加快航天立法建設(shè)航天強國

王冀蓮（中國空間技術(shù)研究院）

黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人歷來高度重視航天事業(yè)的發(fā)展。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義戰(zhàn)略全局出發(fā)，強調(diào)指出要全面推進依法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)。十九大報告提出了中國特色社會主義新時代法治建設(shè)的戰(zhàn)略布局。目前，世界上已有29個國家頒布了航天領(lǐng)域的國內(nèi)法律或法規(guī)，而我國是航天大國中唯一沒有航天法的國家。加快立法進程，建設(shè)法治航天是貫徹黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人指示精神的重要舉措，是實現(xiàn)航天強國夢的根本途徑。

1 《航天法》之立法定位

《航天法》作為規(guī)范和促進我國航天活動的最重要的法律，應(yīng)該起到航天基本法的作用，并與《國家安全法》《保密法》《民法總則》《民法通則》《合法》《侵權(quán)責(zé)任法》《專利法》和《民事訴訟法》等基本法一起，對航天活動所涉及的各個層面進行規(guī)范和調(diào)整。

未來，我國航天法律法規(guī)體系將圍繞《航天法》加以構(gòu)建。這一定位決定了《航天法》應(yīng)當(dāng)以理順航天管理體制、規(guī)范航天活動和促進航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要內(nèi)容，對我國航天活動的主要方面做出規(guī)定，如航天管理體制、適用范圍、航天活動的許可制度、空間物體的登記制度、損害賠償制度、航天資產(chǎn)設(shè)施的使用和保護、商業(yè)航天和航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進、航天國際合作，以及航天活動中的法律責(zé)任等。未來的《航天法》應(yīng)集組織法和行為法于一身。

在《航天法》頒布的基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定適當(dāng)?shù)臈l例及辦法、實施細(xì)則，前者如擬議中的《民用航天管理條例》、《宇航產(chǎn)品與技術(shù)出口管制條例》等，后者如《空間物體登記管理辦法》、《民用航天發(fā)射項目許可證管理暫行辦法》等，也可視情況制定有關(guān)數(shù)據(jù)分享、涉外損害賠償方面的條例或辦法。

2 《航天法》之立法宗旨

維護國家安全與權(quán)益

作為航天基本法，未來的《航天法》應(yīng)當(dāng)明確空間安全是我國國家安全的重要組成部分，我國將采取各種強有力措施維護國家空間主權(quán)和空間安全，我國的航天活動不受非法阻礙和破壞，對于任何攻擊、破壞我國空間資產(chǎn)和有關(guān)地面設(shè)施的行為將被視為敵對行為，我國有權(quán)進行自衛(wèi)。

和平利用外層空間是我國一貫的國策，反對外空武器化和外空軍備競賽，切實維護空間環(huán)境，維護一個和平、清潔的外層空間，使航天活動造福人類。這一理念也應(yīng)體現(xiàn)在未來的《航天法》中。

規(guī)范航天活動的發(fā)展

規(guī)范我國各類航天活動，需要協(xié)調(diào)解決處理好幾個方面的問題：①確認(rèn)經(jīng)頂層制度設(shè)計下形成的部門職權(quán)劃分；②解決職責(zé)不清的問題，既需要明確各部門的職權(quán)，還需要解決部分職權(quán)交叉、重疊以及職責(zé)空白地帶；③解決部分航天活動在管理上無法可依的問題；④通過立法為促進航天活動的商業(yè)化和商業(yè)航天提供法律支持；⑤通過立法構(gòu)建合理的航天科研、生產(chǎn)、采購制度。

促進產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化發(fā)展

我國發(fā)展航天事業(yè)的一個重要宗旨就是滿足經(jīng)濟建設(shè)、科技發(fā)展、國家安全和社會進步等方面的需求，增強我國的綜合國力。航天事業(yè)具有投入大、產(chǎn)出大、風(fēng)險大的特點，這就要求建立和完善良好的組織管理體制和機制，合理配置資源，保障經(jīng)費投入，明確參與航天活動的各方主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。通過制定航天法，建立航天法律法規(guī)體系，合理有效地解決統(tǒng)籌規(guī)劃問題、分工合作問題、資源配置問題、信息共享問題、經(jīng)費投入問題等?？傊瑸楫a(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境，依法促進其健康、可持續(xù)發(fā)展。

履行國際義務(wù)

