房改40年

雷學(xué)禮

期盼通過(guò)炒房獲利的人，可能要再次失望了。

2018年7月31日，中央政治局召開(kāi)會(huì)議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署卜半年經(jīng)濟(jì)工作。會(huì)議指出，盡管“當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，面臨一些新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化”，但要“下決心解決好房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題”，“堅(jiān)決遏制房?jī)r(jià)上漲”。

之后，各省市均開(kāi)會(huì)研究落實(shí)中央政治局會(huì)議精神，相繼表態(tài)“要不折不扣貫徹落實(shí)好中央有關(guān)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的各項(xiàng)部署，堅(jiān)決遏制房?jī)r(jià)上漲，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展”。

有業(yè)內(nèi)人士表示，這是迄今為止對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控最嚴(yán)厲的表述——之前多表述為“堅(jiān)決遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲”，而現(xiàn)在將“過(guò)快”二字拿掉后，是否意味著房?jī)r(jià)一點(diǎn)都不能上漲？

自1978年國(guó)家醞釀房改政策以來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的每一次政策調(diào)整都牽動(dòng)著億萬(wàn)人的心。從大的層面上講，房地產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，能帶動(dòng)鋼鐵、水泥、建材、有色金屬、金融、家具、陶瓷、紡織等數(shù)十個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;從小的層面上看，一套住房往往要耗費(fèi)一個(gè)普通家庭數(shù)十年的積蓄，是最大的花銷之一。

今年是房改40周年，站在40年的當(dāng)口回望過(guò)去，總結(jié)40年來(lái)的成績(jī)和不足，對(duì)未來(lái)中國(guó)房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展具有重要參考意義。

“筒子樓”時(shí)代

中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是相對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，包括商品在內(nèi)的所有資源都是有價(jià)值的，人們想要獲得某件商品需要用貨幣去購(gòu)買。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，所有資源都由政府指令來(lái)分配，不受市場(chǎng)影響。

在這種體制下，中國(guó)誕生了特殊的房屋分配形式——福利分房。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，福利分房是由政府支配土地、建房子，并最終將住房分給老百姓。在這個(gè)過(guò)程中，老百姓除支付很便宜的租金外，幾乎不用什么花費(fèi)就可以獲得住房。

“筒子樓”承載了不少人關(guān)于福利分房的記憶。

當(dāng)然，并不是每個(gè)人都能分到獨(dú)立的住房，一般會(huì)優(yōu)先考慮已婚夫婦，然后按照工作時(shí)間長(zhǎng)短、職位的高低等條件，來(lái)安排獲得住房的時(shí)間、房屋的面積等等;若是單身，一般只能分到一棟房子里的一個(gè)單間，多個(gè)單間緊挨著連在一起，其狀如筒，老百姓形象地稱之為“筒子樓”。等到結(jié)婚以后，“筒子樓”的住戶才有可能搬進(jìn)獨(dú)立的住房。然后，新進(jìn)單位的單身員工又搬進(jìn)“筒子樓”，開(kāi)始新一輪的過(guò)渡。

客觀地講，在“一窮二白”的建國(guó)初期，城鎮(zhèn)居民收入普遍不高，這種“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的福利分房制度，較好地滿足了城鎮(zhèn)居民的基本住房需求。但是，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民收入水平的變化，這一制度的弊端越來(lái)越明顯。

對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)，福利分房限制了居民選擇房屋的自由，即使有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的人群，也不能自由地?fù)碛凶约核枰淖》浚仨殹罢撡Y排輩”等候分房，且分到的房有可能并不令人滿意，比如房型不好或是房屋太舊等等。

對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，問(wèn)題則更嚴(yán)重，因?yàn)榻ǚ俊⒐芾?、維護(hù)的成本約90%來(lái)自政府，隨著住房規(guī)模日益增長(zhǎng)，那種幾乎可以忽略不計(jì)的租金使得福利分房成為壓在政府肩上的沉重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，且越來(lái)越不堪重負(fù)。

