對(duì)武陵山區(qū)實(shí)施易地扶貧搬遷的思考
——以湖北恩施土家族苗族自治州易地搬遷扶貧集中安置為例

文／王廷徽 賴紅丹 段迪斯

2018年4月，習(xí)近平總書記在湖北考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，全面貫徹黨的十九大精神，以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，著力打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，扎實(shí)解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，奮力譜寫新時(shí)代湖北發(fā)展新篇章。

武陵山區(qū)屬集中深度貧困地區(qū)，扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)間緊，任務(wù)重，易地搬遷作為扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn) “五個(gè)一批”之一，占整個(gè)扶貧脫貧任務(wù)的一半以上，規(guī)模大，問(wèn)題多，情況復(fù)雜。如何保質(zhì)保量完成易地扶貧搬遷任務(wù)，確保貧困戶“搬得出”“穩(wěn)得住”“能致富”，是全州面臨的一個(gè)大課題，難課題。筆者現(xiàn)以恩施土家族苗族自治州易遷集中安置調(diào)研情況為例，談?wù)勎淞晟絽^(qū)實(shí)施易地扶貧搬遷的想法和思考。

一、基本情況

恩施州八縣市目前有建檔立卡貧困人口40.9萬(wàn)人，貧困發(fā)生率分別高于全國(guó)、全省8.5、6.5個(gè)百分點(diǎn)，因生存環(huán)境惡劣、基本生活條件和發(fā)展資源嚴(yán)重匱乏、“一方水土難以養(yǎng)活一方人”而致貧納入“易地扶貧搬遷”的貧困人口24.29萬(wàn)，占總脫貧人口的59.38%，另因病致貧返貧人口每年在3萬(wàn)左右。

山區(qū)易遷基本特點(diǎn)。地理環(huán)境特殊。山大人稀，交通不便，信息閉塞，是恩施州貧困因素中最顯著的特點(diǎn)。近年來(lái)，恩施州在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了巨大成就，但是山區(qū)腹地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組人畜牧飲水、交通、通訊、就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等困難和問(wèn)題依然突出，群眾生產(chǎn)生活仍受諸多困擾；易遷人口總量大。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，恩施州建檔立卡貧困人口總量為40.9萬(wàn)人，而納入“易地扶貧搬遷”的貧困戶總量為24.29萬(wàn)人，占總脫貧人口的59.38%，易地扶貧搬遷規(guī)模大、任務(wù)重，情況復(fù)雜；復(fù)合致貧人口多。通過(guò)對(duì)7個(gè)村的易地扶貧搬遷戶調(diào)查結(jié)果顯示，易遷戶單純因住房條件差的占比很小，多數(shù)既有住房問(wèn)題，又是“三缺人員”，還有傷殘大病，屬于典型的復(fù)合型致貧戶。有的村易遷人口組成中，僅因傷殘大病致貧的就占整個(gè)易遷人口的70%-80%；易遷距離比較遠(yuǎn)。抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，易遷戶離原居住地1公里以內(nèi)的占11.11%，1-5公里的占72.22%，16.67%的受訪戶超過(guò)5公里，一半以上的易遷戶離基本生產(chǎn)生活資料地較遠(yuǎn)，易遷“轉(zhuǎn)窮業(yè)”面臨諸多實(shí)際困難。

山區(qū)易遷有利條件。貧困群眾搬遷意愿高。因?yàn)槭芙煌ú槐?、人畜飲水困難、就業(yè)就醫(yī)就學(xué)不便等因素的長(zhǎng)期困擾，貧困群眾希望改善周邊生產(chǎn)生活環(huán)境的意愿很高，抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，易遷戶對(duì)搬遷的意愿高達(dá)100%，這對(duì)于易遷工作的開展提供了有力的群眾基礎(chǔ)；靠田吃飯已不是主流。近年來(lái)，農(nóng)村土地拋荒的現(xiàn)象有所減少，但是對(duì)于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的鄉(xiāng)村，“空心村”現(xiàn)象依然嚴(yán)重，靠田吃飯既不劃算，也不現(xiàn)實(shí)，舉家外出務(wù)工收入占家庭收入主要來(lái)源，換 “窮業(yè)”具備一定的思想和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；易地搬遷時(shí)機(jī)好。綠水青山就是金山銀山，山區(qū)有優(yōu)質(zhì)的動(dòng)植物資源，有良好的宜居環(huán)境，實(shí)施易地扶貧搬遷，既是打好扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是打好環(huán)境治理的攻堅(jiān)戰(zhàn)，受政策支持力度巨大，從這個(gè)角度看，易遷面臨著最好的政策時(shí)機(jī)。