我國目前已經(jīng)加入了除1979年《月球協(xié)定》之外的4個聯(lián)合國外空條約，即1967年《外空條約》、1968年《營救協(xié)定》、1972年《責(zé)任公約》和1975年《登記公約》。此外，作為國際電信聯(lián)盟公司（ITU，以下簡稱國際電聯(lián)）的成員國，我國還應(yīng)遵守國際電聯(lián)關(guān)于衛(wèi)星軌道位置和無線電頻率等方面的條約、組織法和規(guī)則。這就需要我國在未來的《航天法》中規(guī)定適當(dāng)?shù)臈l款，對航天活動的許可、空間物體的登記、與空間物體有關(guān)的涉外損害賠償、衛(wèi)星頻率與軌位等做出規(guī)定，以滿足履行國際義務(wù)的需要。

3 《航天法》之立法原則

我國應(yīng)當(dāng)始終堅持和平利用外層空間的理念，利用航天活動促進國民經(jīng)濟發(fā)展，維護我國的空間安全

和平利用外層空間是我國一貫的國策，我國始終堅持和平利用外層空間，反對外空武器化和外空軍備競賽，合理開發(fā)和利用空間資源，切實保護空間環(huán)境，使航天活動造福全人類。從立法的角度而言，首先必須在立法宗旨中明確《航天法》的立法宗旨之一便是維護國家安全，即國家的空間安全，其內(nèi)涵是：①確保我國自由進入外空的權(quán)力；②確保我國航天活動不受非法干擾的權(quán)力；③確保我國的空間資產(chǎn)和地基設(shè)施不受非法攻擊的權(quán)力；④維護我國在外空的合法權(quán)益，確保空間資源的公平分配與利用；⑤確保我國在航天領(lǐng)域履行國際義務(wù)；⑥為維護空間安全，有權(quán)依照《聯(lián)合國憲章》行使自衛(wèi)權(quán)。其次，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)條文闡明我國對于空間安全的基本立場，為維護國家空間安全設(shè)定“紅線”。

通過合理開發(fā)和利用空間資源，保護地球和空間環(huán)境，促進航天活動的長期可持續(xù)發(fā)展

我國將積極參與航天開發(fā)活動，包括航天科研活動和空間資源開發(fā)。為確保我國航天事業(yè)健康發(fā)展，在遵守國際電聯(lián)的相關(guān)規(guī)則基礎(chǔ)上，我國應(yīng)依法努力爭取更多的衛(wèi)星軌道位置和無線電頻譜分配。鑒于空間碎片的不斷增多已經(jīng)嚴(yán)重影響了人類航天活動的安全，作為一個負(fù)責(zé)任的航天大國，我國積極參加了機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會及聯(lián)合國和平利用外層空間委員會起草空間碎片減緩指南的工作，在科技小組委員會對外空活動長期可持續(xù)性指南的起草工作中，也發(fā)揮了重要作用。在未來的《航天法》中，保護外空環(huán)境應(yīng)貫穿于航天活動管理的各個環(huán)節(jié)，應(yīng)對減緩空間碎片做出相應(yīng)的規(guī)定。

通過合理的技術(shù)創(chuàng)新體制和激勵機制，提升航天科技水平，自主發(fā)展航天事業(yè)

航天事業(yè)的發(fā)展應(yīng)尊重科學(xué)、尊重規(guī)律，從航天事業(yè)的發(fā)展實際出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧和科學(xué)部署空間技術(shù)、空間應(yīng)用和空間科學(xué)等各項航天活動，保持航天事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。始終堅持走獨立自主、自力更生的發(fā)展道路，主要依靠自身力量，根據(jù)國情和國力，自主發(fā)展航天事業(yè)。把提高自主創(chuàng)新能力作為航天事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略基點，強化工業(yè)基礎(chǔ)，完善創(chuàng)新體系，以實施航天重大科技工程為載體，集中力量，重點突破，實現(xiàn)航天科技跨越式發(fā)展。

在相互尊重主權(quán)、平等互利的基礎(chǔ)上開展航天領(lǐng)域的交流與合作，推動人類航天事業(yè)的共同進步

聯(lián)合國《關(guān)于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進所有國家的福利和利益，并特別要考慮到發(fā)展中國家的需求的宣言》中提出，開展國際空間合作的原則，是在平等互利、和平利用、共同發(fā)展的基礎(chǔ)上，加強國際空間交流與合作，促進包容性發(fā)展，推進人類航天事業(yè)的共同進步。

在航天國際合作中，我國一直實踐并遵循該原則，因此將自由探索、開發(fā)和利用外層空間及其天體是世界各國都享有的平等權(quán)利，應(yīng)有助于各國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，作為《航天法》的立法原則之一。

