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    山東省水土保持工作40年成效與啟示

    2018-12-12 06:44:44凌九平
    中國水土保持 2018年12期
    關(guān)鍵詞:水土保持山東山東省

    凌九平

    (山東省水利廳水土保持處,山東 濟南 250013)

    山東地處黃河下游,跨黃、淮、海三大流域,國土總面積15.79萬km2,總?cè)丝?億人,人均耕地面積約0.073 hm2(1.1畝),人均水資源占有量315 m3,僅為全國平均水平的1/6,人多地少、水資源短缺是山東的基本省情,因此搞好水土保持工作十分重要。40年來,沐浴著改革開放的春風(fēng),山東水土保持事業(yè)在幾代人矢志不渝艱苦奮斗中不斷發(fā)展前行,治水保土的累累碩果再造了齊魯秀美山川。系統(tǒng)總結(jié)改革開放以來山東省水土保持工作的成效與經(jīng)驗,對于在新起點上推動山東水土保持事業(yè)新發(fā)展,加快建設(shè)天更藍(lán)、地更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美的生態(tài)美麗山東,具有重要的現(xiàn)實意義。

    1 山東省水土流失動態(tài)變化

    1.1 三次水土流失普查(調(diào)查)情況

    20世紀(jì)80年代中期,山東省組織了第一次水土流失遙感普查。結(jié)果顯示,全省有水土流失面積63 536 km2,占國土總面積的40.5%,其中輕度水土流失面積18 288 km2、中度22 860 km2、強烈13 893 km2、極強烈6 431 km2、劇烈2 064 km2。水土流失類型主要為水力侵蝕和風(fēng)力侵蝕,其中:水力侵蝕面積5.2萬km2,主要分布在魯中南中低山丘陵和膠東半島地區(qū);風(fēng)力侵蝕面積1.15萬km2,主要分布在魯西北黃泛平原區(qū)與濱海地帶。

    20世紀(jì)90年代末,全省第二次水土流失遙感普查結(jié)果顯示,全省水土流失面積為35 987 km2。2010年,據(jù)山東省水利科學(xué)研究院遙感調(diào)查結(jié)果,全省水土流失面積為29 184 km2。后兩次普查(調(diào)查)結(jié)果中水土流失類型及其分布規(guī)律與第一次基本相同。

    1.2 水土流失演變分析

    根據(jù)全省三次水土流失普查(調(diào)查)結(jié)果(表1),從第一次水土流失普查至第三次水土流失調(diào)查約25年間,全省水土流失面積總體呈下降趨勢,其中前15年水土流失面積年均減少1 837 km2,后10年內(nèi)年均減少約680 km2。這說明,多年來全省不斷加大水土流失防治力度,水土流失面積逐年減少,但同時容易治理面積也逐年減少,剩下的是較難治理的“硬骨頭”,導(dǎo)致年均水土流失面積減少量呈下降趨勢,治理速度有所放緩。

    1.3 水土流失特點分析

    根據(jù)水利部公布的全國第二次水土流失遙感調(diào)查結(jié)果,山東省水土流失面積為35 987 km2,在全國31個省區(qū)排名第十八位,水土流失面積占全省面積比例約為22.79%,在全國排名第十六位。從上述數(shù)據(jù)看,山東水土流失似乎不太嚴(yán)重。但省內(nèi)山丘區(qū)絕大部分地區(qū)土層厚度只有30~50 cm,以每年流失1~2 mm的速度計算,若任其發(fā)展,那么數(shù)十年后可耕作土地將損毀殆盡,這對人地矛盾十分突出、生態(tài)環(huán)境壓力巨大的山東來說非??膳隆A硗?,從東部地區(qū)10省市來看,山東水土流失總面積、流失面積占國土面積比例分別位列第二、三位,屬水土流失較嚴(yán)重省份,因此加強水土流失治理勢在必行且迫在眉睫。

