大數(shù)據(jù)背景下地方政府治理工具創(chuàng)新與選擇

[摘要] 政府治理工具是指參與治理的各主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)一定治理目標(biāo)，而采用的可辨別的行動(dòng)機(jī)制或策略。地方政府治理工具的創(chuàng)新與選擇對(duì)提升地方政府治理能力，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化有著關(guān)鍵作用。大數(shù)據(jù)為地方政府治理帶來(lái)挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)治理工具逐漸失去了治理效應(yīng)，但同時(shí)大數(shù)據(jù)也為地方政府治理工具創(chuàng)新提供了空間和路徑，整體性工具、網(wǎng)絡(luò)化工具、契約化工具等成為大數(shù)據(jù)時(shí)代治理工具創(chuàng)新發(fā)展方向與選擇。根據(jù)不同治理工具特征，針對(duì)不同治理目標(biāo)、制度環(huán)境、行動(dòng)者等制約因素，可以對(duì)地方政府治理工具進(jìn)行評(píng)估與最優(yōu)化選擇。

[關(guān)鍵詞] 大數(shù)據(jù)；地方政府；治理工具

[中圖分類號(hào)] D77.31[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008—1763（2018）05—0143—07

Innovation and Choice of Governance Tools of

Local Government on the Background of Big Data Time

LI Zhihong

（Chongqing Academy of Social Sciences，Chongqing400020，China）

Abstract：The tools of governance refer to the distinguishable action mechanisms or strategies adopted by the various subjects， which are involved in governance in order to solve public problems and achieve certain governance goals. The innovation and choice of the tools of governance is the key to enhance the governance capability of local governments and promote the modernization of national governance system. Big data bring challenges to local government governance， when it also provides space and path for local government to innovate the tools of governance. For a long time， people have studied the government tools， and formed a more rich management toolbox， which laid a foundation for choosing tools . Holistic tools， networking tools， contract chemicals and so on are the main directions of innovation for local governments in the era of big data. According to the characteristics of different governance tools， we can evaluate and optimize the tools， and then choose the best one.

Key words： big data； local governments； governance tools

地方政府治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)起著基礎(chǔ)性作用。而治理體系和治理能力提升的關(guān)鍵是政府治理工具的創(chuàng)新與選擇。沒(méi)有治理工具，任何一個(gè)政策的執(zhí)行都是空中樓閣，正如西方學(xué)者斯托克所言：政府的能力并不在于權(quán)力的運(yùn)用，也不在于政府發(fā)號(hào)施令，而在于政府可以運(yùn)用新的工具與技術(shù)來(lái)加以控制和指引——政府的能力和責(zé)任均在于此。[1]因此，在社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜的大數(shù)據(jù)時(shí)代，尋求新的有效政府治理工具，重塑政府形象，提升政府治理能力，以擺脫治理困境，成為當(dāng)前世界各國(guó)政府努力方向。大數(shù)據(jù)是把雙刃劍，為地方政府治理帶來(lái)挑戰(zhàn)的同時(shí)，也為地方政府治理帶來(lái)了新理念與新工具，為提升政府治理能力、化解政府治理危機(jī)帶來(lái)了新的希望。

一分析框架：政府治理工具的

內(nèi)涵、類型與價(jià)值

在20世紀(jì)70年代之前，公共行政學(xué)界對(duì)于政府治理工具的系統(tǒng)研究并不多見(jiàn)。早在1971年，著名政策分析學(xué)者德洛爾就指出，由于對(duì)政府工具實(shí)踐的忽視，導(dǎo)致了公共行政學(xué)極度缺乏一種具有說(shuō)明力的知識(shí)體系。[2]自20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，世界各國(guó)進(jìn)入到公共部門(mén)改革的時(shí)代，新公共管理理論思潮應(yīng)運(yùn)而生，開(kāi)始從規(guī)范研究向?qū)嵶C研究與規(guī)范研究并重發(fā)展，在管理主義中注重定量分析、系統(tǒng)控制、程序管理的研究?jī)A向，為政府治理工具研究提供了方法論基礎(chǔ)。二戰(zhàn)以后，西方福利國(guó)家政策的失敗，政府工作的低效率，使得人們除了從政治體制結(jié)構(gòu)上考察原因，還從技術(shù)層面上尋求解釋，為政府治理工具研究提供了現(xiàn)實(shí)需要。

