我國公務(wù)卡制度發(fā)展改革的標(biāo)桿管理分析

（南京森林警察學(xué)院 江蘇南京210023）

一、我國公務(wù)卡制度推行現(xiàn)狀和存在的問題

公務(wù)卡在減少財務(wù)管理環(huán)節(jié)、提升公共資金使用效率、降低資源消耗、加強公務(wù)支出監(jiān)管等方面發(fā)揮了積極作用，這在國際上已經(jīng)形成共識。公務(wù)卡改革工作是一項長期而富有挑戰(zhàn)性的工作，隨著銀行業(yè)的不斷發(fā)展，新的技術(shù)和新的問題會同時孕育而生。在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同類型的單位實施公務(wù)卡制度，所碰到的問題也會各有不同。因此，我們要建立起一套適合我國國情的公務(wù)卡結(jié)算體系，并根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同類型的單位實際加以細化。同時，公務(wù)卡制度改革涉及多個主體，涉及政治、經(jīng)濟、管理等方面的制度，需要各方加強協(xié)調(diào)，各要素共同參與，才能形成推動公務(wù)卡改革的合力。文章從外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境兩個方面對我國公務(wù)卡制度發(fā)展情況和存在的問題進行研究。

（一）外部環(huán)境

1.銀行卡受理市場方面。發(fā)卡量保持穩(wěn)步增長，受理市場環(huán)境不斷完善，銀行卡交易量繼續(xù)增長，消費業(yè)務(wù)增長顯著，信用卡信貸規(guī)模繼續(xù)增長，授信使用率持續(xù)上升。存在的問題是各地專業(yè)化收單機構(gòu)規(guī)模較小，較難實現(xiàn)規(guī)?；\作，競相壓低扣率，惡性競爭加劇，市場風(fēng)險控制能力有待完善，適應(yīng)市場需求能力有待提高，銀行卡受理市場存在不均衡等。隨著國家鼓勵民間資本進入銀行業(yè)，銀行業(yè)將會面臨更多發(fā)展機會。同時，由于國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩，居民消費推動力不足，移動支付參與競爭等原因，銀行卡受理市場也面臨不少挑戰(zhàn)。

2.預(yù)算單位方面。越來越多的預(yù)算單位認識到公務(wù)卡在提高單位財務(wù)管理效率、反腐倡廉和財務(wù)公開方面的益處，同時在部分單位仍然不同程度存在單位領(lǐng)導(dǎo)重視不足，傳統(tǒng)消費觀念難以轉(zhuǎn)變，公款消費的私欲尚未完全清楚等問題。隨著預(yù)算單位公務(wù)卡強制結(jié)算目錄推廣以及預(yù)算單位公務(wù)卡試點工作逐步推廣，公務(wù)卡制度已經(jīng)覆蓋了大部分預(yù)算單位，這為整個社會形成公務(wù)卡結(jié)算的共識奠定了良好基礎(chǔ)。同時，預(yù)算編制不詳細、預(yù)算執(zhí)行力不強是預(yù)算工作長期存在的弊病。

3.財政部門方面。財政部門在相關(guān)預(yù)算單位公務(wù)卡試點工作推進良好，并在逐步推進公務(wù)卡支持系統(tǒng)建設(shè)等配套措施的跟進，初步實現(xiàn)了對大額公務(wù)消費支出的有效監(jiān)控。當(dāng)然，財政部門監(jiān)管制度配套不健全、考核標(biāo)準不統(tǒng)一、監(jiān)管范圍有盲區(qū)等問題也在不同程度上制約了公務(wù)卡制度作用的有效發(fā)揮。隨著國庫集中支付制度地位的不斷凸顯，現(xiàn)代公共財政管理的特征愈發(fā)明顯，公共財政管理體系得到建立健全，財政部門打造的公務(wù)卡監(jiān)管環(huán)境越來越成熟。值得注意的是，財政部門與商業(yè)銀行銜接漏洞也是公務(wù)卡管理方面的風(fēng)險點。