    2 山東省水土保持工作成效

    2.1 發(fā)展歷程概述

    山東水土保持發(fā)展歷程大致分為3個階段。

    (1)試點探索階段。改革開放初期,隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入推進,全省水土保持工作逐漸改變過去的一村一社結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)的治理方式,推廣以小流域為單元的承包治理。省財政從1980年開始,每年拿出一定的專項資金,對面上小流域治理進行重點扶持,示范帶動全省水土流失治理工作的開展。1986—1992年國家在山東實施了兩期以工代賑項目,用于沂蒙山區(qū)等水土流失嚴(yán)重地區(qū)治理。水利部黃河水利委員會、淮河水利委員會、海河水利委員會等流域機構(gòu)也先后實施了一些試點示范性的小流域治理項目。水土保持法頒布后,山東頒布實施了《山東省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》,標(biāo)志著全省水土保持工作進入法制化軌道。水土保持預(yù)防監(jiān)督工作也逐步受到重視,從1991年開始在全省79個縣(市、區(qū))分4批開展了為期8年的監(jiān)督執(zhí)法試點工作,從1995年起全面開展審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案、收取水土保持設(shè)施補償費、案件查處等工作。

    表1 山東省17個地級市水土流失面積變化對比 km2

    (2)快速發(fā)展階段。1997年,黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次就水土流失治理問題作出重要批示。當(dāng)年11月,山東省委省政府在臨沂市召開會議研究加強水土綜合治理工作,省委書記、省長出席會議并講話,會后印發(fā)了省委省政府《關(guān)于加強水土綜合治理建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的決定》,提出了全省水土綜合治理“10年初見成效,20年大見成效”的奮斗目標(biāo)。第二年,長江流域發(fā)生大洪水,國家開始加大水土流失治理投入。經(jīng)過前期試點經(jīng)驗積累,監(jiān)督管理工作逐步走向規(guī)范化軌道,全省水土保持工作進入防治并重、快速發(fā)展的新階段。國家在山東省內(nèi)先后啟動實施了中央財政預(yù)算內(nèi)專項資金水土保持項目、黃河水土保持生態(tài)工程、淮河流域水土保持重點工程等水土流失治理工程,省財政也不斷加大水土流失治理投入。此外,隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,民營水土保持也迅速發(fā)展起來,出現(xiàn)了“企業(yè)加農(nóng)戶”、產(chǎn)業(yè)合作社等多種治理形式。各級水土保持方案審批數(shù)量逐年增長,特別是2009年起在95個縣開展監(jiān)督管理能力建設(shè)活動之后,縣級生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督管理能力顯著增強,水土保持“三權(quán)”落實取得顯著成效。

    (3)提檔升級階段。2014年《山東省水土保持條例》正式頒布施行。該條例針對山東實際,進一步提高了水土保持工作要求,制定了許多更加系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的政策規(guī)定,標(biāo)志著全省水土保持事業(yè)進入新的歷史發(fā)展時期。各級財政投入顯著加大,近5年省以上財政投入年均約2億元,相當(dāng)于1998—2013年平均值的4倍。2017年山東省政府出臺涉農(nóng)資金整合意見,其他部門涉農(nóng)資金也可用于水土保持工作,有利于進一步提高水土流失綜合治理的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。隨著“放管服”改革的深入推進,水土保持監(jiān)督管理更加深入具體,水土保持方案審批事中事后監(jiān)管得到全面加強,監(jiān)督檢查實現(xiàn)常態(tài)化,水土保持設(shè)施驗收率逐步提高。重點工程“圖斑精細(xì)化”管理和生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”監(jiān)管等信息化技術(shù)的應(yīng)用,推動了水土保持管理效率和水平大幅提高。從工作成效、社會影響等多個角度看,最近幾年都是山東水土保持事業(yè)發(fā)展的歷史最好時期。

    2.2 主要成效

    通過多年堅持不懈開展水土保持工作,建立了行之有效的水土流失治理和預(yù)防保護制度體系及工作機制,全省水土流失狀況明顯改善,進入江河湖庫的泥沙顯著減少,林草植被得到有效保護與恢復(fù),水土保持在保護資源、改善生態(tài)、服務(wù)民生等方面發(fā)揮了難以替代的重要作用。

