地下水超采綜合治理的農(nóng)戶評價(jià)、原因分析與改進(jìn)建議

胡振通　王亞華

摘要：通過在河北省衡水市的實(shí)地調(diào)研，從農(nóng)戶評價(jià)、原因分析、改進(jìn)建議三個(gè)方面對5大類22項(xiàng)地下水超采治理措施進(jìn)行了研究。農(nóng)戶評價(jià)結(jié)果表明：農(nóng)戶比較清楚水利工程建設(shè)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)這三類措施，比較不清楚農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革、服務(wù)體系建設(shè)這兩類措施；農(nóng)戶對水利工程建設(shè)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整這兩類措施的評價(jià)為較好，對農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)、服務(wù)體系建設(shè)這兩類措施的評價(jià)為一般，對農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革這類措施的評價(jià)為較差。原因分析結(jié)果表明：與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)性越直接緊密，農(nóng)戶越清楚該治理措施，節(jié)水機(jī)制越直接明確、農(nóng)戶參與動(dòng)機(jī)越強(qiáng)，農(nóng)戶對該治理措施的評價(jià)越好。因此，在制定地下水超采治理措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)直接且明確的節(jié)水機(jī)制，充分考慮農(nóng)民的參與動(dòng)機(jī)和保障農(nóng)民的利益，以及加大對與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)性弱的治理措施的宣傳。改進(jìn)地下水超采治理，需要遵循綜合施策的思想，采取分類改進(jìn)的策略，改進(jìn)建議如下：①需要加強(qiáng)水利設(shè)施的維修和管護(hù)，避免出現(xiàn)重建設(shè)、輕管護(hù)的情形，需要綜合考慮引水指標(biāo)、蓄水能力、季節(jié)性、恢復(fù)渠灌面積等因素來評估水利工程建設(shè)未來的壓采潛力。②應(yīng)當(dāng)基于水資源承載力評估耕地休耕的潛力和規(guī)模，在現(xiàn)階段糧食相對充裕的背景下，建議在地下水嚴(yán)重超采區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大休耕規(guī)模，完善補(bǔ)償機(jī)制和加大財(cái)政投入力度。③需要反思和調(diào)整現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)政策，在中國特定國情條件下，不提倡農(nóng)業(yè)用水確權(quán)過細(xì)，不提倡農(nóng)戶之間的水權(quán)交易。農(nóng)業(yè)水價(jià)發(fā)揮作用面臨較多障礙，應(yīng)當(dāng)先期解決農(nóng)業(yè)用水計(jì)量困難、農(nóng)業(yè)水費(fèi)征繳困難兩大基礎(chǔ)性難題。④應(yīng)當(dāng)改變農(nóng)戶對減少灌溉的減產(chǎn)預(yù)期，引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)、適量灌溉，同時(shí)增加農(nóng)戶迫切需求的技術(shù)服務(wù)的供給。

關(guān)鍵詞 ：地下水；超采；綜合治理；農(nóng)戶評價(jià)；改進(jìn)建議

中圖分類號(hào)：F062.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2018）10-0160-09 DOI：10.12062/cpre.20180702

地下水是一種典型的公共池塘資源[1]，在世界范圍內(nèi)存在普遍的過度利用[2]。長期過度開采地下水會(huì)引發(fā)地面沉降、海水倒灌、濕地萎縮等一系列的生態(tài)問題，如何可持續(xù)地開發(fā)利用地下水資源是全球面臨的突出挑戰(zhàn)[3-4]。中國正在面臨突出的地下水超采問題，華北平原尤為嚴(yán)重，長期超采地下水使得華北平原成為了世界上面積最大的地下水漏斗區(qū)[5-6]。中國正在積極推進(jìn)地下水超采綜合治理，2014—2018年的中央一號(hào)文件連續(xù)提出要開展“地下水超采綜合治理”，并確定在河北省開展試點(diǎn)。河北省按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，統(tǒng)籌考慮糧食安全、水安全和生態(tài)安全，以采補(bǔ)平衡為目標(biāo)，開源和節(jié)流并舉，綜合施治，2014—2016年累計(jì)投入資金近250億元[7]。地下水超采綜合治理需要進(jìn)行及時(shí)評價(jià)并不斷改進(jìn)。評價(jià)可以遵循直接的結(jié)果導(dǎo)向，即監(jiān)測地下水位變化、漏斗區(qū)面積變化，是相對長期、全面、綜合的評價(jià)。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，河北省試點(diǎn)區(qū)地下水水位下降趨勢有效緩解、止降回升，2016年底淺層地下水位比治理前上升0.58 m、深層地下水位上升0.7 m[7]，其中衡水市深層地下水平均埋深64.47 m，比上年同期回升3.55 m[8]。評價(jià)也可以遵循間接的過程導(dǎo)向，即評價(jià)具體措施的落實(shí)情況、節(jié)水效果，是相對短期、單項(xiàng)、具體的評價(jià)。馮戰(zhàn)洪等[9]認(rèn)為地下水超采綜合治理存在欠缺系統(tǒng)性、重建設(shè)輕管護(hù)、地下水監(jiān)測能力薄弱、地表水置換推進(jìn)能力不足、外調(diào)水利用嚴(yán)重不足等問題。很多學(xué)者深入研究了地下水超采治理中的休耕措施，包括休耕的基本框架、意愿、滿意度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、瞄準(zhǔn)等[10-14]。一些學(xué)者研究了地下水超采治理中的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革措施，包括農(nóng)業(yè)供水價(jià)格及農(nóng)民水費(fèi)承受能力[15]、農(nóng)戶的節(jié)水意愿[16]、“一提一補(bǔ)”水價(jià)改革模式對農(nóng)戶生計(jì)的影響[17]等。吳樂等[18]對地下水超采治理中不同措施的節(jié)水效果進(jìn)行了比較分析，發(fā)現(xiàn)不同措施的節(jié)水效果差異很大?，F(xiàn)有研究多為自上而下的政府評估和基于某項(xiàng)具體措施的單項(xiàng)評估，自下而上的農(nóng)戶評價(jià)是相對欠缺的。中國的地下水治理主要呈現(xiàn)三個(gè)特征：一是綜合施策，統(tǒng)計(jì)顯示河北省共有5大類22項(xiàng)地下水超采治理措施；二是自上而下的制度供給模式，與中國的行政體制相契合；三是與農(nóng)民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，農(nóng)戶的參與和認(rèn)可是地下水超采治理有效實(shí)施的前提條件。針對以上三個(gè)特點(diǎn)，自下而上的農(nóng)戶評價(jià)是完善和調(diào)整地下水超采治理的重要參考。本文通過在河北省衡水市的實(shí)地調(diào)研，從農(nóng)戶視角對5大類22項(xiàng)地下水超采治理措施進(jìn)行評價(jià)，分析原因，從而就改進(jìn)地下水超采綜合治理提出一些有針對性的建議。