二、推進(jìn)成效

按照精準(zhǔn)扶貧 “五個(gè)一批”脫貧要求，截至2018年6月底，恩施州易地扶貧搬遷累計(jì)完成 “交鑰匙”5.5萬(wàn)戶17.34萬(wàn)人，占總?cè)蝿?wù)的71.40%；累計(jì)搬遷4.7萬(wàn)戶16.3萬(wàn)人，占總?cè)蝿?wù)的67.10%。

滿意程度高。抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，貧困戶對(duì)易遷滿意度高，認(rèn)為搬遷后在交通通訊、用水用電、孩子上學(xué)、購(gòu)物就醫(yī)方面100%得到明顯改善。

政策保障實(shí)。政策人力保障實(shí)。易地扶貧搬遷作為恩施州“一把手工程”，政策保障毋庸置疑，全州組建2438個(gè) “尖刀班”，派出20268名干部進(jìn)村入戶，開展脫貧攻堅(jiān)工作，力度空前；資金保障實(shí)。2015年以來(lái)全州統(tǒng)籌用于精準(zhǔn)扶貧資金287.73億元，其中易遷資金89.41億元，整合力度空前，易遷工程資金充裕；制度機(jī)制保障實(shí)。出臺(tái)相關(guān)考核辦法，強(qiáng)化健全監(jiān)督機(jī)制，對(duì)易遷責(zé)任落實(shí)、政策落地情況精準(zhǔn)督辦，辦、考、審、督一條龍。

路徑選擇強(qiáng)。為保障貧困戶通過(guò)易地扶貧搬遷 “脫真貧”“真脫貧”，各縣市在探索實(shí)踐搬遷路徑模式上下足了功夫，效果比較明顯。如：宣恩珠山鎮(zhèn)以“五好”社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)易遷集中安置小區(qū)；鶴峰縣燕子鎮(zhèn)燕子村借助生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園撐起易遷戶“致富傘”；宣恩椒園鎮(zhèn)易遷安置小區(qū)公共服務(wù)建設(shè)“三堂三院”；巴東實(shí)施“易遷+”模式效果突出。

三、主要問(wèn)題

“搬得出”進(jìn)展緩慢。建設(shè)進(jìn)度滯后。截至2018年8月，全州完成當(dāng)年易遷“交鑰匙”任務(wù)0.81萬(wàn)戶2.71萬(wàn)人，只占年度搬遷任務(wù)的30.6%。巴東、建始、咸豐部分集中安置點(diǎn)近期才剛剛開工；部分安置點(diǎn)入住率低。1-8月，全州累計(jì)完成“交鑰匙”5.5萬(wàn)戶17.34萬(wàn)人，平均搬遷入住率67.1%，部分安置點(diǎn)入住率低于20%；實(shí)際問(wèn)題突出。拆舊復(fù)墾難。抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，因涉及易遷戶生產(chǎn)生活用具放置，沒(méi)有菜園、豬圈等，易遷群眾意見較大，部分安置點(diǎn)實(shí)際拆遷復(fù)墾率不足20%；選址不精準(zhǔn)。極少數(shù)易遷安置點(diǎn)由于選址不夠精準(zhǔn)，又缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，出現(xiàn)“前不著村、后不著店”的情況，易遷戶有怨言；質(zhì)量有問(wèn)題。極少數(shù)易遷安置房由于房屋建設(shè)質(zhì)量較差，出現(xiàn)下雨屋頂漏水地面泛潮，邊溝排水不暢導(dǎo)致室內(nèi)地面滲水等情況；識(shí)別不精準(zhǔn)。少數(shù)干部在易遷識(shí)別過(guò)程中不精準(zhǔn)，出現(xiàn)該納入的沒(méi)納入，不該納入的被納入；管理不規(guī)范。因集中安置點(diǎn)物業(yè)管理尚不健全，在已入住的安置小區(qū)，時(shí)有偷盜情況發(fā)生，用水用電日?；芾砣狈ΡＵ希弧芭哺C”有顧慮。部分貧困戶長(zhǎng)期赤貧麻木，口頭搬遷意愿強(qiáng)烈，內(nèi)心“窮根”思想頑固，不愿改變現(xiàn)狀，對(duì)搬遷后的生活顧慮重重，缺乏自信。