4 《航天法》之適用范圍

《航天法》適用的主體范圍

《航天法》適用的主體范圍涉及《航天法》的屬人管轄權(quán)問題，許多國家的航天立法都對屬人管轄權(quán)作了規(guī)定。結(jié)合各國立法中對航天活動的屬人管轄權(quán)的規(guī)定，我國的《航天法》適用的主體范圍是中華人民共和國的自然人、法人和其他組織。其中自然人應(yīng)當(dāng)具有中國國籍，法人和其他組織應(yīng)當(dāng)在中國注冊登記。

《航天法》適用的客體范圍

《航天法》適用的客體范圍就是《航天法》所規(guī)制的社會關(guān)系和社會利益，其核心就是航天活動。關(guān)于何為“航天活動”，各國立法對此規(guī)定不完全相同。美國、英國、俄羅斯、烏克蘭、荷蘭、法國、奧地利等國的相關(guān)立法給出的定義各不相同。2012年，國際法協(xié)會通過的《國家空間立法示范索菲亞模本》定義“空間活動”包括將外空物體射入外層空間、在外層空間運行和制導(dǎo)外空物體、使外空物體從外層空間返回，以及將外空物體射入外層空間、在外層空間運行和制導(dǎo)外空物體、使外空物體從外層空間返回所必需的其他活動。我國現(xiàn)行立法對此沒有做出明確規(guī)定，其他相關(guān)國際條約也沒有專門對此加以定義，但1967年《外空條約》的全稱是《關(guān)于探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)的外層空間所應(yīng)遵守原則的國際條約》，其中隱含了“外空活動”主要包括探索和利用外層空間兩方面內(nèi)容。

《航天法》適用的地域管轄范圍

《航天法》適用的地域管轄范圍涉及《航天法》的屬地管轄權(quán)。各國航天法對此的規(guī)定大同小異。從屬地的角度來講，我國航天法適用于在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的航天活動，利用中華人民共和國所有的或在中華人民共和國管轄和控制下的設(shè)施、動產(chǎn)或不動產(chǎn)從事的航天活動，或者在中華人民共和國注冊或登記的船舶或飛行器上實施的航天活動。

此外，需要注意的是，根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》，全國人民代表大會授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。全國性法律除列于《香港特別行政區(qū)基本法》附件三外，不在香港特別行政區(qū)實施?？紤]到香港目前已經(jīng)有關(guān)于外空活動的基本條例，結(jié)合《香港特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，除非修改《香港特別行政區(qū)基本法》及其附件三，《航天法》不適用于僅在我國香港特別行政區(qū)發(fā)生的航天活動。但是，根據(jù)基本法的相關(guān)規(guī)定，香港的國防、外交事務(wù)由中央政府負(fù)責(zé)，因此在香港地區(qū)發(fā)生的涉及到國防、外交的航天活動，應(yīng)當(dāng)適用未來的《中華人民共和國航天法》。同樣，結(jié)合《澳門特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，這一結(jié)論同樣適用于我國澳門特別行政區(qū)。

5 航天法律與航天政策之關(guān)系

航天政策是指某一國家為實現(xiàn)保護其航天權(quán)益，實現(xiàn)其航天活動的根本目標(biāo)，而通過規(guī)范性文件所規(guī)定的在一定時期內(nèi)應(yīng)達到的目標(biāo)、任務(wù)和所應(yīng)采取的行動原則、方法、方式、步驟與措施。

在航天立法比較完備的國家，航天政策主要起到的是一種導(dǎo)向性作用，可以用以指導(dǎo)和完善航天立法，促進航天立法的實施。

在航天立法不完備的國家，航天政策在特定時期可以暫時替代航天立法的作用，指引航天活動的發(fā)展，并為制定航天立法提供基本的指南。

鑒于航天政策所包含內(nèi)容的廣泛性和更新的快捷性，在航天立法不便于詳細(xì)規(guī)定的情況下，航天政策可以對制定和實施具體的航天計劃以及相關(guān)政府部門的活動起到指導(dǎo)和規(guī)范作用。因此，航天政策與航天立法是一種相輔相成的關(guān)系。兩者緊密聯(lián)系、密切配合，確保一國的航天管理體制有序、高效地運行，從而確保其航天活動的根本目標(biāo)的實現(xiàn)。