1 評價(jià)方法

河北省的地下水超采治理，堅(jiān)持“節(jié)、引、蓄、調(diào)、管”五管齊下，綜合施治。“節(jié)”就是發(fā)展以節(jié)水灌溉為主的農(nóng)業(yè)節(jié)水?！耙本褪且胪庹{(diào)水，包括引黃水和南水北調(diào)引江水等?！靶睢本褪菍?shí)施蓄水工程?！罢{(diào)”就是種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。“管”就是管控地下水利用，頒布地下水超采區(qū)范圍，劃定禁采區(qū)、限采區(qū)，加強(qiáng)機(jī)井管理，增強(qiáng)地下水監(jiān)測等。根據(jù)《河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)方案》（2014年度、2015年度、2016年度、2017年度）整理，河北省地下水超采綜合治理措施共包含五大類22項(xiàng)具體措施如表1所示。

農(nóng)戶對地下水超采治理措施的評價(jià)遵循以下步驟進(jìn)行研究：①要求農(nóng)戶對所有的22項(xiàng)具體措施進(jìn)行評價(jià)。主要回答兩個(gè)問題：一是“是否清楚該項(xiàng)治理措施”，清楚或者不清楚；二是“如果清楚，該項(xiàng)治理措施的實(shí)施效果如何”，很差、差、一般、好或很好。②構(gòu)建兩個(gè)指標(biāo)來表征農(nóng)戶對每一項(xiàng)地下水超采治理措施的評價(jià)結(jié)果。一是清楚的比例，即清楚該項(xiàng)治理措施的農(nóng)戶比例。二是評價(jià)好的比例，即在所有表示清楚該項(xiàng)治理措施的農(nóng)戶中，評價(jià)為好或很好的農(nóng)戶比例。③通過清楚的比例和評價(jià)好的比例這兩個(gè)指標(biāo)對22項(xiàng)具體措施進(jìn)行聚類分析。分為四類：一是“清楚且評價(jià)好”，二是“清楚且評價(jià)一般”，三是“不清楚且評價(jià)一般”，四是“不清楚且評價(jià)不好”。④基于農(nóng)戶對地下水超采治理措施的評價(jià)結(jié)果，做進(jìn)一步的分析。

2 數(shù)據(jù)來源

為了突出研究的代表性，本文選取河北省衡水市作為研究區(qū)域。衡水市位于華北平原的黑龍港地下水漏斗區(qū)，是華北平原地下水超采最嚴(yán)重、最典型的區(qū)域。衡水市人均水資源量148 m3，遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的人均500 m3的“極

度缺水標(biāo)準(zhǔn)”，屬于極度缺水地區(qū)。地下水是衡水市的主要供水水源，2011—2013年平均地下水開采量為14.55億m3，占衡水市供水總量的83%。衡水市地下水漏斗區(qū)已覆蓋衡水市全境，中心埋深119 m，并與周邊的德州、邢臺(tái)、滄州等地的漏斗區(qū)相連，形成一個(gè)面積達(dá)4萬km2的世界罕見的復(fù)合型漏斗。衡水市也是目前河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)的重點(diǎn)區(qū)域。2014—2016年衡水市三年累計(jì)投入地下水超采綜合治理資金78億元，占到了河北省三年累計(jì)投入地下水超采綜合治理資金的31%。