    2.2.1 水土保持頂層設(shè)計基本完成,為未來發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)

    一是法規(guī)配套體系全面建立。《山東省水土保持條例》的頒布,是山東水土保持發(fā)展歷史上具有里程碑意義的事件。圍繞貫徹《中華人民共和國水土保持法》和《山東省水土保持條例》,省水利廳單獨或聯(lián)合省直相關(guān)部門及時修訂完善或制定出臺了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批管理、水土保持補償費征收使用管理等規(guī)范性文件,各設(shè)區(qū)市、縣(市、區(qū))也都積極落實中央和省級層面的法規(guī)制度,修訂出臺了相關(guān)規(guī)范性文件。水土保持工作的法制化、規(guī)范化建設(shè)得到了全面加強。二是制定實施新一輪水土保持規(guī)劃。2016年11月,《山東省水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》獲省政府批復(fù),之后由省水利廳、發(fā)改委、財政廳等7個省直部門聯(lián)合印發(fā)各地執(zhí)行。該規(guī)劃在全面分析全省水土流失現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展需求的基礎(chǔ)上,確定了今后15年全省水土流失防治總體目標(biāo)、工作布局和主要工作任務(wù)。各設(shè)區(qū)市、縣(市、區(qū))也都制定水土保持規(guī)劃,由同級政府批復(fù)。這是山東歷史上各級水土保持規(guī)劃首次獲同級政府批復(fù)。

    2.2.2 水土流失得到有效治理,水土保持綜合效益凸顯

    全省水土流失面積由改革開放之初的6.4萬km2減少到目前的約2萬km2,成績巨大。根據(jù)全國第一次水利普查成果推算,全省各項水土保持措施每年可減少土壤流失1億t,增加蓄水保水27億m3。在水土流失嚴(yán)重的沂蒙山區(qū),通過系統(tǒng)、重點治理,林草覆蓋率較高的小流域,基本都能做到“小雨不下山,大雨不成災(zāi)”;在魯西、魯北黃泛平原區(qū),通過大力整地改土、建設(shè)防風(fēng)林帶,從根本上避免了嚴(yán)重風(fēng)沙危害,“大風(fēng)一刮沙滿天,種的莊稼連根端”的現(xiàn)象一去不返。水土流失綜合治理不僅有效減輕了水旱災(zāi)害,保護了水土資源,還帶動了農(nóng)民致富、美化了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,推動廣大農(nóng)村走上了生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。

    2.2.3 初步建立了行之有效的監(jiān)督保護機制,人為水土流失逐步得到控制

    山東是經(jīng)濟大省,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進不可避免地帶來了巨大的水土流失隱患。各級水利部門依法履職,扭住生產(chǎn)建設(shè)項目開工前水土保持方案報批、開工后水土保持方案落實不放松,朝著源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管不斷發(fā)力,深入推動水土保持“三同時”制度落實,初步遏制了人為新增水土流失面積不斷增大的趨勢。目前,全省每年審批水土保持方案2 000多項,收取水土保持補償費5億多元,生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報率、落實率和水土保持設(shè)施驗收率逐年提高,其中大中型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案基本能做到應(yīng)編盡編。生產(chǎn)建設(shè)單位落實水土保持法律責(zé)任的主動性明顯增強,“動土必保土”的意識逐步深入人心。

    2.2.4 水土保持監(jiān)測初見成效,基礎(chǔ)支撐作用不斷增強

    省級及各設(shè)區(qū)市成立了水土保持監(jiān)測機構(gòu),初步建立了覆蓋不同水土流失類型的全省水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。全省建成水土保持監(jiān)測站點30處,其中小流域綜合觀測場2處、流域控制站9處、坡面徑流場18處、風(fēng)蝕監(jiān)測點1處。在前期縣級行政區(qū)域開展試點的基礎(chǔ)上,生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”監(jiān)管和區(qū)域水土流失動態(tài)監(jiān)測順利推進,即將在全省范圍內(nèi)實現(xiàn),這將為水土保持工作開展和目標(biāo)責(zé)任考核提供有力支撐。

