二線城市地鐵狂飆急剎車

何焰

地鐵是城市的血管。

“那北京就屬于高血壓！”陳雪松哈哈一笑，剎那又板下臉來，她是真的怕了北京的地鐵了，“6號(hào)線擠得人沒有尊嚴(yán)?！?/p>

要是雪松在北京待得久了，她就會(huì)發(fā)現(xiàn)6號(hào)線其實(shí)不算什么，更擠的也有：1號(hào)線的國貿(mào)，2號(hào)線的西直門，4號(hào)線的新宮站……但此時(shí)此刻青年路上正擠著呢，她想象不到那些，“地鐵快把我這小北漂的夢(mèng)給擠碎了?！?/p>

上海，早上7點(diǎn)半，地鐵馬上進(jìn)站。

即使是起點(diǎn)站，汪笑帆還是有點(diǎn)兒緊張。3、2、1……“沖??！——”搶到座位就意味著美好的開端，但更多時(shí)候他會(huì)敗下陣來，被男男女女夾在車廂中間，被裹挾著，奔赴新的一天。

對(duì)于陳雪松和汪笑帆這種北漂和滬漂來說，地鐵是鏈接工作與生活的橋梁，同時(shí)也提供著頻繁的折磨。

但實(shí)際上，地鐵是目前世界上運(yùn)輸質(zhì)量和效率最高的公共交通方式，若說地鐵是痛苦，那它也是準(zhǔn)時(shí)，是快速，是大城市里每天數(shù)百萬人出行的首選。并且，截至2017年底，北京、上海的城市軌道交通線網(wǎng)水平仍舊是領(lǐng)先全國的，其總長度分別為685.1公里和732.2公里，各自由十幾條長度不等的線路組合而成一張有機(jī)線網(wǎng)，這個(gè)城市線網(wǎng)還將在未來進(jìn)行進(jìn)一步的增長與優(yōu)化。

但中國只有一個(gè)北京，一個(gè)上海，一個(gè)廣州或者深圳，地鐵并不是所有地方都需要，或者是需要那么多。

2018年7月13日，國務(wù)院辦公廳（以下簡稱“國辦”）印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見國辦發(fā)〔2018〕52號(hào)文》（以下簡稱“52號(hào)文”），根據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國13座城市因?yàn)椴环?2號(hào)文要求，不再具備承建地鐵的資格。

一日之間，13城“地鐵夢(mèng)”碎，國辦一紙文件，給國內(nèi)高熱的地鐵申建浪潮，特別是那些二線城市的地鐵熱按下了退溫鍵。

錢和人，提高的門檻

地鐵是拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的利器，但它更是出行工具，應(yīng)該有需求，才修。

統(tǒng)計(jì)顯示，截至今年7月，我國共有43座城市曾得到正式批復(fù)，可以建設(shè)以地鐵、輕軌為主的城市軌道交通項(xiàng)目，但52號(hào)文出臺(tái)之后，其中只有30座完全符合“申報(bào)新一輪建設(shè)規(guī)劃條件”，剩余13座城市喪失新一輪的地鐵申建的資格。

在此之前，我國地鐵項(xiàng)目申建的主要依據(jù)是2003年由國辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知國辦發(fā)〔2003〕81號(hào)文》（以下簡稱“81號(hào)文”）。與15年前發(fā)布的81號(hào)文相比，此次印發(fā)的52號(hào)文主要做了三個(gè)方面的修正，正是這些修正項(xiàng)，成為了卡住13城的新門檻。

一是“新增”，新增了地方政府債務(wù)、交通企業(yè)債務(wù)、責(zé)任主體、規(guī)劃期限等要求，以此剔除了9座地方債務(wù)率不符合標(biāo)準(zhǔn)的城市：哈爾濱、沈陽、西安、南寧、貴陽、昆明、呼和浩特、蘭州、包頭;二是“提高”，提高了81號(hào)文中所要求的城市軌道交通建設(shè)基本條件，要求申報(bào)城市的一般公共財(cái)政預(yù)算收入從100億元以上提高到300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值從1000億元以上提高到3000億元以上，申報(bào)輕軌的標(biāo)準(zhǔn)，也相應(yīng)有了大幅提高。因此，太原和烏魯木齊出局;三是“變更”，由300萬的城區(qū)人口變更為300萬市區(qū)常住人口的要求，將包頭、蘭州、洛陽、呼和浩特、南通5市篩出。其中，包頭、蘭州與呼和浩特3座城市屬于地方債務(wù)率和人口要求這兩大項(xiàng)指標(biāo)均不符合52號(hào)文的要求，被重復(fù)被篩出的類型。