本文分析所用數(shù)據(jù)來源于清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院于2016年8月對河北省衡水市開展的地下水超采綜合治理專題調(diào)研，共調(diào)研了桃城、深州兩個(gè)縣（市）五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)13個(gè)村莊共270戶農(nóng)戶。一個(gè)試點(diǎn)村不可能覆蓋所有的治理措施，除了普遍實(shí)施的治理措施之外，特意選取休耕、退耕、冬小麥春灌節(jié)水、農(nóng)業(yè)水價(jià)等不同政策措施的試點(diǎn)村進(jìn)行調(diào)查，全面了解每個(gè)樣本村莊的具體情況，深入調(diào)查具體措施的實(shí)施情況。調(diào)查以問卷調(diào)查為主，采取調(diào)研員和農(nóng)戶面對面交談的方式，并與每個(gè)樣本村的村領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了村級訪談。同時(shí)調(diào)研組還先后與衡水市相關(guān)部門、衡水市下轄深州市、桃城區(qū)相關(guān)部門進(jìn)行了深入座談。

樣本的基本特征如表2所示。樣本農(nóng)戶中，男性占70.0%。從年齡分布上看，45歲以上的農(nóng)民是主體，占91.1%，平均年齡為58歲。樣本農(nóng)戶平均受教育程度較

低，初中及以下文化程度占79.3%。平均每戶家庭人口數(shù)為4人，平均每戶耕地面積為0.8 hm2。

3 評價(jià)結(jié)果

農(nóng)戶對地下水超采治理措施的評價(jià)結(jié)果及其SPSS軟件聚類分析結(jié)果如表3所示?！扒宄以u價(jià)好”的治理措施有7項(xiàng)，分別是南水北調(diào)、黃河引水等、復(fù)灌、節(jié)水灌溉、休耕、灌溉預(yù)報(bào)、人工降雨，平均清楚的比例為82%，平均評價(jià)好的比例為88%?！扒宄以u價(jià)一般”的治理措施有5項(xiàng)，分別是保護(hù)性耕作、退耕、水資源稅、冬小麥春灌節(jié)水、填封井，平均清楚的比例為78%，平均評價(jià)好的比例為56%?！安磺宄以u價(jià)一般”的治理措施有6項(xiàng)，分別是水肥一體化、小農(nóng)水、地下水監(jiān)控、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站、專業(yè)化服務(wù)、用水戶協(xié)會(huì)，平均清楚的比例為41%，平均評價(jià)好的比例為58%。“不清楚且評價(jià)不好”的治理措施有4項(xiàng)，分別是計(jì)量設(shè)施、水權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易、水價(jià)改革，平均清楚的比例為39%，平均評價(jià)好的比例為36%。

基于清楚的比例這項(xiàng)指標(biāo)，農(nóng)戶比較清楚水利工程建設(shè)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)這三類措施，比較不清楚農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革、服務(wù)體系建設(shè)這兩類措施。農(nóng)戶對地下水超采治理措施的清楚的比例排序結(jié)果如圖1所示。農(nóng)戶最清楚的五項(xiàng)地下水超采治理措施分別是休耕、黃河引水等、人工降雨、復(fù)灌、南水北調(diào)；農(nóng)戶最不清楚的五項(xiàng)地下水超采治理措施分別是水權(quán)交易、水權(quán)確權(quán)、用水戶協(xié)會(huì)、地下水監(jiān)控、小農(nóng)水。

基于評價(jià)好的比例這項(xiàng)指標(biāo)，農(nóng)戶對水利工程建設(shè)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整這兩類措施的評價(jià)為較好，對農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)、服務(wù)體系建設(shè)這兩類措施的評價(jià)為一般，對農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革這類措施的評價(jià)為較差。農(nóng)戶對地下水超采治理措施的評價(jià)好的比例排序結(jié)果如圖2所示。農(nóng)戶評價(jià)最好的五項(xiàng)地下水超采治理措施分別是黃河引水等、人工降雨、南水北調(diào)、復(fù)灌、休耕；農(nóng)戶評價(jià)最不好的五項(xiàng)地下水超采治理措施分別是水資源稅、計(jì)量設(shè)施、水權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易、水價(jià)改革。

4 原因分析

農(nóng)戶對不同的治理措施的清楚程度不同，對不同的治理措施的評價(jià)好的程度亦不同，下面從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)性、節(jié)水機(jī)制和農(nóng)戶參與動(dòng)機(jī)三個(gè)角度來進(jìn)行解析。

4.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)性

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)性是決定農(nóng)戶是否清楚該治理措施的主要因素，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)性越直接緊密，農(nóng)戶越清楚該治理措施。

農(nóng)戶比較清楚水利工程建設(shè)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)這三類措施，這三類措施均與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接緊密相關(guān)。水利工程建設(shè)增加了農(nóng)戶的灌溉水源，改變了農(nóng)戶的灌溉方式，與農(nóng)業(yè)灌溉直接相關(guān)。種植結(jié)構(gòu)調(diào)整改變了農(nóng)戶的種植結(jié)構(gòu)，與農(nóng)業(yè)種植直接相關(guān)。農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)，與農(nóng)戶的種植、耕作、灌溉、施肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)。

農(nóng)戶比較不清楚農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革、服務(wù)體系建設(shè)這兩類措施，這兩類措施與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)性并沒有那么直接和緊密。農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革需要借助市場機(jī)制來影響農(nóng)戶的灌溉行為，其中，農(nóng)業(yè)水權(quán)需要通過明確水權(quán)分配、培育水權(quán)市場、開展水權(quán)交易的方式來合理配置水資源；農(nóng)業(yè)水價(jià)需要運(yùn)用價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)民節(jié)約使用地下水。服務(wù)體系建設(shè)中，不同技術(shù)服務(wù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)程度有差異，其中灌溉預(yù)報(bào)和人工降雨兩項(xiàng)措施與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)性較大。