1978年召開(kāi)黨的十一屆三中全會(huì)，作出了改革開(kāi)放的歷史抉擇。這其中，就包含了住房制度改革。

住房商品化

住房制度改革幾乎與改革開(kāi)放同步，漸進(jìn)式地往前推進(jìn)。

1979年，原國(guó)家城市建設(shè)總局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室制定了關(guān)于用僑匯購(gòu)買和建設(shè)住宅的暫行辦法，鼓勵(lì)華僑、歸僑和僑眷用僑匯購(gòu)買和建設(shè)住宅。同年，南寧、柳州、桂林、梧州和西安5個(gè)城市啟動(dòng)了增量住房向職工出售的試點(diǎn)工作，即由政府統(tǒng)一建設(shè)，以土建成本價(jià)向居民出售公房。1981年，公房出售試點(diǎn)擴(kuò)展到23個(gè)省、自治區(qū)的60多個(gè)城市和一部分縣鎮(zhèn)。

據(jù)曾是國(guó)家房改方案起草小組主要執(zhí)筆人之一、時(shí)任建設(shè)部政策研究中心副主任的顧云昌回憶，上世紀(jì)80年代頭幾年，關(guān)于房改，討論得最多的問(wèn)題是，住宅到底是商品還是福利品？直到80年代中期才定下基調(diào)，即住宅要走商品化道路。

不過(guò)直到1994年，國(guó)家才正式確立了住宅商品化的道路。當(dāng)年7月18日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)【1994】43號(hào)），明確提出房改的目的為“建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化;加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長(zhǎng)的住房需求”。

1994年房改的核心內(nèi)容是“三改”：改住房建設(shè)投資由國(guó)家、單位統(tǒng)包的體制為國(guó)家、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的體制;改各單位建房、分房和維修、管理住房的體制為社會(huì)化、專業(yè)化運(yùn)行的體制;改住房實(shí)物福利分配的方式為以按勞分配的貨幣工資分配為主的方式。

1994年的43號(hào)文，在中國(guó)房改史上具有里程碑意義，因?yàn)樗堑谝粋€(gè)體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的改革方案。但實(shí)際上，43號(hào)文仍屬過(guò)渡方案，因?yàn)樗鼘?shí)施的仍是分配的方式，并非真正意義上的市場(chǎng)化。

直到4年后的1998年，真正市場(chǎng)化的房改方案正式出臺(tái)。當(dāng)年7月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)）明確提出，房改的目的為“停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化;建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系;發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)”。同時(shí)提出，“1998年下半年開(kāi)始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化”。至此，在我國(guó)實(shí)施了近40年的福利分房機(jī)制正式退出歷史舞臺(tái)，房地產(chǎn)開(kāi)始進(jìn)入“商品化”、“社會(huì)化”的新時(shí)代。

住房要想實(shí)現(xiàn)商品化，與之配套的兩個(gè)機(jī)制也必須同步實(shí)現(xiàn)商品化，即房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地和居民購(gòu)房的資金也要商品化。

住房制度改革幾乎與改革開(kāi)放同步。

建國(guó)初期，我國(guó)建筑土地供應(yīng)主要靠行政劃撥，呈現(xiàn)出“三無(wú)”特征：無(wú)償、無(wú)流動(dòng)，且無(wú)限期。這種土地制度所導(dǎo)致的土地資源配置不合理、利用效益低、土地浪費(fèi)嚴(yán)重、產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂等問(wèn)題，嚴(yán)重地阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

改革開(kāi)放后，土地供應(yīng)制度也隨之改革。

1988年4月12日，七屆人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，為土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)。隨后，《土地管理法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)一步確立了土地使用權(quán)出讓制度。