“穩(wěn)得住”倍受考驗(yàn)。自身問(wèn)題疊加。抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，易遷戶自身大多存在問(wèn)題疊加的情況，如年齡普遍偏大、健康狀況堪憂，文化程度偏低、家庭收入結(jié)構(gòu)單一處于貧困邊緣。多數(shù)貧困家庭以年青人外出務(wù)工為主，家里僅剩留守老人和留守兒童，以種植業(yè)（種糧）和周邊簡(jiǎn)單務(wù)工為輔，家庭年人均收入處于貧困線邊緣；生產(chǎn)成本提高。由于易遷戶遠(yuǎn)離生產(chǎn)生活資料，生活生產(chǎn)成本明顯上升，這點(diǎn)在沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的鄉(xiāng)村尤為突出。大多數(shù)易遷戶遠(yuǎn)離耕地，輔助生產(chǎn)的工具及農(nóng)作物種植運(yùn)輸不便，有的要花錢運(yùn)送。集中安置地沒(méi)有豬圈、菜園等居家生活輔助資料，要靠現(xiàn)金購(gòu)買；特殊人群管護(hù)無(wú)助。部分特殊人群（五保戶、低保老人、看孩老人、空巢老人等）年齡偏大，且多屬于社會(huì)保障兜底脫貧戶，有的老人兒女在遠(yuǎn)方打工，生老病死無(wú)人管護(hù)，弱勢(shì)無(wú)助；基礎(chǔ)配套跟進(jìn)慢。抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，目前易遷安置房基本情況良好，但是水電等基本配套設(shè)施跟進(jìn)緩慢，導(dǎo)致有的安置點(diǎn)入住率低。另外，有關(guān)文化、體育等方面的配套設(shè)施明顯短缺。

“能致富”任重道遠(yuǎn)。脫貧致富思想淡薄。部分易遷戶在脫貧愿望上雖然表示有信心，但多停留于口頭，發(fā)展創(chuàng)業(yè)主動(dòng)性不強(qiáng)，缺乏實(shí)際行動(dòng)；有的易遷戶屬于鰥孤人群，無(wú)兒無(wú)女，對(duì)生活缺乏信心；有的易遷戶等靠要思維作祟，依賴思想嚴(yán)重；還有的易遷戶“轉(zhuǎn)窮業(yè)”顧慮重重，缺乏自信；產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是拔掉“窮根”的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，近年來(lái)，恩施州通過(guò)大力推動(dòng)四大產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但具體到各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠均衡，有的相對(duì)成熟，發(fā)展得較好，有的鄉(xiāng)村基本沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，總體來(lái)看，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，面臨成熟產(chǎn)業(yè)不多，龍頭企業(yè)不多，發(fā)展根基不牢，帶動(dòng)力量不強(qiáng)的局面，易遷后“能致富”面臨巨大挑戰(zhàn)；人力資源培養(yǎng)落后。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸中存在“一高一低”現(xiàn)象，即一邊是高素質(zhì)專業(yè)人才匱乏，一邊是普通農(nóng)戶知識(shí)素養(yǎng)普遍偏低，二者鴻溝難接。針對(duì)易遷戶后期脫貧致富問(wèn)題，還沒(méi)有建立起相對(duì)成熟的易遷戶人力資源培養(yǎng)機(jī)制，缺知識(shí)、缺技術(shù)的現(xiàn)象依然突出；生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)峻。環(huán)境保護(hù)和扶貧脫貧一樣重要，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分安置區(qū)由于對(duì)附近的環(huán)保問(wèn)題不夠重視，有的安置點(diǎn)垃圾堆放與處理設(shè)施配套建設(shè)不足，加之易遷戶、村民自身不注重衛(wèi)生和環(huán)保，隨手亂扔垃圾時(shí)有發(fā)生，對(duì)外部環(huán)境造成嚴(yán)重污染。如：來(lái)鳳舊司鄉(xiāng)某村老峽河兩岸漲水泛生若干白色垃圾，河道污染較為嚴(yán)重。

四、對(duì)策與建議

以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為抓手，著力拔“窮根”。堅(jiān)持把發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧致富的主抓手，立足本地優(yōu)勢(shì)資源狀況和條件，因地制宜地選擇效益好、見效快、覆蓋面廣能帶動(dòng)易遷貧困農(nóng)戶致富的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；充分利用和推行“企業(yè)公司+合作社+易遷貧困戶”等模式，引導(dǎo)企業(yè)和合作社發(fā)揮傳代幫扶作用，一方面吸納易遷戶就業(yè)務(wù)工，增加他們的收入，另一方面提升易遷戶自身價(jià)值，逐漸去除“窮根”思想；有條件的地方要積極推進(jìn)“資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東”的改革，引導(dǎo)易遷戶以要素入股等方式獲取分紅，增加要素投入收益，如充分利用土地資源，通過(guò)土地入股等方式參與農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等經(jīng)營(yíng)，獲取分紅收入；加強(qiáng)易遷安置區(qū)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。易遷區(qū)多是天然環(huán)境較好的綠色植被區(qū)，空氣好，森林覆蓋率高，在易遷的同時(shí)，結(jié)合恩施州全域旅游建設(shè)，強(qiáng)化易遷區(qū)環(huán)境保護(hù)措施，不斷改善易遷區(qū)自然生態(tài)環(huán)境。