一般認(rèn)為，治理工具（Governing Instrument），也被稱為“政策工具”（Policy Instrument），政府工具（Government Instrument），或公共行動(dòng)工具（A Tool of Public Action）。政策工具的概念看似簡(jiǎn)單，但事實(shí)上迄今為止對(duì)工具概念還沒(méi)有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究提供了大量不同的結(jié)果，而且其中卻有連貫性可言。[3]在學(xué)界，對(duì)治理工具概念的界定多種多樣，分類也是五花八門(mén)，迄今為止沒(méi)有形成一致性觀點(diǎn)。

在我國(guó)，不同的學(xué)者在使用治理工具這個(gè)概念時(shí)各有所指：有的治理工具指的是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)；有的是指國(guó)家政治管理結(jié)構(gòu)或者政府組織機(jī)構(gòu)；有的是指政策目標(biāo)或者政策活動(dòng)本身；有的是指公共服務(wù)的制度安排或者服務(wù)的提供機(jī)制；有的是指政府活動(dòng)方式或手段；有的卻指的是政府內(nèi)部的管理手段和技術(shù)。[4]

在西方國(guó)家，對(duì)治理工具的概念與類型化研究遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)成一致性意見(jiàn)。美國(guó)學(xué)者萊斯特·M·薩拉姆認(rèn)為，政府治理工具是一種明確的方法，通過(guò)這種方法集體行動(dòng)得以組織，公共問(wèn)題得以解決。他認(rèn)為政府治理工具具有可識(shí)別性、行動(dòng)的結(jié)構(gòu)性等特征。薩拉姆將治理工具分為直接政府、社會(huì)管制、經(jīng)濟(jì)管制、訂立合同等13種類型。[5]

而英國(guó)學(xué)者胡德認(rèn)為：我們可以從三個(gè)方面來(lái)回答“政府做了什么？”，第一個(gè)方面是政府的決策過(guò)程；第二個(gè)方面是政府重視的問(wèn)題是什么；第三個(gè)方面就是政府如何去行動(dòng)即政府工具。胡德認(rèn)為，所有的政府活動(dòng)，從功能上看，均可以分為兩種：一是試圖從社會(huì)中獲取一定的信息，二是試圖影響社會(huì)。胡德將前一種功能比喻為政府的偵測(cè)器（Detector），后一種功能比喻為政府的影響器（Effect-er）。而為了實(shí)現(xiàn)這兩種基本的功能，就需要政府耗費(fèi)一定的資源。這樣，胡德由此得出四類政府治理工具：第一是信息類工具，政府可以通過(guò)信息封鎖、信息傳播、信息引導(dǎo)等方式實(shí)現(xiàn)治理目的；第二類是資財(cái)類工具，政府可以通過(guò)對(duì)公共資金不同方式的使用來(lái)實(shí)現(xiàn)治理目的；第三類是權(quán)威符號(hào)，政府可以通過(guò)頒發(fā)“榮譽(yù)”“獎(jiǎng)品”“命名”“許可”“批準(zhǔn)”等實(shí)現(xiàn)治理目的；第四類是組織性工具，政府通過(guò)成立或者撤銷某些組織就能夠?qū)崿F(xiàn)治理目的。[6]

新公共管理代表人物休斯將政府治理的工具定義為政府干預(yù)的方式，也是政府行為正當(dāng)化時(shí)所采用的機(jī)制。[7]他從經(jīng)濟(jì)干預(yù)的角度，提出了四大政府治理工具：一是政府供應(yīng)，即政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算提供商品與服務(wù)；二是政府補(bǔ)助金，即政府通過(guò)資助私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些公司或者組織以生產(chǎn)政府所需的商品或服務(wù)；三是政府生產(chǎn)，即政府出于市場(chǎng)銷售的目的生產(chǎn)商品和服務(wù)；四是政府管制，即政府運(yùn)用國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)力許可或禁止私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些活動(dòng)。

綜合前人的研究成果，筆者認(rèn)為可以把政府治理工具界定如下：政府治理工具是指參與治理的各主體（尤其是指政府或公共部門(mén)）為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)一定治理目標(biāo)，而采用的可辨別的行動(dòng)機(jī)制或策略，由制度、組織系統(tǒng)、媒介和行動(dòng)組成。[4]為了加深理解這一概念，我們可以對(duì)此進(jìn)一步分析：

