對當(dāng)前混改工作的理解和認(rèn)識

文=項安波

我們最近對混改試點企業(yè)做了一些調(diào)研，深刻感受到混改給企業(yè)帶來的積極變化。以下是我們對混改重要性、積極意義以及如何進(jìn)一步推進(jìn)的幾點理解和認(rèn)識。

混改是長遠(yuǎn)大計而非權(quán)宜之計

混合所有制是最具中國特色的概念之一，在中國并不是新概念，它的正式提出可以追溯到20世紀(jì)80年代，十四大、十五大、十六大報告中都有論述。十八屆三中全會將混合所有制經(jīng)濟上升到“基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”的高度，提出“三個允許”和積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟?！秶鴦?wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》明確了“三因三宜三不”的推進(jìn)原則。

目前，全國國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的比例已經(jīng)較高，按資本測算整體超過了40%，有些競爭類國企甚至達(dá)到80%以上，上海等一些地方已基本形成以混合所有制經(jīng)濟為主的格局。截至2016年底，中央企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比為68%，上市公司的資產(chǎn)、營業(yè)收入和利潤總額在中央企業(yè)整體占比分別達(dá)到61.3%、62.8%和76.2%。

十九大報告再次明確“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。在國有企業(yè)混合所有制比例已經(jīng)比較高的基礎(chǔ)上，中國為何仍然如此重視混合所有制改革？主要在于其重要的實踐價值、豐富的政策內(nèi)涵，而且還有很大的改進(jìn)空間。

首先，開放是所有制先進(jìn)性的體現(xiàn)。所有制需要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，開放的所有制能適時調(diào)整、緩解生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的沖突，從而有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。作為一種更開放、更具兼容力的所有權(quán)運行的制度安排，混合所有制是與社會化大生產(chǎn)相適應(yīng)的一種主體多元化、運行社會化的財產(chǎn)制度，不僅適應(yīng)我國當(dāng)前以公有制經(jīng)濟為主體、多種所有制經(jīng)濟相互并存、共同發(fā)展的經(jīng)濟格局，也適合當(dāng)前我國現(xiàn)實生產(chǎn)力發(fā)展水平。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，既是所有制適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，也有助于突破公私對立的思維定式。

其次，混合所有制源于合資企業(yè)，但與國企改革結(jié)合后，很快成為國企改革的主攻方向之一?；旌纤兄频漠a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和制度特點，提供了國有經(jīng)濟同市場經(jīng)濟相結(jié)合的新途徑，使國有制找到了能有效促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的實現(xiàn)形式。同時，混改成為國企回歸“企業(yè)”根本屬性、成為普通企業(yè)的重要途徑，有利于重構(gòu)微觀市場主體和塑造公平競爭環(huán)境。

第三，混合所有制改革還沒有到位。一是深入的結(jié)構(gòu)性分析表明，混改仍有很大推進(jìn)空間。二是混合所有制企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)很多仍不合理或有待優(yōu)化，國有資本“一股獨大”仍較普遍，導(dǎo)致其他股東難以具備制衡能力或成為主動的“積極股東”。三是目前的混改企業(yè)大多在二三級及以下企業(yè)層面，大型國有企業(yè)在集團層面絕大多數(shù)仍然保持國有獨資或全資；同時，國資代表機構(gòu)與混合所有制企業(yè)的關(guān)系尚未調(diào)整到位?！袄象w制下難出新機制”，導(dǎo)致混合所有制企業(yè)的機制還沒有出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，混改效應(yīng)還未得到有效充分釋放。

三十多年的企業(yè)實踐、理論研究和政策探索表明，混合所有制在中國出現(xiàn)具有歷史必然性和邏輯合理性。中國發(fā)展混合所有制經(jīng)濟不是一種過渡性措施或短期行為，也不是不得已而為之，更不是為了“揚湯止沸”，而是主動改革、積極推動的必然結(jié)果和發(fā)展趨勢。推進(jìn)混改仍然任重道遠(yuǎn)，不能放松。

混改要促進(jìn)構(gòu)建“國民”共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟格局

國企改革和發(fā)展需要以提升國民經(jīng)濟整體效率和國家經(jīng)濟競爭力為目標(biāo)，以提升國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心，構(gòu)建“國民”共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟格局。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須處理好國有資本與非國有資本的關(guān)系。這需要發(fā)揮混合所有制在構(gòu)建更良性互動的“國民”關(guān)系、更協(xié)調(diào)的經(jīng)濟格局等方面的積極作用，因為發(fā)揮不同所有制資本優(yōu)勢正是混合所有制的優(yōu)勢所在。