本文認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)性是決定農(nóng)戶是否清楚該治理措施的主要因素，但不是唯一因素。措施的宣傳、措施的覆蓋度、措施的完備性等因素也會(huì)影響農(nóng)戶是否清楚該治理措施。例如，水肥一體化技術(shù)，與農(nóng)戶的灌溉、施肥直接相關(guān)，但由于該措施的覆蓋度不高，多應(yīng)用于蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，較少應(yīng)用于大田作物，評價(jià)結(jié)果顯示農(nóng)戶比較不清楚該措施。

4.2 節(jié)水機(jī)制

節(jié)水機(jī)制是決定農(nóng)戶對該治理措施評價(jià)好壞的重要影響因素，節(jié)水機(jī)制越直接明確，農(nóng)戶對該治理措施的評價(jià)越好。

水利工程建設(shè)的節(jié)水機(jī)制在于通過增加地表水的供給來相應(yīng)地減少地下水的開采。該節(jié)水機(jī)制很直接、很明確。在農(nóng)業(yè)灌溉需求一定的情況下，按照加減法的原理，增加地表水的供給和利用，必然使得地下水的開采和利用減少。

種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)水機(jī)制在于通過減少灌溉或者不灌溉的方式來相應(yīng)地減少地下水的開采。該節(jié)水機(jī)制同樣很直接、很明確。農(nóng)戶實(shí)施休耕后，不種植小麥了，也就不需要進(jìn)行灌溉了。農(nóng)戶實(shí)施退耕后，實(shí)施非農(nóng)作物替代，減少灌溉但仍需進(jìn)行一些灌溉，統(tǒng)計(jì)顯示農(nóng)戶對退耕措施的評價(jià)為一般。

農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革的節(jié)水機(jī)制在于運(yùn)用市場機(jī)制來影響農(nóng)戶的灌溉行為，進(jìn)而影響地下水的開采。該節(jié)水機(jī)制不是很直接。農(nóng)業(yè)水權(quán)的節(jié)水需要通過明確水權(quán)分配、培育水權(quán)市場、開展水權(quán)交易的方式來實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水價(jià)的節(jié)水需要通過價(jià)格機(jī)制的方式來實(shí)現(xiàn)。該節(jié)水機(jī)制不是很明確，節(jié)水效果能否實(shí)現(xiàn)存在疑問。農(nóng)業(yè)水權(quán)交易很難發(fā)生，按照衡水市的11個(gè)縣市區(qū)的《水資源使用權(quán)分配方案》測算，衡水市的農(nóng)業(yè)水權(quán)約1 650 m3/hm2，查詢《河北用水定額-農(nóng)業(yè)用水》得知，衡水市所在的黑龍港低平原區(qū)的冬小麥+夏玉米一般年份的用水定額為3 225 m3/hm2，農(nóng)業(yè)水權(quán)遠(yuǎn)小于農(nóng)業(yè)用水定額。進(jìn)一步考慮種植結(jié)構(gòu)、灌溉次數(shù)、輪轉(zhuǎn)方式、灌溉渠系的限制，農(nóng)業(yè)水權(quán)交易更難發(fā)生。農(nóng)業(yè)水價(jià)的價(jià)格機(jī)制可能會(huì)失效，原因有：整個(gè)華北平原屬于極度缺水地區(qū)，近二三十年以來，一直在從事抗旱品種、節(jié)水技術(shù)的研發(fā)、推廣和應(yīng)用，在現(xiàn)有的灌溉條件下，農(nóng)民已經(jīng)比較節(jié)水；水是農(nóng)作物生長的必需品，需求缺乏彈性；相比于灌溉成本的上升，農(nóng)民普遍更害怕因減少灌溉帶來的產(chǎn)量降低；農(nóng)民兼業(yè)化程度高，小農(nóng)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本不敏感。

農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)的節(jié)水機(jī)制在于通過抗旱品種、保護(hù)性耕作、水肥一體化等技術(shù)來影響農(nóng)戶的灌溉行為，通過降低作物的灌溉需求來相應(yīng)地減少地下水的開采。該節(jié)水機(jī)制比較直接，冬小麥春灌節(jié)水通過推廣抗旱品種來降低作物的灌溉需求，保護(hù)性耕作通過減少土壤水分蒸發(fā)來降低作物的灌溉需求，水肥一體化通過提高水資源利用系數(shù)來降低作物的灌溉需求。該節(jié)水機(jī)制不是很明確，農(nóng)戶是否會(huì)減少灌溉存在疑問。調(diào)查顯示，農(nóng)戶基本按照原有的習(xí)慣進(jìn)行灌溉，并不會(huì)減少灌溉，也沒有監(jiān)督機(jī)制對農(nóng)戶的灌溉行為實(shí)施監(jiān)管。水肥一體化技術(shù)，受到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小的限制，存在使用率低的問題，同時(shí)也存在局限性，多應(yīng)用于蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物中，較少應(yīng)用于大田作物。