    3 山東省水土保持經(jīng)驗與啟示

    山東干部群眾在幾十年同水土流失作斗爭的過程中,不斷創(chuàng)新思路和做法,走出了一條符合山東實際的成功路子,積累了許多成功經(jīng)驗。

    3.1 政府大力扶持水土保持項目建設(shè),發(fā)揮示范帶動作用

    水利部門聯(lián)合財政、發(fā)改等部門,制定管理制度,加強水土保持項目建設(shè)管理,建設(shè)精品工程。在積極爭取實施國家水土保持重點工程的同時,山東各級財政也不斷加大水土保持財政投入,開展山丘區(qū)水土保持小流域和平原區(qū)風(fēng)沙片綜合治理。水土保持工程的實施,讓跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變成保水、保土、保肥的“三保田”,經(jīng)濟效益明顯,更帶動農(nóng)民群眾自發(fā)開展水土流失治理,在項目區(qū)周邊起到良好的輻射帶動作用。同時,水土保持項目還帶去了專業(yè)的水土流失防治技術(shù),深刻改變了農(nóng)民群眾的傳統(tǒng)耕作方式,在推動水土保持工作中發(fā)揮著難以替代的“引子”作用。此外,政府項目還解決了一家一戶想干而不好干的事情,如修建塘壩、攔河壩、大型水池等蓄水設(shè)施。在山東這樣一個缺水地區(qū),引水的問題解決了,其他的水土保持措施就會自然跟進,輻射作用明顯。

    實踐表明,水土保持工程的特點決定了它是一項公益性的工程,政府投入能起到“四兩撥千斤”的作用,是必不可少和難以替代的。

    3.2 把經(jīng)濟效益放在突出位置,調(diào)動群眾水土流失治理積極性

    各地在推進水土流失治理過程中,按照“一河清泉水、一條經(jīng)濟帶、一根產(chǎn)業(yè)鏈、一道風(fēng)景線”的治理思路,因地制宜、因勢利導(dǎo),發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜果則果,充分調(diào)動了農(nóng)民群眾的積極性。特別是深入實施“一鄉(xiāng)一品”“一縣一品”等發(fā)展策略后,全省經(jīng)濟林果產(chǎn)業(yè)得到了迅速發(fā)展,膠東的蘋果、櫻桃,魯中南的蜜桃、核桃、金銀花,魯西北的棗、梨等享譽全國。魯西北地區(qū)還結(jié)合防護林建設(shè),大力發(fā)展速生楊相關(guān)產(chǎn)業(yè)。魯中南山丘區(qū)改革開放初期是山東貧困縣最集中的地區(qū),主要通過持續(xù)發(fā)展林果生產(chǎn),10個重點貧困縣一舉甩掉了窮帽子,將良好的水土資源轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢,生動詮釋了“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線”的深刻內(nèi)涵。此外,大面積建設(shè)經(jīng)濟林果還有一個優(yōu)點就是地表覆蓋持續(xù)時間長、水土保持效果優(yōu)良,這在魯西北風(fēng)沙區(qū)尤為明顯。

    實踐表明,只要能讓群眾從中實實在在受益,就會激發(fā)千百萬農(nóng)民群眾治理水土流失的不竭動力,“我要干”的效果遠(yuǎn)比“要我干”更好且更持久。

    3.3 大力發(fā)展民營水土保持,廣泛吸引社會投入

    山東省主要通過兩種途徑深入推進民營水土保持。一是鼓勵承包“四荒”搞治理開發(fā)。在改革開放之初,承包租賃“四荒”搞開發(fā)就在全省廣泛推廣開來。1999、2011年,省政府辦公廳兩次下發(fā)文件,鼓勵各地出臺優(yōu)惠政策推進“四荒”治理開發(fā),同時對做好水土流失防治提出要求。二是鼓勵建設(shè)小型水利水保工程。省政府辦公廳1999年下發(fā)《山東省小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革暫行辦法》,實行誰投資、誰所有、誰管理、誰受益,鼓勵建設(shè)小型蓄水工程等水利設(shè)施。