另外，福州曾在2018年3月被發(fā)改委認(rèn)為市區(qū)常住人口不達(dá)標(biāo)而不予批準(zhǔn)新一輪地鐵建設(shè)規(guī)劃，但該市隨后進(jìn)行了人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的更新，于是福州又重新進(jìn)入了有資格申建地鐵的城市行列。目前，福州的濱海新城快線已經(jīng)通過了國務(wù)院審批，進(jìn)入了工程可行性的審批階段。

而上述13座城市的“地鐵夢(mèng)”碎也可以劃分為兩類，一類以包頭為代表，其相應(yīng)的軌道交通項(xiàng)目整體上被無限期推遲，屬于短期內(nèi)徹底破滅;另一類是以呼和浩特為代表，則是暫停新建項(xiàng)目，已經(jīng)啟動(dòng)的項(xiàng)目還是可以繼續(xù)施工的，屬于“緩中求活”。

同濟(jì)大學(xué)《城市軌道交通研究》主編孫章是國內(nèi)知名的城市軌道交通專家，曾長期參與多個(gè)城市軌道交通規(guī)劃的咨詢工作，他分析，看似嚴(yán)苛程度不同的兩類管制的分野，實(shí)際上很好理解。呼和浩特的舊地鐵項(xiàng)目可以繼續(xù)施工，一方面是地鐵建設(shè)到一定階段，沉沒成本太大，另一方面是地鐵建設(shè)有很多不可逆的工序，進(jìn)行項(xiàng)目填埋、修正的資金可能超過政府的補(bǔ)助，“騎虎難下，回不去了”。

孫章認(rèn)為，國家給予呼和浩特這類城市地鐵項(xiàng)目的管制稍微寬松，是一種不得已的“保胎”政策，同時(shí)也寄希望于放慢城市地鐵建設(shè)速度之后，將城市地鐵建造的虧損后移。同時(shí)，改革開放不停步，用增加的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來沖減政府財(cái)政壓力，使得“將死”的城市軌道交通項(xiàng)目在“緩中求活”。

中西部要趕超東部

1969年10月1日，秋天的北京。一輛地鐵進(jìn)口機(jī)車從古城站呼嘯駛出，北京地鐵1號(hào)線建成投入試運(yùn)營，中國自此進(jìn)入了地鐵時(shí)代。

從1969年至今，我國的城市軌道交通發(fā)展經(jīng)過了3個(gè)階段，緩慢起步階段、快速發(fā)展階段和“超強(qiáng)度”建設(shè)階段。

孫章介紹，1969年-2000年屬于緩慢起步階段，全國只有4城開通地鐵，平均每年新增運(yùn)營4公里地鐵線路;在2001年-2015年的快速發(fā)展階段中，這一階段全國有12座城市開通了地鐵，平均每年新增211公里地鐵線路投入運(yùn)營;進(jìn)入2016年之后，我國城市軌道交通建設(shè)進(jìn)入了“超強(qiáng)度“建設(shè)階段。

2016年，新增運(yùn)營地鐵線路長度高達(dá)534.8公里，較上一階段年平均增值翻了近2.5倍，僅一年之后，2017年的城市軌道交通線網(wǎng)長度增長額達(dá)到868.9公里，突破800公里大關(guān)。

除了新增地鐵線網(wǎng)長度呈幾何式暴增之外，我國城軌建設(shè)規(guī)模也創(chuàng)歷史新高?！俺啥肌⑽錆h、鄭州，這三地的短期內(nèi)建設(shè)規(guī)模已經(jīng)超過了當(dāng)年北京奧運(yùn)會(huì)和上海世博會(huì)之前的軌道交通發(fā)展強(qiáng)度?！睂O章說。

2017年，僅成都這一座城市，便有368公里城市軌道交通項(xiàng)目在建，一則《成都地鐵建設(shè)強(qiáng)度全國前列！》的新聞已經(jīng)連續(xù)半年占據(jù)了“成都地鐵”官方微信公眾號(hào)的頭版頭條。據(jù)確認(rèn)，目前，成都有9條地下線路在建，最少未來數(shù)年內(nèi)，成都會(huì)保持當(dāng)前的“滿城盡在修地鐵”的狀態(tài)。

“十三五”之后，中部省會(huì)城市在地鐵規(guī)劃、修建的進(jìn)程中，強(qiáng)度有趕超北上廣深之勢(shì)態(tài)，諸多更加二線的城市也緊隨其后，頗有“爆發(fā)式”狀態(tài)。

根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會(huì)副會(huì)長兼秘書長、教授級(jí)高級(jí)工程師宋敏華透露的數(shù)據(jù)，2016年以后，全國有100多座城市開始了城市軌道交通線網(wǎng)的規(guī)劃，形成了百城百市同時(shí)發(fā)展軌道交通的“新局面”。

東部某一線城市地鐵設(shè)計(jì)研究院的資深工程概算人士分析，我國當(dāng)前，地鐵每公里的造價(jià)約為7億-11億元，52號(hào)文明確要求其中財(cái)政資金投入不得低于總項(xiàng)目資金投入的40%，也就是說，每建造一公里地鐵，地方政府真金白銀最少要出資2.8億-4.4億元。