（二）內(nèi)部環(huán)境

1.公務(wù)卡本身方面。公務(wù)卡種類、授信額度、結(jié)算范圍、免息期、報銷模式等基本形成固定制度，滿足了公務(wù)卡推行的基本要求。在實踐過程中，國庫集中支付系統(tǒng)對公務(wù)還款存在突發(fā)性BUG，無法滿足部分大額公務(wù)支出的需要，同時公務(wù)卡報銷手續(xù)相對復(fù)雜，影響了使用效率和積極性。隨著我國政府財務(wù)信息系統(tǒng)的逐步完善，相關(guān)漏洞也會得到逐步解決。同時，IC卡的全面推行也為公務(wù)卡使用提供了更多安全保障。

2.持卡人方面。公務(wù)卡持卡人往往以各預(yù)算單位財務(wù)人員或公務(wù)消費量較多人員為主，對公務(wù)卡使用方法和注意點掌握較好。同時，除財務(wù)人員外的大部分公務(wù)卡目標(biāo)使用人群現(xiàn)金消費理念較重，甚至有少部分公務(wù)人員對公務(wù)卡存在畏懼心理。隨著信用卡的普及和年輕公務(wù)員群體的不斷壯大，公務(wù)卡消費理念也得到越來越多人的接受。在使用過程中，公務(wù)卡與普通信用卡一樣，也會存在惡意套現(xiàn)、故意拖繳滯納金等現(xiàn)象。

二、我國公務(wù)卡制度發(fā)展改革的標(biāo)桿管理

標(biāo)桿管理是特定對象在某些競爭領(lǐng)域處于劣勢時，通過細化相關(guān)指標(biāo)來評估與目標(biāo)對象的差距，并通過制定趕超計劃全面提升相關(guān)指標(biāo)的表現(xiàn)，最終實現(xiàn)縮小與目標(biāo)對象差距的方法。由于我國公務(wù)卡制度發(fā)展改革是一項系統(tǒng)性的工程，需要方方面面的配合，同時與發(fā)達國家的先發(fā)優(yōu)勢相比，我國的公務(wù)卡制度起步較晚，并且在管理水平、覆蓋范圍、技術(shù)保障等方面具有較大差距，且在一定時間內(nèi)仍會存在，因此具備實施標(biāo)桿管理的基礎(chǔ)。

（一）確定標(biāo)桿管理內(nèi)容

本步驟就是要確定進行標(biāo)桿管理的具體項目。要想確定標(biāo)桿管理的內(nèi)容，其前提條件就是要透徹了解自身的情況，了解現(xiàn)存的或者是潛在的問題，以及需要改進和提高的方面。對于一項制度的研究分析來說，可以從該項制度涉及的主體、環(huán)節(jié)和內(nèi)容等角度出發(fā)，本文選擇我國公務(wù)卡發(fā)展改革涉及的關(guān)鍵內(nèi)容作為標(biāo)桿管理的基礎(chǔ)內(nèi)容。從我國公務(wù)卡實踐經(jīng)驗來看，主要涉及政策標(biāo)準、交易審核、持卡人管理、懲罰措施、激勵機制等五個方面。

（二）確定標(biāo)桿管理對象

我國公務(wù)卡2007年開始實施，與很多發(fā)達國家相比起步較遲。在選擇標(biāo)桿管理對象的時候，主要考慮以下3個原則：（1）公務(wù)卡制度建設(shè)水平得到國際公認，相對比較成熟，有一套值得借鑒的工作模式；（2）在擁有成熟公務(wù)卡制度的國家中，公務(wù)卡工作啟動時間屬于中等，最好與我國相差10年左右，可以避免重復(fù)最早一批公務(wù)卡國家在探索過程中走的彎路，也可以為我國公務(wù)卡工作實現(xiàn)趕超留下必要的時間差；（3）公務(wù)卡在國家反腐工作中發(fā)揮了重要作用。因此，本文選擇英國作為標(biāo)桿管理的對象，英國目前是歐洲較為嚴格反腐敗立法的國家，同時英國公務(wù)卡工作比我國早啟動十年，目前已經(jīng)形成成熟的工作模式。