    民營水土保持有諸多優(yōu)點。一是彌補了政府投入的不足。生態(tài)治理開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)方興未艾,民營資本投資潛力巨大。二是治理標(biāo)準(zhǔn)高?;趯α己媒?jīng)濟效益和生態(tài)效益的追求,民營資本治理投入標(biāo)準(zhǔn)一般為政府投入標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)十倍甚至更多,比如淄博一企業(yè)家承包荒山2.4 km2,投入資金就高達(dá)2億元。三是管護效果好。民營資本投入后,一般都有專人管護,管護和治理效果較好。

    實踐表明,民營水土保持是水土流失治理的一支重要“生力軍”,是新時期水土保持發(fā)展的一個重要方向,需要加強引導(dǎo)使其不斷發(fā)展壯大。

    3.4 強化生產(chǎn)建設(shè)活動監(jiān)管,以防促治

    一是嚴(yán)把源頭關(guān),搞好水土保持方案審批。在很多市、縣,水利部門和環(huán)保、發(fā)改等部門聯(lián)動,實行建設(shè)項目前期設(shè)計“聯(lián)審聯(lián)批”制,杜絕未批先建行為。二是強化過程監(jiān)管,嚴(yán)控人為水土流失。壓實屬地管理責(zé)任,堅持執(zhí)法重心下移,以縣級管理為主,推動落實對縣級行政區(qū)內(nèi)各級審批的生產(chǎn)建設(shè)項目每年至少檢查一次的制度。設(shè)區(qū)市及省級水利部門,對跨行政區(qū)域的項目及其他重點項目加強監(jiān)督。創(chuàng)新督導(dǎo)方式,將現(xiàn)場檢查與書面檢查、集中培訓(xùn)、約談等有機結(jié)合起來。三是采取強力措施,震懾違法違規(guī)行為。對拒不履行法定義務(wù)的,采取責(zé)令限期改正、限批水土保持方案及行政處罰等措施。懾于強大壓力,近年來全省公路、鐵路等行業(yè)建設(shè)項目開始逐步繳納水土保持補償費,落實監(jiān)測監(jiān)理及水土保持設(shè)施驗收工作。近3年省級收取補償費5億元,很大一部分都是追繳的欠款。

    實踐表明,預(yù)防保護是搞好治理的基礎(chǔ),搞好水土保持,必須牢牢把握預(yù)防為主的工作方針,把監(jiān)督管理放在重中之重,一以貫之地抓好監(jiān)督執(zhí)法。

    3.5 堅持不懈搞好宣傳,提高社會水土保持意識

    各級都把宣傳教育作為水土保持工作的一項重要內(nèi)容,常抓常新。每年在重要紀(jì)念日前后集中組織開展形式多樣的宣傳活動?!渡綎|省水土保持條例》頒布和省級水土保持規(guī)劃獲批,省政府都舉行了新聞發(fā)布會。以水土流失較為嚴(yán)重、水土保持氛圍最為濃厚的臨沂市為例,自2010年開始,臨沂市就在全國較早開展水土保持進黨?;顒硬猿种两瘢痪幹屏酥行W(xué)生《水土保持知識讀本》,推動水土保持“進課堂”;拍攝了以水土保持為題材的電視連續(xù)劇。全省11個市建成國家級水土保持科技示范園15處,面向機關(guān)和企事業(yè)單位職工、大中小學(xué)生等廣泛深入開展水土保持國策宣傳教育,社會反響良好。

    實踐表明,思想是行動的先導(dǎo),只有堅持不懈地搞好宣傳教育,才能提高領(lǐng)導(dǎo)干部和社會公眾的思想認(rèn)識,進而獲取社會各方面的廣泛支持和參與。

    4 結(jié) 語

    40年來,在黨和政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)和全省上下的共同努力下,山東水土流失狀況實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn),水土資源的有效保護支撐和保障了全省經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展。放眼未來,有理由相信,在生態(tài)文明理念越來越深入人心的背景下,在開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代的道路上,山東水土保持事業(yè)一定能再創(chuàng)新的輝煌。

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