服務(wù)體系建設(shè)的節(jié)水機(jī)制在于為其他地下水超采治理措施提供技術(shù)服務(wù)支撐，除了灌溉預(yù)報(bào)、人工降雨之外，其他服務(wù)體系建設(shè)類的措施的節(jié)水機(jī)制都不是很直接，也不是很明確。農(nóng)業(yè)精細(xì)化灌溉預(yù)報(bào)，可以指導(dǎo)農(nóng)民適時(shí)、適量科學(xué)灌溉。人工降雨可以增強(qiáng)農(nóng)戶應(yīng)對極端干旱天氣的適應(yīng)能力，減少極端干旱天氣下農(nóng)戶對地下水的開采。

4.3 農(nóng)戶參與動(dòng)機(jī)

農(nóng)戶參與動(dòng)機(jī)也是決定農(nóng)戶對該治理措施評價(jià)好壞的重要影響因素，農(nóng)戶參與動(dòng)機(jī)越強(qiáng)，農(nóng)戶對該治理措施的評價(jià)越好。

農(nóng)戶對水利工程建設(shè)的參與動(dòng)機(jī)較強(qiáng)，核心在于渠灌比井灌有很大的優(yōu)勢。水利工程建設(shè)增加了農(nóng)戶的灌溉水源、轉(zhuǎn)變了農(nóng)戶的灌溉方式，通過引水、蓄水、復(fù)灌之后，農(nóng)戶的灌溉由井灌變成了渠灌或者井渠雙灌。相比于井灌，渠灌的灌溉成本更低、灌溉次數(shù)更少、灌溉更及時(shí)更充分、灌溉更省勞力、灌溉后作物產(chǎn)量更高。只要具備渠灌的條件，農(nóng)民會(huì)主動(dòng)放棄井灌。農(nóng)戶對填封井措施的評價(jià)一般，原因在于農(nóng)戶對填封井措施存在一定的抵觸，即便實(shí)施了恢復(fù)渠灌，因?yàn)槭芤募竟?jié)性限制和引水量的年際間波動(dòng)，農(nóng)民往往需要地下水作為灌溉的備用水源，以增強(qiáng)其適應(yīng)能力。

農(nóng)戶對種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的參與動(dòng)機(jī)較強(qiáng)，受到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和補(bǔ)償機(jī)制的綜合影響。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下，存在耕地面積小、耕地細(xì)碎化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)民兼業(yè)化等特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民收入中的比重在不斷下降，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)種植的積極性在下降。在種植結(jié)構(gòu)調(diào)整類的措施中，存在一定的利益補(bǔ)償機(jī)制，休耕的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是7 500元/hm2，連續(xù)補(bǔ)助五年；退耕的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是22 500元/hm2，第二年減半，連續(xù)補(bǔ)助五年。以休耕為例，調(diào)研顯示：樣本農(nóng)戶的休耕意愿整體較強(qiáng)，在262戶樣本農(nóng)戶中，在現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，愿意參與休耕政策的農(nóng)戶為191人，占72.9%。

農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革的參與動(dòng)機(jī)較弱，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)用水計(jì)量存在障礙、農(nóng)業(yè)水費(fèi)征繳困難、農(nóng)戶對水費(fèi)支出不敏感等。用水計(jì)量是農(nóng)業(yè)水權(quán)交易和農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的前提和基礎(chǔ)，農(nóng)民對安裝計(jì)量設(shè)施的積極性并不高，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)從按電量計(jì)費(fèi)到按水量計(jì)費(fèi)的觀念轉(zhuǎn)變存在較大的難度。地下水嚴(yán)重超采區(qū)多為井灌區(qū)，井灌區(qū)水井的產(chǎn)權(quán)和管理歷來是農(nóng)民聯(lián)戶打井、聯(lián)戶所有、聯(lián)戶管理，農(nóng)民澆地向來只交電費(fèi)，不交水費(fèi)，政府介入難度很大。水井分散且數(shù)量眾多，農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收的執(zhí)行成本也非常高。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，以“定額管理、超用加價(jià)”模式為例，將使得農(nóng)戶的水費(fèi)支出增加，但由于水費(fèi)支出在農(nóng)業(yè)支出中的比例不高，不到10%，受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民兼業(yè)化的影響，農(nóng)戶很有可能對水費(fèi)支出不敏感。

農(nóng)戶對農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)的參與動(dòng)機(jī)一般，受到減少灌溉的減產(chǎn)預(yù)期的影響。農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)的節(jié)水機(jī)制在于通過降低作物的灌溉需求來相應(yīng)地減少地下水的開采。由于存在較強(qiáng)的減少灌溉的減產(chǎn)預(yù)期，農(nóng)戶基本按照原有的習(xí)慣實(shí)施灌溉，并不會(huì)減少灌溉。以冬小麥春灌節(jié)水措施為例，調(diào)查顯示，將近70%的農(nóng)戶認(rèn)為減少灌溉對小麥產(chǎn)量的影響較大、很大或不清楚。