（三）搜集數(shù)據(jù)并進行分析

用于標(biāo)桿管理的數(shù)據(jù)來源：一是公開發(fā)表的各種文獻資料，包括工作報告和綜述資料；二是原始的實證研究，如英國相關(guān)官員關(guān)于公務(wù)卡工作的訪談、現(xiàn)場參觀和調(diào)查等。數(shù)據(jù)搜集首先應(yīng)關(guān)注英國國家內(nèi)部相關(guān)單位公務(wù)卡方面的資料，以便對內(nèi)部運行情況有一個詳盡的、全面的、深入的了解和把握。其次，要注意針對英國公務(wù)卡應(yīng)用的過程和活動搜集數(shù)據(jù)，而不僅僅是應(yīng)用的結(jié)果；另一方面，還要有明確的信息源，確定數(shù)據(jù)的搜集渠道。好的渠道的開辟，可以收集到大量有價值的信息。例如，近年來，政府采購卡的成本效益分析已成為英國審計署 （NAO）的戰(zhàn)略重點之一。NAO不定期發(fā)布的審計報告《政府采購卡》，公布政府采購卡的使用、成本效益情況的審計結(jié)果。NAO的該份審計報告中對英國政府采購卡政策的成本效益的分析，對我國推行、使用和監(jiān)管公務(wù)卡有一定的啟示和借鑒意義。

表1 我國公務(wù)卡標(biāo)桿管理對照表

（四）確定行動目標(biāo)

找到差距后，緊接著就是根據(jù)我國公務(wù)卡制度發(fā)展改革的現(xiàn)狀，制定具體方案，確定行動目標(biāo)。此時，要將標(biāo)桿管理的有關(guān)觀點結(jié)論在一定范圍內(nèi)通報，尤其是在各級預(yù)算單位、各級財務(wù)管理部門、相關(guān)支持部門中要形成共識，統(tǒng)一思想認識，減少行動阻力。詳見表2。

（五）實施計劃

利用標(biāo)桿管理的方法對公務(wù)卡制度發(fā)展改革的不足進行分析，并通過行動目標(biāo)來建立標(biāo)桿管理實施計劃，確定最終的措施建議。

1.強化頂層設(shè)計，優(yōu)化實施細則。（1）進一步強化頂層設(shè)計，要建立和落實具體部門責(zé)任制，落實領(lǐng)導(dǎo)一把手負責(zé)制，將公務(wù)卡制度應(yīng)用推廣落實到年終考核績效中。（2）調(diào)整優(yōu)化結(jié)算目錄，分為強制性結(jié)算目錄、鼓勵性結(jié)算目錄和禁止性結(jié)算目錄，強制性結(jié)算目錄即涉及到國家公務(wù)卡管理辦法中16項強制結(jié)算項目中的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，必須使用公務(wù)卡結(jié)算，在縣級以下地區(qū)不具備刷卡條件的場所發(fā)生的全部支出和縣級以上地區(qū)不具備刷卡條件的單筆消費在1 000元（含）以下的支出除外。鼓勵性結(jié)算目錄為強制性結(jié)算目錄的重要補充，各預(yù)算單位可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況和本單位的工作特點，探索建立符合本地區(qū)、本單位公務(wù)支出需要的鼓勵性結(jié)算目錄。除強制性結(jié)算目錄和鼓勵性結(jié)算目錄外，還可以建立禁止性結(jié)算目錄，明確告知無法進行公務(wù)卡結(jié)算的項目。

表2 公務(wù)卡標(biāo)桿管理方案的行動目標(biāo)