第一，政府治理工具的本質(zhì)是治理主體的行動(dòng)機(jī)制或策略。說(shuō)到底，政府治理工具就是治理主體的行為，可以表現(xiàn)為作為或不作為，如對(duì)某些社會(huì)現(xiàn)象的容忍、默認(rèn)。這些規(guī)則、組織系統(tǒng)、媒介和行動(dòng)共同結(jié)合起來(lái)，就形成了一種行動(dòng)機(jī)制或策略，構(gòu)成了所謂的治理工具。當(dāng)然，這里治理主體的行為并不是率性妄為，而是為了實(shí)現(xiàn)一定治理目標(biāo)，而謀劃設(shè)定的行動(dòng)計(jì)劃或策略，受到了社會(huì)環(huán)境與技術(shù)條件的限制。

第二，政府治理工具的結(jié)構(gòu)化。每一種治理工具中包含了許多相對(duì)獨(dú)立的各治理主體行動(dòng)。這些行動(dòng)之間并不是孤立或者或然性的，而是以固定的方式相互作用并進(jìn)而組合在一起，共同構(gòu)成了治理工具。這些互動(dòng)和組合方式具有一定結(jié)構(gòu)性，構(gòu)成了治理工具的結(jié)構(gòu)化。對(duì)于制度主義而言，治理工具就是制度。這些制度規(guī)定了參與治理的主體、依據(jù)、職責(zé)、行動(dòng)方式等，“建造”著政府的行動(dòng)。

第三，政府治理工具的多元性。受技術(shù)條件的影響，在不同社會(huì)發(fā)展階段，治理工具隨之發(fā)生變化，總體上朝多樣化、多元化方向發(fā)展。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，由于媒介傳播的成本幾乎可以忽略不計(jì)，為眾多主體參與政府治理提供了途徑，形成了多元化的治理主體。治理工具的選擇與實(shí)施，實(shí)際上依靠的是包括政府在內(nèi)的各種社會(huì)行動(dòng)者聯(lián)合采取的集體行動(dòng)（Collective Action）。同時(shí)，大數(shù)據(jù)造就了大量的信息交流平臺(tái)，最大限度消除了信息壁壘和信息不對(duì)稱，為網(wǎng)絡(luò)化、契約化等諸多新興治理工具提供了條件。

政府治理工具種類繁多，分類形式多種多樣，學(xué)者對(duì)此研究最勤。根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，主要的分類方法有以下幾種：一是純粹的簡(jiǎn)單羅列，如最早試圖對(duì)政府治理工具進(jìn)行分類的荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣，羅列了64種工具。二是根據(jù)工具特性進(jìn)行分類，如羅威等人將政府治理工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具等。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)界對(duì)治理工具進(jìn)行了多種類型劃分，其中較為普遍的是根據(jù)工具強(qiáng)制性強(qiáng)弱把治理工具分為三大類：強(qiáng)制性工具、復(fù)合性工具、自愿性工具。

“現(xiàn)代政府諸多失靈之處，不在目的而在于手段。”[3]荷蘭的吉爾霍德（Geelhoed）委員會(huì)認(rèn)為：政府工具的缺乏是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。僅有“良好的公共行政原則”，并不能保證良好公共行政的實(shí)現(xiàn)。政府治理工具才是是解決公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)“良好的公共行政援助”、提升地方政府治理能力的關(guān)鍵。政策執(zhí)行本身就是地方政府對(duì)治理工具選擇的過(guò)程。治理工具是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的行動(dòng)機(jī)制、基本途徑、具體行動(dòng)方案。地方政府想要推行和完成政策，必須借助于一定的治理工具。如果選擇的治理工具不合適，政策推行得就不順利，有可能一項(xiàng)利民政策也不會(huì)取得良好社會(huì)效應(yīng)，達(dá)到治理的目標(biāo)。因此，面對(duì)眾多的治理工具，地方政府必須做出最優(yōu)化選擇。

