)和計(jì)分方法。2016、2017年先后對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入、校長(zhǎng)職級(jí)制改革、職業(yè)教育發(fā)展、解決大班額等教育改革發(fā)展的重難點(diǎn)問題進(jìn)行考核，考核結(jié)果與區(qū)（市）黨委、政府工作政績(jī)直接掛鉤，大力推動(dòng)區(qū)（市）政府履職盡責(zé)。

2.建立區(qū)（市）政府年度教育重點(diǎn)工作公示制度

2013年起，青島市建立區(qū)（市）政府年度教育重點(diǎn)工作完成情況公示制度，每年年初發(fā)布指標(biāo)，年底考核相關(guān)指標(biāo)完成情況，并通過《青島日?qǐng)?bào)》予以公布，不斷深化社會(huì)監(jiān)督，完善督導(dǎo)結(jié)果公開機(jī)制，引起各級(jí)政府的高度重視和密切關(guān)注。

3.建立約談問責(zé)制度

圍繞教育經(jīng)費(fèi)投入、義務(wù)教育均衡發(fā)展等重點(diǎn)問題，針對(duì)督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的教育法律法規(guī)規(guī)章及國(guó)家、省、市重大決策部署未貫徹落實(shí)的事項(xiàng)，約談區(qū)（市）政府領(lǐng)導(dǎo)，要求其說明情況，指出存在問題，提出整改規(guī)劃。例如，2015年5月，就山東省對(duì)青島市平度市和萊西市“全國(guó)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣”評(píng)估中存在的問題，市教育督導(dǎo)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)同市政府辦公廳、市財(cái)政局、市人社局、市國(guó)稅局和市地稅局等部門約談兩市分管副市長(zhǎng)，聽取兩市就創(chuàng)建工作存在的問題、產(chǎn)生原因和整改方案等方面的匯報(bào)，并就兩市整改工作提出具體要求。在約談問責(zé)制度的推動(dòng)下，兩市追加撥款6.2億，改善了辦學(xué)條件，順利通過了國(guó)家義務(wù)教育基本均衡縣驗(yàn)收。

加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)保障機(jī)制創(chuàng)新

近年來，青島市不斷擴(kuò)大督學(xué)隊(duì)伍，優(yōu)化督學(xué)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)專業(yè)化發(fā)展。目前，建立了一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理的督學(xué)隊(duì)伍，覆蓋各級(jí)各類基礎(chǔ)教育，包括一線優(yōu)秀校長(zhǎng)和教研員、人大代表、政協(xié)委員、督導(dǎo)委員會(huì)各成員單位相關(guān)負(fù)責(zé)人、財(cái)會(huì)專業(yè)人員、法律顧問、知名學(xué)者等。2017年，成立“青島市教育督導(dǎo)評(píng)估中心”，開展督導(dǎo)評(píng)估業(yè)務(wù)，進(jìn)一步充實(shí)督學(xué)隊(duì)伍。在建好隊(duì)伍的同時(shí)，注重加強(qiáng)督學(xué)培訓(xùn)，提高督學(xué)素質(zhì)。堅(jiān)持“請(qǐng)進(jìn)來”與“走出去”相結(jié)合，通過集中培訓(xùn)、出國(guó)考察、督學(xué)大講堂等多種方式開展督學(xué)培訓(xùn)，全面提升督學(xué)專業(yè)水平。

例如，為提升督導(dǎo)委員會(huì)成員履職能力，凝聚教育共識(shí)，青島市政府教育督導(dǎo)室聯(lián)合市委組織部在浙江大學(xué)舉辦了“貫徹落實(shí)十九大精神，建設(shè)現(xiàn)代化教育強(qiáng)市”市管干部專題培訓(xùn)班，市編辦、市人社局、市財(cái)政局等19個(gè)市直單位相關(guān)負(fù)責(zé)人、各區(qū)（市）政府分管區(qū)（市）長(zhǎng)、教（體）育局局長(zhǎng)等46人參加。培訓(xùn)提升了教育督導(dǎo)委員會(huì)成員對(duì)教育新理念、新思想、新政策的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了各區(qū)（市）政府依法履職的意識(shí)，切實(shí)推動(dòng)政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)教育大格局的形成。

通過建立和完善五大機(jī)制，推動(dòng)了青島區(qū)（市）政府切實(shí)履行教育職責(zé)，極大提高了各級(jí)政府對(duì)教育發(fā)展的保障能力，教育事業(yè)邁上新的臺(tái)階。2016年，青島市義務(wù)教育均衡發(fā)展總體滿意度位列全國(guó)19個(gè)重點(diǎn)大城市第一名，在全國(guó)15個(gè)副省級(jí)城市中，市域內(nèi)義務(wù)教育校際間8項(xiàng)指標(biāo)均衡程度排名第一；2017年，教育部在青島市召開了義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作會(huì)議，對(duì)青島市義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展給予高度評(píng)價(jià)。下一步，我們將認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒各省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善督政機(jī)制，加強(qiáng)教育督導(dǎo)基礎(chǔ)能力建設(shè)，為建設(shè)高水平、現(xiàn)代化教育強(qiáng)市保駕護(hù)航。