2.實行精準管理，強化規(guī)范用卡。（1）對公務(wù)卡支出有必要進行精準定位，建議全面實施公務(wù)卡動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對公務(wù)卡消費支出的明細、金額進行實時監(jiān)管，避免存在真發(fā)票、假業(yè)務(wù)行為，防止國有資產(chǎn)流失和腐敗行為。（2）進一步完善公務(wù)卡動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)平臺和云計算，將具體消費商戶納入到公務(wù)卡實時監(jiān)控系統(tǒng)，精準監(jiān)控具體消費商戶的商品明細，并將商品明細與開票明細進行一致化處理，有效杜絕開票明細作假行為。（3）進一步簡化公務(wù)卡動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，系統(tǒng)能進行實時對接和反饋具體消費行為，對不良消費行為和違規(guī)消費行為進行實時動態(tài)監(jiān)控，及時進行預(yù)警并做到有效預(yù)防。（4）嚴格監(jiān)管公務(wù)卡報銷，在事前審批基礎(chǔ)上，部門負責(zé)人對發(fā)生具體公務(wù)卡消費支出行為進一步核實和確認，財務(wù)部門嚴格審查票據(jù)真實性和合法性，確保公務(wù)卡消費支出行為和實際業(yè)務(wù)完全一致。同時落實公務(wù)卡消費事后審計，引入第三方審計對相關(guān)單位公務(wù)卡制度進行審計，確保公務(wù)卡報銷制度有效監(jiān)管。

3.廣泛宣傳，提高用卡意識。（1）利用網(wǎng)站、微信公眾號、微博等宣傳公務(wù)卡工作的各項政策及使用方法。不僅對本單位職工宣傳也要對商家商戶進行宣傳，既要確保公務(wù)卡使用方提高意識，又要公務(wù)卡消費商戶提高意識，這樣才能確保公務(wù)卡安全使用。（2）對公務(wù)卡報銷業(yè)務(wù)量大、使用率高、現(xiàn)金支付比例低的部門進行表彰；對提現(xiàn)比例高，公務(wù)卡使用率低，應(yīng)使用而未用公務(wù)卡消費的部門應(yīng)進行重點檢查和督促。

4.提升產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量。（1）隨著移動支付技術(shù)的不斷發(fā)展與成熟，為進一步提高公務(wù)卡的使用便捷性，激發(fā)年輕持卡人對公務(wù)卡的使用積極性，探索在手機端開發(fā)公務(wù)卡管理應(yīng)用，及時掌握公務(wù)卡消費情況，方便公務(wù)卡還款。同時，可探索與商業(yè)銀行電子銀行、支付寶、微信支付等支付載體合作，利用手機進行支付。（2）動態(tài)調(diào)整授信額度，使授信額度與職工資質(zhì)及額度需求相匹配，在防范風(fēng)險的同時提高職工滿意度及資本使用效率。在職工用卡的生命周期中，職工資質(zhì)（職務(wù)、職稱等）、消費水平、額度需求都在不斷變化，授信水平也應(yīng)隨之變化。同時，對授信額度使用情況進行動態(tài)跟蹤和定期檢查，確保授信額度使用的規(guī)范性和安全性。

5.強化銀行保障功能。（1）完善的銀行卡受理市場可以為公務(wù)卡的推廣創(chuàng)造良好的實施基礎(chǔ)，避免因為外部條件阻礙公務(wù)卡改革。做好大中城市、偏遠地區(qū)和小城市特約商戶工作的協(xié)調(diào)發(fā)展，改善銀行卡受理市場發(fā)展差距大的現(xiàn)狀，確保在偏遠地區(qū)和小城市的林業(yè)行政事業(yè)單位也能擁有良好的公務(wù)卡用卡環(huán)境。通過大數(shù)據(jù)分析，掌握不同地區(qū)、不同類型國有企業(yè)的公務(wù)卡消費特征，掌握不同類型支出項目、不同類型商戶接受公務(wù)卡消費的分布情況，從而有針對性地制定符合地域特征、符合商戶需要的公務(wù)卡改革工作推進舉措。（2）做好公務(wù)卡支持系統(tǒng)的建設(shè)。通過提高信息系統(tǒng)處理能力和效率，確保預(yù)算單位公務(wù)卡交易信息納入財政監(jiān)控系統(tǒng)的及時性、方便性和準確性，并提供公務(wù)卡支出信息的查詢，利用“大數(shù)據(jù)”思維收集、分析、使用公務(wù)消費數(shù)據(jù)，使公務(wù)消費的集中領(lǐng)域、管理重點、管控風(fēng)險點等得以展現(xiàn)，為公務(wù)卡主管部門深化公務(wù)卡制度改革，為監(jiān)管部門從公務(wù)消費中發(fā)現(xiàn)違法違紀線索提供數(shù)據(jù)支持。