國有資本與非國有資本的混合，提供了兩者取長補短、揚長避短和產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的機會，有助于兩者的相互融合、相互促進(jìn)和共同發(fā)展。如發(fā)揮國有資本強調(diào)規(guī)范、重視社會效益的作用，利用民營資本機制靈活、重視財務(wù)效益的優(yōu)勢，有助于兼顧公平與效率的平衡。

混改實踐也表明，混合所有制有助于實現(xiàn)國有企業(yè)豐富生產(chǎn)要素與民營企業(yè)靈活經(jīng)營機制的互補，促進(jìn)了國有企業(yè)的管理去行政化、與市場經(jīng)濟更好地融合，也促進(jìn)了民營企業(yè)的管理去家族化和規(guī)范化發(fā)展。混合所有制企業(yè)的蓬勃發(fā)展，還有助于彌合所有制鴻溝，創(chuàng)造各種所有制類型企業(yè)公平競爭、協(xié)調(diào)發(fā)展的政策環(huán)境，促進(jìn)包容性增長。

當(dāng)然，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的過程中，也要注意防范潛在風(fēng)險和避免可能的負(fù)面效果。需要重視文化融合，避免不同企業(yè)文化、經(jīng)營理念等方面的沖突；需要完善資產(chǎn)評估、信息披露、競價和產(chǎn)權(quán)交易機制，如由產(chǎn)權(quán)所有者選聘資產(chǎn)評估機構(gòu)、主導(dǎo)評估過程等，規(guī)范操作、避免“手拉手”進(jìn)場現(xiàn)象；平衡戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的對外資開放與產(chǎn)業(yè)安全考慮等。

混改后企業(yè)要及時轉(zhuǎn)變和完善經(jīng)營機制

對于適合混改的國有企業(yè)而言，混改類似于基因改造技術(shù)，只要體制合適和機制轉(zhuǎn)變到位，將促使具有明顯資源優(yōu)勢但又具有天然缺陷的國有企業(yè)發(fā)生脫胎換骨式的變化，成為整合不同所有制優(yōu)勢而形成具有新機制、對體制也有新要求的正常企業(yè)。

但是，混合所有制潛在的優(yōu)勢不會無條件地自動實現(xiàn)。實踐表明，如混改企業(yè)不能及時轉(zhuǎn)換和完善機制，混改的作用和意義就會大打折扣，難以取得預(yù)期成效?；旄囊苊庑位焐癫换?、防止名混實不混，不能是僅停留在形式上的混合，不是簡單的國有資本加民營資本，更不是“為混而混”，而是要通過股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，完善公司治理體系，解決傳統(tǒng)國有企業(yè)機制失靈問題。

因此，企業(yè)不要將混改僅僅定位為引資，而應(yīng)是并重引資引制，混改之后應(yīng)及時轉(zhuǎn)變和完善公司治理機制、經(jīng)營決策機制和激勵約束機制。前提是推動股權(quán)多元化、優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)和完善公司治理，關(guān)鍵在于破除傳統(tǒng)國有企業(yè)“一股獨大”問題。

推進(jìn)混改，首先需要把優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)作為核心工作，這樣才可能引入具有制衡能力和提升企業(yè)發(fā)展能力的股東，能“用手投票”而非僅僅只能“用腳投票”。同時，國有資本可根據(jù)適用情況采取不同創(chuàng)新方式參與混改，如采取“金股”保障國有資本在不控股情況下對特定事項的影響力，采取特殊管理股保證國有資本對特殊企業(yè)的有效控制，采取優(yōu)先股保障布局在一般競爭領(lǐng)域的國有資本的收益權(quán)。

在優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，完善“三會一層”公司治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)和落實董事會職權(quán)，以健全公司治理體系和運行機制，提升決策效率和科學(xué)性。同時，利用混改契機完善激勵約束機制，如結(jié)合國企負(fù)責(zé)人市場化選聘改革探索建立職業(yè)經(jīng)理人制度，完善市場化勞動用工制度和開展員工持股，建立適應(yīng)“做強做優(yōu)做大國有資本”的績效考核體系等。