農(nóng)戶對服務(wù)體系建設(shè)的參與動(dòng)機(jī)，并不是農(nóng)戶要參與技術(shù)服務(wù)的供給，而在于農(nóng)戶作為技術(shù)服務(wù)的需求者，對技術(shù)服務(wù)的需求程度和認(rèn)可程度。灌溉預(yù)報(bào)、人工降雨可能是農(nóng)戶需求程度較高的兩類技術(shù)服務(wù)。水肥一體化的覆蓋度較低，所以面向水肥一體化的專業(yè)化服務(wù)可能不是農(nóng)戶需求程度較高的技術(shù)服務(wù)。農(nóng)戶可能對現(xiàn)有的用水戶協(xié)會(huì)的認(rèn)可程度不高，導(dǎo)致其參與動(dòng)機(jī)一般。

5 改進(jìn)研究

當(dāng)前地下水超采治理形勢嚴(yán)峻，實(shí)現(xiàn)地下水超采的有效治理是一項(xiàng)復(fù)雜而又艱巨的系統(tǒng)工程。雖然不同的治理措施的實(shí)施效果和評價(jià)結(jié)果有差異，但改進(jìn)地下水超采治理，需要遵循綜合施策的思想，采取分類改進(jìn)的策略。基于對多種治理措施的綜合評價(jià)做出相應(yīng)改進(jìn)，既要鞏固和擴(kuò)大評價(jià)較好的措施，也要突破評價(jià)一般或較差的措施的限制因素。

第一，需要鞏固和擴(kuò)大水利工程建設(shè)這類評價(jià)較好的措施，核心在于維持現(xiàn)有的壓采能力和評估未來的壓采潛力。大量資金進(jìn)行水利工程建設(shè)投資，未來能否充分發(fā)揮作用，需要加強(qiáng)水利設(shè)施的維修和管護(hù)，避免出現(xiàn)重建設(shè)、輕管護(hù)的情形。建議擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)融資，促使私營部門增加對水利設(shè)施的維修和管護(hù)投資。可以探索水利設(shè)施的PPP管理模式，形成社會(huì)化的專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，明確社會(huì)資本的投資責(zé)任，保障社會(huì)資本的投資利益。由于河北省缺乏配套的城市供水管網(wǎng)，導(dǎo)致南水北調(diào)引江水難以替換城市地下水源，應(yīng)當(dāng)加快南水北調(diào)配套工程建設(shè)，建立城市供水管網(wǎng)，順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)、生活水源切換，減少城市地下水開采量。隨著水利工程建設(shè)的逐步推進(jìn)，每年的水利工程建設(shè)投資在減少，新增外來引水指標(biāo)也在減少，未來是否進(jìn)一步增加對水利工程建設(shè)的投資，需要進(jìn)行潛力評估。需要綜合考慮引水指標(biāo)、蓄水能力、季節(jié)性、恢復(fù)渠灌面積等因素來評估水利工程建設(shè)未來的壓采潛力，其中引水指標(biāo)以及引水的不確定性是核心因素。

第二，需要鞏固和擴(kuò)大種植結(jié)構(gòu)調(diào)整這類評價(jià)較好的措施，核心在于擴(kuò)大休耕規(guī)模，完善補(bǔ)償機(jī)制。水土資源不匹配加劇了我國北方水資源短缺的局面，小麥?zhǔn)歉吆乃?、雨熱不同季的作物，包括衡水市在?nèi)的整個(gè)黑龍港地區(qū)，屬于極度缺水地區(qū)，需要在戰(zhàn)略上轉(zhuǎn)變定位，擴(kuò)大休耕規(guī)模，進(jìn)一步壓縮小麥種植面積。在現(xiàn)階段糧食相對充裕的背景下，應(yīng)當(dāng)從宏觀全局的視角，基于水資源承載力評估耕地休耕的潛力和規(guī)模，以及對糧食安全的影響。完善補(bǔ)償機(jī)制，需要在有限的耕地休耕指標(biāo)內(nèi)做好休耕區(qū)域的選擇，篩選最有效的休耕區(qū)域，綜合考慮區(qū)域內(nèi)水資源狀況、農(nóng)民主動(dòng)休耕的程度、農(nóng)民休耕意愿等因素。完善補(bǔ)償機(jī)制，需要科學(xué)估算耕地休耕的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以通過核算農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的凈收益以及農(nóng)民休耕的主觀受償意愿，制定農(nóng)民耕地休耕的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。完善補(bǔ)償機(jī)制，需要合理制定耕地休耕的技術(shù)模式，在具體實(shí)施中，技術(shù)模式需要進(jìn)一步細(xì)化，制定休耕地冬季休耕期間的具體管理規(guī)定，弱化大面積休耕可能產(chǎn)生的一些生態(tài)問題。以及實(shí)施和擴(kuò)大耕地休耕面積需要進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度。