6.加強預(yù)算單位財政管理。（1）細化預(yù)算編制，在預(yù)算編制過程中，要合理測算公務(wù)支出，充分醞釀和評估，將公務(wù)卡改革工作融入到預(yù)算編制當(dāng)中，體現(xiàn)預(yù)算編制工作的精細化和科學(xué)化要求，以提高財政資金使用效率。（2）要優(yōu)化公務(wù)卡報銷流程，與傳統(tǒng)財務(wù)報銷相比，公務(wù)卡的報銷在消費信息審核、消費信息錄入等方面增加了復(fù)雜度。所以優(yōu)化公務(wù)卡報銷流程顯得十分重要，將公務(wù)卡支持系統(tǒng)與單位網(wǎng)上預(yù)約報銷系統(tǒng)相結(jié)合是一種很好的方法，具體做法是由公務(wù)卡持卡人或報銷人登錄網(wǎng)上報銷系統(tǒng)，將公務(wù)卡相關(guān)的消費信息錄入報銷系統(tǒng)內(nèi)，并將相關(guān)票據(jù)按要求整理好后交至單位財務(wù)部門，無需現(xiàn)場排隊。財務(wù)部門則會根據(jù)票據(jù)的完整性和真實性，對報銷人網(wǎng)上提交的公務(wù)卡消費信息進行審核，核對無誤即可支付款項。通過這種方式將公務(wù)卡持卡人直接與財務(wù)部門建立聯(lián)系，減少了公務(wù)卡持卡人及單位財務(wù)人員的工作量，提高各自工作效率。（3）完善單位內(nèi)部控制體系。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度，實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。它是預(yù)防貪污腐敗的有效手段，是保護干部的有效工具，是單位事業(yè)健康發(fā)展的必然要求。張麗（2012）認為“為使公務(wù)卡制度更好地發(fā)揮降低行政成本、提高行政效率、遏制腐敗行為的作用，必須建立多層次、全方位的監(jiān)督體系”。魏景榮（2012）認為“公務(wù)卡制度不能完全防治腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，更不是根治腐敗行為的靈丹妙藥。因此我們應(yīng)該把公務(wù)卡制度看做是一種降低行政成本、提供行政效率的新型結(jié)算工具，是我國財政預(yù)算制度改革的一個環(huán)節(jié)”。陳玉霞、陳穎（2008）認為，公務(wù)卡不是“萬能卡”，如果將反腐敗的希望寄托在一張卡片上是不現(xiàn)實的，但是要在反腐敗的系統(tǒng)工程中把公務(wù)卡的效用發(fā)揮到最大。

使用公務(wù)卡可以在一定程度上預(yù)防腐敗的發(fā)生并且提高財政資金的使用效率，這與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo) “有效防范舞弊和預(yù)防腐敗”“提高公共服務(wù)的效率和效果”是相吻合的。

三、結(jié)論

本文通過我國公務(wù)卡制度建設(shè)的內(nèi)外部環(huán)境，來分析我國公務(wù)卡制度推行現(xiàn)狀和存在的問題，以公務(wù)卡制度建設(shè)較為發(fā)達的英國作為我國公務(wù)卡制度發(fā)展對標(biāo)的標(biāo)桿，對公務(wù)卡制度建設(shè)的各個方面進一步細化、深化，結(jié)合我國國情提出公務(wù)卡制度改革的一系列舉措，在全面從嚴治黨的政治背景和經(jīng)濟新常態(tài)的經(jīng)濟背景下，公務(wù)卡對于抑制違規(guī)公務(wù)消費、減少吃請，提升公共財政資金使用效率等方面的作用是公務(wù)卡改革不斷走向深入的強大動力。