其次，混合所有制企業(yè)既要避免傳統(tǒng)國有企業(yè)管理上的行政化和機關(guān)化，也要避免一般民營企業(yè)管理上的家族化，還要重構(gòu)國有股東與混合所有制企業(yè)的關(guān)系，減少行政干預(yù)，避免將混合所有制企業(yè)等同于傳統(tǒng)國有企業(yè)來管理。

此外，政府不用過度強調(diào)混合所有制經(jīng)濟比例這一指標(biāo)，不能簡單地一混了之，而忽視后續(xù)跟進(jìn)支持與及時轉(zhuǎn)制。政府相關(guān)部門需要持續(xù)跟蹤與支持混改后的企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)轉(zhuǎn)機制落實到位并產(chǎn)生實際成效。

還需要注意的是，由于國企轉(zhuǎn)變機制必然涉及完善國有資本管理體制，這要求國有資本管理體制改革先行，為推進(jìn)混改優(yōu)化環(huán)境、創(chuàng)造條件。

混改要求進(jìn)一步完善國資管理體制

混改如只局限于試點層面或只停留在企業(yè)層面，主要還只是釋放了單個國企活力和發(fā)揮“以點促面”作用。要想讓混改更完整和更廣泛地發(fā)揮積極作用，必須與完善國資管理體制協(xié)同聯(lián)動。這是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的基礎(chǔ)條件，也是混合所有制企業(yè)完善治理機制和轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制的要求。

首先，國有資本出資人代表機構(gòu)需要適應(yīng)“做強做優(yōu)做大國有資本”的要求，將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟作為“做強做優(yōu)做大國有資本”的主渠道之一，把兩項工作有機結(jié)合起來。當(dāng)前可以著手以提升管資本能力為標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，及時轉(zhuǎn)變職能和轉(zhuǎn)換管理方式。

其次，構(gòu)建以財務(wù)約束為主線、以提升透明度為基礎(chǔ)的國有資本委托代理體制。對布局于競爭性領(lǐng)域的國有資本，要淡化“工具”和“抓手”功能，強化收益功能；在一般競爭領(lǐng)域不追求“控制”而主要謀求“收益”，為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟開辟更大空間。

第三，創(chuàng)新委托代理關(guān)系。主要是發(fā)揮“兩類公司”這種市場化、公司制出資人機構(gòu)的作用，為混合所有制企業(yè)提供按市場化方式和商業(yè)規(guī)則履職行權(quán)的積極、有限國有股東。

第四，完善國有資本布局政策和動態(tài)調(diào)整優(yōu)化機制，完善資產(chǎn)評估、定價和產(chǎn)權(quán)交易制度，在更規(guī)范的制度框架下推進(jìn)混改，使之成為做強做優(yōu)做大國有資本的渠道。

第五，避免將混合所有制企業(yè)等同于傳統(tǒng)國有企業(yè)來管理。對國有資本不控股的混合所有制企業(yè)，不再沿襲對傳統(tǒng)國有企業(yè)的管理，避免傳統(tǒng)體制阻礙混改企業(yè)轉(zhuǎn)變機制。同時，重構(gòu)國有資本出資人代表機構(gòu)與混合所有制企業(yè)的關(guān)系，減少行政干預(yù)；直接面對實體企業(yè)的國有股東要從強調(diào)集團管控向重視公司治理轉(zhuǎn)變、從構(gòu)建業(yè)務(wù)體系向管理投資組合轉(zhuǎn)變。

第六，推進(jìn)混改相關(guān)改革配套措施的及時跟進(jìn)與匹配，以鞏固混改成果并進(jìn)一步取得實質(zhì)性進(jìn)展。如加快推進(jìn)壟斷行業(yè)體制改革、解決國企歷史遺留問題、完善信息披露制度等。此外，國有資本出資人代表機構(gòu)可加強與相關(guān)部委的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，以“不因推進(jìn)改革增加企業(yè)負(fù)擔(dān)”為原則，推動土地處置、債務(wù)核銷、資產(chǎn)評估、資質(zhì)變更等相關(guān)配套政策的跟進(jìn)與完善，明確實施細(xì)則；及時清理已經(jīng)過期或不適應(yīng)新形勢而需要調(diào)整的相關(guān)政策。

最后，完善混改的機制設(shè)計、改進(jìn)改革落實方式。提高各類所有制經(jīng)濟主體參與混改的積極性，進(jìn)一步完善國企改革的推進(jìn)方式，協(xié)調(diào)好頂層設(shè)計與基層探索、中央與地方、立新與廢舊之間的關(guān)系，及時總結(jié)并形成可復(fù)制、可推廣的成功混改經(jīng)驗，降低混改的探索和試錯成本。