以社會(huì)保障為抓手，著力兜“窮底”。進(jìn)一步加大易遷戶病殘醫(yī)療保障等優(yōu)惠措施，提高易遷五保戶、低保戶生活保障水平，完善恩施州社會(huì)救助與物價(jià)上漲聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)解決易遷戶老弱病殘等生活保障問(wèn)題；建立特殊人群管護(hù)機(jī)制。對(duì)于特殊人群（五保戶、低保老人、看孩老人、空巢老人等），考慮建立集中安置區(qū)中心戶長(zhǎng)或村組長(zhǎng)管護(hù)機(jī)制，定期（每天或幾天一次）跟蹤報(bào)告特殊人群情況，避免出現(xiàn)安全事故、病亡等無(wú)人知曉的緊急情況；建立健全社會(huì)救助制度，綜合利用政府和社會(huì)各種渠道和平臺(tái)，在義務(wù)教育、臨時(shí)救助、特別救助等方面為易遷群眾提供綜合保障服務(wù)。

以問(wèn)題治理為抓手，著力變“窮貌”。加快推進(jìn)易遷安置點(diǎn)水電和文化活動(dòng)基礎(chǔ)配套建設(shè)，建立健全安置小區(qū)管理制度，強(qiáng)化安置小區(qū)安全、衛(wèi)生等管理，確保易遷戶盡快入??；檢查和梳理易遷安置房質(zhì)量，對(duì)于出現(xiàn)安置房質(zhì)量問(wèn)題，如泛潮漏雨滲水等情況，要進(jìn)行迅速整改，確保易遷安置戶安居；研究解決拆遷復(fù)墾問(wèn)題。鑒于山區(qū)復(fù)墾效用不大的事實(shí)，建議延長(zhǎng)一年的過(guò)渡期，并對(duì)易遷戶舊房進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)確實(shí)存在安全隱患的易遷戶舊房進(jìn)行拆除，對(duì)不存在安全隱患的易遷戶舊房可以暫時(shí)不予拆除。對(duì)于有條件的易遷區(qū)，可以探索研究進(jìn)行保護(hù)保存，作為扶貧博物館建設(shè)基地，憶苦思甜；因地制宜解決生產(chǎn)生活資料問(wèn)題。對(duì)于有條件的易遷安置點(diǎn)，可以合理規(guī)劃一定區(qū)域，作為易遷安置戶豬圈、菜園等，以降低生活成本；探索完善易遷安置進(jìn)出機(jī)制。目前對(duì)易遷安置房所有權(quán)實(shí)行的是登記制管理，并沒(méi)有對(duì)所有權(quán)進(jìn)行明確，長(zhǎng)此以往，脫貧返貧缺乏進(jìn)出機(jī)制，容易引起新的社會(huì)矛盾，故要加緊探索完善易遷安置進(jìn)出管理機(jī)制。

以教育培訓(xùn)為抓手，著力摘“窮帽”。強(qiáng)化扶貧脫貧教育宣傳，扶貧先扶志，通過(guò)發(fā)現(xiàn)和樹立脫貧典型，現(xiàn)場(chǎng)講述脫貧經(jīng)歷等，增強(qiáng)易遷戶自主脫貧意識(shí)；通過(guò)深化“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)、“雨露計(jì)劃”、“新型農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)”、科普進(jìn)戶等方式，運(yùn)用鄉(xiāng)村遠(yuǎn)程教室，手機(jī)微信等技術(shù)，開展多種形式的培訓(xùn)和教學(xué)，加強(qiáng)技術(shù)和就業(yè)指導(dǎo)，提升易遷戶知識(shí)技能；拓寬就業(yè)渠道。通過(guò)鼓勵(lì)勞務(wù)輸出中介機(jī)構(gòu)進(jìn)農(nóng)村，進(jìn)易遷戶，進(jìn)行勞務(wù)就業(yè)指導(dǎo)，幫助有條件的易遷戶有組織有計(jì)劃地外出務(wù)工。