而地鐵作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有“盈利難”的特性，“越運(yùn)營越虧本”是普遍現(xiàn)象。所以，單價(jià)高昂、回本困難與地鐵熱潮相互激發(fā)，相當(dāng)大程度地加劇了地方債務(wù)的負(fù)擔(dān)。地鐵是地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的利器，但更是一種昂貴的“流行消費(fèi)”，可能瞬間變成了地方政府的“燙手山芋”。

52號(hào)文印發(fā)之后，全國共有9城因?yàn)榈胤截?fù)債率不符合標(biāo)準(zhǔn)被取消地鐵申建資格，更多處于線網(wǎng)規(guī)劃階段的城市也因資金與債務(wù)審核的要求，被52號(hào)文拒之“地鐵夢(mèng)”的門外。

但從長期來看，文件的“一刀切斷”，并不是壞事。比如，部分地方政府試圖以交通來引導(dǎo)城市邊界拓展，其實(shí)是為了沿著地鐵買地，但巨額的修建資金以及運(yùn)營成本，以及城市的實(shí)力現(xiàn)狀表明，這種算盤可能有問題。

地鐵規(guī)劃的“胡煥庸線”

在此次52號(hào)文大幅修正債務(wù)、收入、GDP等審核要求的背景下，關(guān)于遠(yuǎn)期客流量的一項(xiàng)重要指標(biāo)卻與15年前毫無變化，仍舊是“達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬人以上”。

經(jīng)過52號(hào)文的新一輪篩選，部分西北地區(qū)的省會(huì)城市被踢出新一輪城市軌道申建的隊(duì)伍之后，剩下的有資格的城市分布，更加符合“胡煥庸線”了。

根據(jù)52號(hào)文，有資格申建地鐵的城市分布進(jìn)一步往東南方傾斜，北京、上海持續(xù)領(lǐng)先，中部省會(huì)、長三角、環(huán)渤海地區(qū)高歌猛進(jìn)，而西北部省會(huì)地區(qū)卻逐漸被篩出。這直接反映的是，相比15年前，我國人口流動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上一直都是同步的，區(qū)域不平衡問題依然嚴(yán)重。

資深地方財(cái)政研究專家，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮表示，從財(cái)政角度出發(fā)，考慮城市是否具有申建城市軌道交通的必要，有近期和中長期兩個(gè)維度。近期維度是考察地方政府的一般預(yù)算收入能力是否足夠支撐起昂貴的城市軌道交通建設(shè)支出，中長期則是主要考察城市的人口導(dǎo)入能力。

但在我國人口流動(dòng)近一步失衡的情況下，以呼和浩特、蘭州為代表的西北地區(qū)省會(huì)城市喪失了中長期申建地鐵的必要性。讓人擔(dān)憂的是，城市人口增長乏力帶來經(jīng)濟(jì)增長減速，隨之基礎(chǔ)設(shè)施更新減慢，可能會(huì)再次造成西北部城市的人口導(dǎo)入能力下降，從而進(jìn)入糟糕的惡性循環(huán)。

52號(hào)文篩選的結(jié)果基本符合“胡煥庸線”。鄭春榮認(rèn)為，因?yàn)?2號(hào)文是一個(gè)全國普適的標(biāo)準(zhǔn)，而不是對(duì)中西部的“扶持”政策。對(duì)過熱的地鐵“申建潮”出臺(tái)一份限制是合理的，它不存在打壓經(jīng)濟(jì)的問題，反而讓各地政府看清自身實(shí)力與實(shí)際需要，“有多大本事，做多大事。”鄭春榮說。

但鄭春榮也認(rèn)為，也許可以為不同地區(qū)的城市制定一個(gè)階梯式的軌道交通建設(shè)審核標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)比“一刀切”更科學(xué)合理一些。

孫章提出了另外的想法，他說，城市軌道交通建設(shè)應(yīng)該是階梯式的，而不是一開始就上地鐵。從BRT到有軌電車，到輕軌，再到地鐵，其造價(jià)、成本、速度、載客量、舒適度都是依次上升的。而且，上述不同的交通形式是可以共用城市軌道交通的規(guī)劃紅線的，隨著城市的發(fā)展，彼此之間還可以相互改造，來應(yīng)對(duì)不同時(shí)期的城市交通需求的變化。

在孫章看來，如果真的要改善交通，對(duì)于一些暫時(shí)達(dá)不到申建標(biāo)準(zhǔn)的城市來說，追求“高大上”的地鐵，不如利用好“短平快”的其他城市軌道交通。

不過，在一些地方政府看來，地鐵的價(jià)值恐怕遠(yuǎn)不止于交通本身。

（劉欣薦自《南風(fēng)窗》）