允許土地使用權(quán)出讓，這是一項(xiàng)巨大的改革。不過(guò)，在上世紀(jì)末，土地轉(zhuǎn)讓仍以協(xié)議出讓的方式為主，這種出讓方式交易過(guò)程不透明，容易出現(xiàn)尋租現(xiàn)象，嚴(yán)重的甚至導(dǎo)致價(jià)格扭曲和低價(jià)出讓，不利于房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

1999年5月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》提出，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，原則上必須以招標(biāo)、拍賣方式提供。

2002年7月1日生效的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，進(jìn)一步擴(kuò)大了招拍掛的范同，提出“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”。

自此，商品房的供應(yīng)通過(guò)招拍掛的形式實(shí)現(xiàn)了商品化。土地供應(yīng)實(shí)現(xiàn)了商品化，表明開(kāi)發(fā)商要想獲得土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，必須通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)，以合理的出價(jià)才能獲得。

一套住房往往要耗費(fèi)一個(gè)普通家庭數(shù)十年的積蓄。

顯然，相比協(xié)議轉(zhuǎn)讓，通過(guò)招拍掛，土地以更公平、合理的價(jià)格出讓，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但同時(shí)，這種更公平的土地出讓方式也必然會(huì)推高房?jī)r(jià)，買房者必須要支付更多的資金。

比如，2000年，北京市朝陽(yáng)區(qū)平均房?jī)r(jià)約為3800元/平方米，而當(dāng)年北京市人均可支配收入約為10350元。以一套100平方米的住房計(jì)算，總房?jī)r(jià)約為38萬(wàn)元，一個(gè)雙職工家庭就算不吃不喝也要積蓄19年才能買下這套房。

為解決老百姓購(gòu)房的資金問(wèn)題，1991年銀行開(kāi)始嘗試房貸業(yè)務(wù)，并不斷完善，特別是在1999年達(dá)到巔峰。當(dāng)年，人行下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)消費(fèi)貸款的若干意見(jiàn)》，將住房貸款比例從70%，提高到80%，鼓勵(lì)商業(yè)銀行提供全方位優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。同年9月，人行調(diào)整個(gè)人住房貸款的期限和利率，將個(gè)人住房貸款最長(zhǎng)期限從20年延長(zhǎng)到30年，將按法定利率減檔執(zhí)行的個(gè)人住房貸款利率進(jìn)一步下調(diào)10%。

貸款比例的上升、期限的延長(zhǎng)以及利率的下調(diào)，表明居民要籌備的自有資金減少了，每期還本付息的壓力也減輕了。也正是從那時(shí)起，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段。

“越調(diào)越漲”的怪圈

進(jìn)入21世紀(jì)后，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)升溫，并逐漸呈現(xiàn)出過(guò)熱的趨勢(shì)。

2000年至2003年，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資增速分別為21%、27%、22%、30%、30%，增速明顯加快。隨之而來(lái)的是房?jī)r(jià)的快速上漲。來(lái)白國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，2000年，全國(guó)商品房平均銷售價(jià)格最低為1984元/平方米，到2005年最高達(dá)到3650元/平方米，5年內(nèi)漲幅高達(dá)84%。

2003年，國(guó)務(wù)院明確表示，房地產(chǎn)業(yè)已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，“是促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)投資增長(zhǎng)，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的有力措施”。但也就是從2003年開(kāi)始，市場(chǎng)上就開(kāi)始出現(xiàn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)是否過(guò)熱的爭(zhēng)議。

中國(guó)社科院金融研究所學(xué)者易憲容在《謹(jǐn)防房地產(chǎn)業(yè)要挾整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)》一文中提出，如果讓國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)的泡沫任意吹大，泡沫的破滅不可避免，而最后承擔(dān)這種泡沫破滅的只能是國(guó)內(nèi)各銀行。而原建設(shè)部政策研究中心認(rèn)為，在有真實(shí)需求支撐的前提下，即使局部地區(qū)可能出現(xiàn)房地產(chǎn)過(guò)熱或結(jié)構(gòu)性過(guò)?，F(xiàn)象，也不能就此判斷房地產(chǎn)已經(jīng)是“泡沫經(jīng)濟(jì)”。