我國于2000年、2006年、2011年和2016年先后發(fā)布了四部《中國的航天》白皮書，強調(diào)把發(fā)展航天事業(yè)作為國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。這四部白皮書構(gòu)成了中國現(xiàn)行航天立法的主要政策基礎(chǔ)。2000年《中國的航天》白皮書指出要“加強法制建設(shè)和政策管理，建立航天法規(guī)體系”。2016年《中國的航天》白皮書進一步明確指出要著力加強法律法規(guī)體系建設(shè)，加快推進以航天立法為核心的法治航天建設(shè)，依法指導(dǎo)和規(guī)范各類航天活動，為航天強國建設(shè)提供有力法治保障。

除上述白皮書外，自2002年以來，我國相關(guān)政府部門發(fā)布的一系列空間政策性文件或其部分內(nèi)容涉及空間政策的文件，包括：《國防科技工業(yè)民用專項科研管理辦法》（2002）、《國防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策綱要》（2004）、《2006年至2020年空間碎片的行動計劃的發(fā)展綱要》（2004）、《關(guān)于促進衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》（2007）、《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的實施意見》（2012年）、《民用航天科研工程管理實施細(xì)則》（2012年）、《國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》（2013）、《中國航天標(biāo)準(zhǔn)體系和首批中國航天標(biāo)準(zhǔn)（英文版）》（2015）、《國防科技工業(yè)科技報告管理暫行辦法》（2015）、《北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)公開服務(wù)性能規(guī)范》（2016）等。

此外，在民用航天領(lǐng)域原國防科技工業(yè)委員會和現(xiàn)國防科技工業(yè)局還制定了《民用航天科研項目立項管理辦法》、《民用衛(wèi)星工程研制管理暫行辦法》、《民用航天科研工程暫行辦法》、《民用航天科研工程管理實施細(xì)則》、《民用航天科研工程驗收實施細(xì)則》和《民用航天科研工程總指揮規(guī)則》等內(nèi)部管理辦法，這些文件都屬于政策性文件。最后，出于國防安全和軍用航天活動敏感性的考慮，原總裝備部、原總參謀部、中央軍委裝備發(fā)展部載人航天工程辦公室、中國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)管理辦公室、國家國防科技工業(yè)局高分觀測專項辦公室等部門和機構(gòu)，還制定了一些與航天活動有關(guān)的內(nèi)部政策性文件，涉及到有關(guān)航天發(fā)射場的管理、航天員的選拔和訓(xùn)練等。

這些政策性文件涉及的領(lǐng)域非常廣泛，有的涉及到未來五年（中期）的航天發(fā)展計劃（如白皮書），有的涉及特定航天領(lǐng)域，如空間科學(xué)、空間應(yīng)用等中期發(fā)展計劃，有的涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見（如衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)）、有的涉及衛(wèi)星數(shù)據(jù)分享（如中巴資源衛(wèi)星、資源三號衛(wèi)星）、有的涉及國防科技工業(yè)的科研項目管理或民用航天科研項目管理，還有的涉及空間碎片的防護等。

在我國航天立法尚不完善的情況下，航天政策可以起到一定的立法替代作用。但是，從推進依法治國的角度看，必須重視立法的作用，其規(guī)范性、強制性和穩(wěn)定性是航天政策無法比擬的。因此，完善我國的航天立法應(yīng)當(dāng)與我國相關(guān)航天政策的落實相協(xié)調(diào)。從實踐情況看，我們積極推動落實了航天白皮書中規(guī)定的航天立法任務(wù)。

6 小結(jié)

“探索浩瀚宇宙，發(fā)展航天事業(yè)，建設(shè)航天強國，是我們不懈追求的航天夢”。作為一個負(fù)責(zé)任的航天大國，我國始終堅持以開放、透明、負(fù)責(zé)任的態(tài)度開展航天活動。制定《航天法》，既是履行國際義務(wù)的客觀要求，也是引領(lǐng)國際空間規(guī)則制訂的必然選擇；既是借鑒其他國家航天立法實踐經(jīng)驗的過程，更是樹立中國特色航天法律的最終結(jié)果；既是對我國航天60年發(fā)展的法律提升，也是進一步規(guī)范和促進航天事業(yè)發(fā)展的迫切需要；既是對我國現(xiàn)有航天法規(guī)體系的總結(jié)，更是建設(shè)未來國家航天法律體系的基石。

因此，制定《航天法》充分反映了航天事業(yè)的客觀現(xiàn)實，符合我國航天事業(yè)健康、長期可持續(xù)發(fā)展的必然要求。