混改必須與產(chǎn)權(quán)保護、釋放人的積極性同步推進(jìn)

混改被當(dāng)作新一輪國企改革的突破口，促進(jìn)了壟斷行業(yè)體制改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、解決國企歷史遺留問題、三項制度改革等多項改革的推進(jìn)。但改革需要重點突破也需要配套跟進(jìn)，避免單兵突進(jìn)而難以為繼。因此，進(jìn)一步推進(jìn)混改也需要相關(guān)改革的跟進(jìn)與配套，尤其是要與產(chǎn)權(quán)保護和釋放人的積極性三位一體、同步推進(jìn)，否則難以取得預(yù)期進(jìn)展。

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心?；旌纤兄聘母镆馕吨鞣N性質(zhì)產(chǎn)權(quán)的開放、流轉(zhuǎn)、重組與合作，沒有同等保護就難以有產(chǎn)權(quán)的開放，更難以有混改。近些年來，我國進(jìn)行了一系列的改革以解決公有產(chǎn)權(quán)主體和私有產(chǎn)權(quán)主體平等保護的問題，但兩者的法律地位在現(xiàn)有法律框架內(nèi)仍有一些方面是不平等的。這不僅體現(xiàn)在憲法對不同產(chǎn)權(quán)保護的表述不同上，也體現(xiàn)在民事法律對不同產(chǎn)權(quán)的保護程度不同上，更體現(xiàn)在現(xiàn)行刑法從犯罪主體、罪名設(shè)置等方面對公有和私有財產(chǎn)的差別保護上。我國不同所有制的產(chǎn)權(quán)保護強度不一致的情況，阻礙了混合所有制改革的深入推進(jìn)。

另一方面，改革意味著重大利益關(guān)系調(diào)整，相關(guān)問題的復(fù)雜性和任務(wù)的艱巨性，使得改革者面臨不少改革風(fēng)險?；旄挠绕涫侨绱恕Ｓ捎诨旄牡娜蒎e糾錯機制尚不完善、執(zhí)行機制沒有很好地實現(xiàn)激勵兼容，目前還存在著“人”的積極性未能有效充分釋放的問題，改革中“等看靠”現(xiàn)象和“空轉(zhuǎn)”問題比較突出。

中央近期先后發(fā)文，強調(diào)“依法保護產(chǎn)權(quán)”及“激發(fā)和保護企業(yè)家精神”，使得解決這兩個問題具備了條件。要想混改取得預(yù)期進(jìn)展和預(yù)期成效，首先一方面需要推進(jìn)對產(chǎn)權(quán)人平等保護的刑事司法改革，另一方面，需要引導(dǎo)混合所有制企業(yè)利用公司章程來保護中小股東利益，如堅持同股同權(quán)，各類股東以出資額為限、以公司治理為渠道、依法履職行權(quán)。

其次，要完善改革容錯糾錯機制，建立改革失誤申訴機制和專家評判團制度，重點是實現(xiàn)激勵兼容和真實信息揭示，消除改革執(zhí)行層面的顧慮。

第三，要緩解委托人道德風(fēng)險，為混改企業(yè)提供積極而有限的國有股東；建立兼顧利益、晉升和榮譽的企業(yè)家激勵體系，提供制度性激勵、制度化保護，實施控制權(quán)激勵，提高企業(yè)家對涉企政策的話語權(quán)；推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度改革，在符合條件的混合所有制企業(yè)實施員工持股等。

總之，需要從物質(zhì)和精神、體制和機制、長期和短期、激勵和約束多個方面，調(diào)動包括國有股東、企業(yè)負(fù)責(zé)人、骨干員工等在內(nèi)的“人”的積極性，激發(fā)創(chuàng)造性勞動，形成共推改革、共謀發(fā)展的合力和氛圍。

總的來看，混改試點在過去幾年積累了豐富經(jīng)驗，已經(jīng)開始發(fā)揮以點促面的作用，具備了戰(zhàn)略性展開、全面推進(jìn)的基礎(chǔ)。只要我們切實解決突出問題、及時總結(jié)并推廣成功經(jīng)驗，混改一定會為中國經(jīng)濟健康發(fā)展貢獻(xiàn)力量，發(fā)揮積極作用和釋放正面成效。