第三，需要突破農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革這類評價(jià)較差的措施的限制因素，核心在于反思和調(diào)整現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)政策，使市場機(jī)制真正能夠在農(nóng)業(yè)水資源管理領(lǐng)域發(fā)揮作用。水權(quán)確權(quán)的主要價(jià)值在于落實(shí)總量控制。在華北平原這一嚴(yán)重缺水、地下水嚴(yán)重超采區(qū)，出現(xiàn)了兩種定額，一種是農(nóng)業(yè)水權(quán)定額（按水資源供給確定），一種是農(nóng)業(yè)用水定額（按農(nóng)作物生長需求確定），兩種定額在政策文件中存在混用的現(xiàn)象，有必要進(jìn)一步明確水權(quán)制度和“總量控制、定額管理”政策之間的關(guān)系。農(nóng)業(yè)水權(quán)的作用存疑，農(nóng)戶之間的農(nóng)業(yè)水權(quán)交易難以開展，在水資源豐富的地區(qū)，有水權(quán)出讓方，無水權(quán)購買方；在水資源缺乏的地區(qū)，有水權(quán)購買方，無水權(quán)出讓方。在中國特定國情條件下，不提倡農(nóng)業(yè)用水確權(quán)過細(xì)，不提倡農(nóng)戶之間的水權(quán)交易，以灌區(qū)為尺度的工農(nóng)業(yè)水權(quán)交易是當(dāng)前水權(quán)市場的主要形式。農(nóng)業(yè)水價(jià)是促進(jìn)節(jié)約用水、提高水資源利用效率和效益的重要杠桿。長期以來，農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不健全，價(jià)格水平總體偏低，價(jià)格杠桿對促進(jìn)節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行。農(nóng)業(yè)水價(jià)發(fā)揮作用面臨較多障礙，應(yīng)當(dāng)先期解決農(nóng)業(yè)用水計(jì)量困難、農(nóng)業(yè)水費(fèi)征繳困難兩大基礎(chǔ)性難題。在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中，“節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制”的有效運(yùn)行高度依賴財(cái)政補(bǔ)貼，是否補(bǔ)貼、如何補(bǔ)貼有待進(jìn)一步研究。有必要進(jìn)行試點(diǎn)，了解不同試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)用水的需求價(jià)格彈性及預(yù)期水價(jià)政策可能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入的影響，設(shè)計(jì)水價(jià)提升的合理幅度和適宜的水費(fèi)補(bǔ)貼政策的示范方案，并在試點(diǎn)中加以實(shí)施和改進(jìn)。

第四，需要突破農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)、服務(wù)體系建設(shè)這兩類評價(jià)一般的措施的限制因素，逐步提升這些措施的壓采效果。農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)普遍存在技術(shù)推廣難的實(shí)施困境，農(nóng)戶普遍存在較強(qiáng)的減少灌溉的減產(chǎn)預(yù)期，導(dǎo)致農(nóng)戶基本按照原有的習(xí)慣實(shí)施灌溉，并不會(huì)減少灌溉。只有改變農(nóng)戶對減少灌溉的減產(chǎn)預(yù)期，引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)、適量灌溉，才能逐步提升農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)的壓采效果。服務(wù)體系建設(shè)為其他地下水超采治理措施提供技術(shù)服務(wù)支撐，農(nóng)戶作為技術(shù)服務(wù)的需求者，對不同的技術(shù)服務(wù)的需求程度和認(rèn)可程度存在差異。只有深入了解農(nóng)戶對技術(shù)服務(wù)的需求，增加農(nóng)戶迫切需求的技術(shù)服務(wù)的供給，才能逐步提升服務(wù)體系建設(shè)的壓采效果。

6 結(jié)論與建議

農(nóng)戶評價(jià)是完善和調(diào)整地下水超采治理的重要參考。本文通過2016年河北省衡水市270戶農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)研，從農(nóng)戶視角對5大類22項(xiàng)地下水超采治理措施進(jìn)行了評價(jià)。農(nóng)戶評價(jià)結(jié)果表明：農(nóng)戶比較清楚水利工程建設(shè)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)這三類措施，比較不清楚農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革、服務(wù)體系建設(shè)這兩類措施；農(nóng)戶對水利工程建設(shè)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整這兩類措施的評價(jià)為較好，對農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)、服務(wù)體系建設(shè)這兩類措施的評價(jià)為一般，對農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革這類措施的評價(jià)為較差。進(jìn)一步的原因分析表明：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)性是決定農(nóng)戶是否清楚該治理措施的主要因素，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)性越直接緊密，農(nóng)戶越清楚該治理措施。節(jié)水機(jī)制和農(nóng)戶參與動(dòng)機(jī)是決定農(nóng)戶對該治理措施評價(jià)好壞的重要影響因素，節(jié)水機(jī)制越直接明確、農(nóng)戶參與動(dòng)機(jī)越強(qiáng)，農(nóng)戶對該治理措施的評價(jià)越好。因此，為了促進(jìn)地下水超采治理措施的有效實(shí)施，在制定地下水超采治理措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)直接且明確的節(jié)水機(jī)制；應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)民的參與動(dòng)機(jī)和保障農(nóng)民的利益；應(yīng)當(dāng)加大對與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)性弱的治理措施的宣傳。