但不管怎么說(shuō)，一個(gè)不容置疑的事實(shí)是，房?jī)r(jià)越漲越高。更嚴(yán)重的是，持續(xù)上漲的房?jī)r(jià)在老百姓心中形成了“還能大幅上漲”的預(yù)期。慢慢地，房地產(chǎn)由居住屬性過(guò)渡到“居住+投資”的雙重屬性，部分人是為了居住剛需買房，還有部分人是為了投資增值而買房。

從2005年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始對(duì)房地產(chǎn)實(shí)行宏觀調(diào)控。當(dāng)年，新舊“國(guó)八條”相繼出臺(tái);2006年，上調(diào)房貸利率;2007年，又出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》，加強(qiáng)房貸管琿……所有的政策，都是為了一個(gè)目的：抑制住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲。

但在2008年，美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)全球金融風(fēng)暴，政府開(kāi)始救市，政策又趨向放寬：對(duì)個(gè)人購(gòu)二套普通自住房貸款予以政策放寬，并對(duì)住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營(yíng)業(yè)稅進(jìn)行大幅減免。2008年12月21日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了支持房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)積極應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化的“國(guó)13條”。

政策一放開(kāi)，房?jī)r(jià)再次大幅上漲。

2010年，國(guó)家政策再次收緊，出臺(tái)“史上最嚴(yán)限購(gòu)令”，要求二套房貸款首付不得低于50%，且貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍，并暫停發(fā)放購(gòu)買第三套及以上住房貸款。2011年，甚至將二套房貸款首付提升至60%。

但到2014年，面對(duì)下滑的GDP增速，各地悄悄松綁限購(gòu)政策。2014年9月30日，央行出臺(tái)房貸新政，包括擁有1套住房并已結(jié)清相應(yīng)購(gòu)房貸款的家庭在貸款購(gòu)買二套住房時(shí)，可按照首套房貸政策執(zhí)行等。2015年，二套房首付比例降至四成;財(cái)政部通知，將個(gè)人出售普通住宅營(yíng)業(yè)稅免征的購(gòu)買年限由5年下調(diào)至2年。

同以往一樣，政策一旦松綁，房?jī)r(jià)就大幅上漲。2017年，政策又出臺(tái)新一輪調(diào)控政策，再次抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。

從2005年至2017年，在調(diào)控與松綁之間，房?jī)r(jià)繼續(xù)一路上漲。以北京朝陽(yáng)區(qū)為例，2017年底該區(qū)商品房?jī)r(jià)格高達(dá)74129元/平方米，相比2000年的3800元/平方米，上漲了17.5倍。

回歸“房住不炒”

從調(diào)控與房?jī)r(jià)上漲的關(guān)系可以看出，房地產(chǎn)業(yè)是把雙刃劍。一方面它是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;但另一方面，房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，誘發(fā)房地產(chǎn)的投機(jī)屬性，又易引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

在保增長(zhǎng)與預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)面前，如何讓房地產(chǎn)業(yè)健康平衡發(fā)展，的確是個(gè)難題。2016年5月，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)《開(kāi)局首季問(wèn)大勢(shì)——權(quán)威人士談當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)》，對(duì)樓市有了定位：“我們明確了股市、匯市、樓市的政策取向，即回歸到各自的功能定位，尊重各自的發(fā)展規(guī)律，不能簡(jiǎn)單作為保增長(zhǎng)的手段”。其中，對(duì)樓市也界定了功能定位：房子是給人住的，這個(gè)定位不能偏離。

近一兩年來(lái)，在“房住不炒”原則下，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)總體呈現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展的狀況。只不過(guò)，未來(lái)能否走出“越調(diào)越漲”的怪圈，仍舊考驗(yàn)著相關(guān)部門的智慧。