改進(jìn)地下水超采治理，需要遵循綜合施策的思想，采取分類改進(jìn)的策略，既要鞏固和擴(kuò)大評價(jià)較好的措施，也要突破評價(jià)一般或較差的措施的限制因素。建議如下：①需要鞏固和擴(kuò)大水利工程建設(shè)這類評價(jià)較好的措施，核心在于維持現(xiàn)有的壓采能力和評估未來的壓采潛力。需要加強(qiáng)水利設(shè)施的維修和管護(hù)，避免出現(xiàn)重建設(shè)、輕管護(hù)的情形，建議擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)融資，探索水利設(shè)施的PPP管理模式。應(yīng)當(dāng)加快南水北調(diào)配套工程建設(shè)，建立城市供水管網(wǎng)，順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)、生活水源切換。需要綜合考慮引水指標(biāo)、蓄水能力、季節(jié)性、恢復(fù)渠灌面積等因素來評估水利工程建設(shè)未來的壓采潛力，其中引水指標(biāo)以及引水的不確定性是核心因素。②需要鞏固和擴(kuò)大種植結(jié)構(gòu)調(diào)整這類評價(jià)較好的措施，核心在于擴(kuò)大休耕規(guī)模，完善補(bǔ)償機(jī)制。在現(xiàn)階段糧食相對充裕的背景下，應(yīng)當(dāng)從宏觀全局的視角，基于水資源承載力評估耕地休耕的潛力和規(guī)模，以及對糧食安全的影響。整個(gè)黑龍港地區(qū)，屬于極度缺水地區(qū)，需要在戰(zhàn)略上轉(zhuǎn)變定位，擴(kuò)大休耕規(guī)模，進(jìn)一步壓縮小麥種植面積。完善補(bǔ)償機(jī)制，需要在有限的耕地休耕指標(biāo)內(nèi)做好休耕區(qū)域的選擇，科學(xué)估算耕地休耕的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理制定耕地休耕的技術(shù)模式，以及實(shí)施和擴(kuò)大耕地休耕面積需要進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度。③需要突破農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革這類評價(jià)較差的措施的限制因素，核心在于反思和調(diào)整現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)政策，使市場機(jī)制真正能夠在農(nóng)業(yè)水資源管理領(lǐng)域發(fā)揮作用。有必要進(jìn)一步明確水權(quán)制度和“總量控制、定額管理”政策之間的關(guān)系。在中國特定國情條件下，不提倡農(nóng)業(yè)用水確權(quán)過細(xì)，不提倡農(nóng)戶之間的水權(quán)交易。農(nóng)業(yè)水價(jià)發(fā)揮作用面臨較多障礙，應(yīng)當(dāng)先期解決農(nóng)業(yè)用水計(jì)量困難、農(nóng)業(yè)水費(fèi)征繳困難兩大基礎(chǔ)性難題?！肮?jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制”的有效運(yùn)行高度依賴財(cái)政補(bǔ)貼，是否補(bǔ)貼、如何補(bǔ)貼有待進(jìn)一步研究。④需要突破農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)、服務(wù)體系建設(shè)這兩類評價(jià)一般的措施的限制因素，逐步提升這些措施的壓采效果。應(yīng)當(dāng)改變農(nóng)戶對減少灌溉的減產(chǎn)預(yù)期，引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)、適量灌溉。應(yīng)當(dāng)深入了解農(nóng)戶對技術(shù)服務(wù)的需求，增加農(nóng)戶迫切需求的技術(shù)服務(wù)的供給。

（編輯：李 琪）

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Abstract Based on field research in Hengshui City of Heibei Province in China， this paper conducted study on groundwater overexploited comprehensive governance， including 22 measures in five categories， from three aspects of farmers evaluation， cause analysis and improvement suggestions. The farmers evaluation results indicated that farmers were more aware of the three types of measures， namely construction of water conservancy facilities， adjustment of planting structure and agronomic watersaving technology， while less clear about the other two types of measures， which were reform of agricultural water right & water price and construction of service system. Farmers believed that construction of water conservancy facilities and adjustment of planting structure were good measures， agronomic watersaving technology and construction of service system were general measures， and reform of agricultural water right & water price was poor measures. Cause analysis results showed that the closer the relevance with agricultural production was， the better the farmers understood the governance measures， the more direct and explicit the measures watersaving mechanism was， and the stronger the farmers participatory motivation was， the better the farmers would evaluate the governance measures. Thus， while formulating governance measures， direct and explicit watersaving mechanism should be designed， farmers participatory motivation should be fully considered， and the publicity of governance measures with weak relevance to agricultural production should be enhanced. To improve the groundwater overexploited governance， it is necessary to follow the idea of comprehensive governance and adopt the strategy of classification improvement， improvement suggestions are as followed. Firstly， it is necessary to strengthen the maintenance and management of water conservancy facilities to avoid the situation of ‘emphasis on construction and neglect management. Many factors， including water diversion index， water storage capacity， seasonality， restoration of canal irrigation area， etc.， need to be taken into account to assess the future groundwater extraction potential of water conservancy facilities construction. Secondly， the potential and scale of cultivated land fallow should be evaluated on the basis of water resources carrying capacity. Under the background of relatively abundant food at present， it is suggested to further expand the fallow scale， improve the compensation mechanism and increase finance in the seriously overexploited groundwater areas. Thirdly， it is need to reflect on and adjust the existing agricultural water right & water price policy. Under the condition of Chinas specific national conditions， we do not advocate to allocate agricultural water rights to farmers level and trade of agricultural water rights among farmers. There are many obstacles to the functioning of agricultural water prices， it should be early to solve two big basic problems of agricultural water metering and agricultural water fee collection. Finally， expectation of yield reduction by reducing irrigation should be changed， farmers should be guided to conduct scientific and appropriate irrigation， and supply of technical services that farmers urgently need should be increased.

Key words ground water； overexploited； comprehensive control； farmers evaluation； improvement suggestions