二大數(shù)據(jù)背景下地方政府治理工具創(chuàng)新

網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展為地方政府治理工具創(chuàng)新提供了廣闊空間與可行路徑。政府治理理論的興起與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展密不可分。從技術(shù)層面而言，政府治理理論的興起于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展與突破。治理理論與實(shí)踐的興起源于20世紀(jì)90年代，是全球化發(fā)展的產(chǎn)物，而全球化本身又是網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展的結(jié)果?？梢哉f(shuō)，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)催生了全球化，為全球化提供了技術(shù)支持與可能途徑，而全球化催生了治理理論，為治理實(shí)踐提供了空間場(chǎng)域。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，一國(guó)之內(nèi)的傳統(tǒng)政府管理模式也越來(lái)越不能滿足公共事務(wù)管理的需要，傳統(tǒng)政府官僚體制信息渠道的單一性和壟斷性被網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)所打破，每一個(gè)社會(huì)成員都可以幾乎為零成本地分享所有公共事務(wù)問(wèn)題的信息，管理者與被管理者之間信息不對(duì)稱逐漸走向消失。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的管理已變得極度復(fù)雜化，政府不可能擁有解決一切問(wèn)題的信息，市場(chǎng)和政府的雙重失靈日趨凸顯，使得政府在處理各種問(wèn)題時(shí)不得不依靠那些也擁有一定信息量的組織和個(gè)人。公共事務(wù)的解決越來(lái)越需要參與者的多元化，促使政府、社會(huì)組織、個(gè)人之間逐漸形成一個(gè)自主網(wǎng)絡(luò)體系，并逐步建立起了合作伙伴關(guān)系。不得不承認(rèn)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，地方政府的諸多努力和付出并不一定必然得到民眾的認(rèn)同，反而政府的付出越多，民眾滿意度越低。

大數(shù)據(jù)開(kāi)啟了一次重大的時(shí)代轉(zhuǎn)型，在不斷瓦解傳統(tǒng)政府管理模式的同時(shí)，也催生了政府治理新理念，為地方政府治理工具創(chuàng)新與選擇提供了空間可能和技術(shù)路徑。一是大數(shù)據(jù)解決了社會(huì)主體參與政府治理的技術(shù)難題。二是大數(shù)據(jù)改變了地方政府傳統(tǒng)管理結(jié)構(gòu)和方式。傳統(tǒng)政府管理結(jié)構(gòu)是在相對(duì)封閉的環(huán)境下，由政府集中行使管理權(quán)，強(qiáng)調(diào)橫向分工協(xié)作、縱向等級(jí)管理，被管理者往往處于被動(dòng)接受一方。三是大數(shù)據(jù)提升了地方政府精細(xì)化社會(huì)治理能力。通過(guò)深度挖掘文字、數(shù)據(jù)、圖表、圖片、視頻等結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，收集關(guān)于治理對(duì)象的內(nèi)容、狀態(tài)、位置、屬性等多種相關(guān)信息，然后對(duì)這些事實(shí)和數(shù)據(jù)細(xì)節(jié)進(jìn)行量化分析，可以使社會(huì)治理從定性走向定量，為解決社會(huì)治安、衛(wèi)生醫(yī)療、交通安全等公共領(lǐng)域的問(wèn)題提供更加精細(xì)、高效的途徑。[8]

在政府治理模式下，政府與市場(chǎng)界限開(kāi)始模糊，政府并不是權(quán)力的唯一支配者，權(quán)力以及公共事務(wù)主體開(kāi)始走向多元化，以市場(chǎng)為核心的治理工具成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供機(jī)制的主流，傳統(tǒng)政府治理工具局限性凸顯出來(lái)，整體性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、契約化治理等治理新工具逐漸成為大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府治理工具的主流。

第一，整體性治理工具。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，使信息技術(shù)成為當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性運(yùn)行的工具，為整體性治理工具的產(chǎn)生和運(yùn)用提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。傳統(tǒng)政府管理模式一般按照功能導(dǎo)向來(lái)設(shè)計(jì)政府機(jī)構(gòu)組織，強(qiáng)調(diào)分散化、競(jìng)爭(zhēng)與激勵(lì)，形成功能分化、專業(yè)細(xì)化的組織機(jī)構(gòu)，但這種組織模式在運(yùn)作過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)公共服務(wù)碎片化問(wèn)題，民眾實(shí)際問(wèn)題經(jīng)常得不到有效解決，主要原因在于機(jī)構(gòu)之間相互推卸責(zé)任、政策目標(biāo)沖突或政策執(zhí)行沖突、資源浪費(fèi)、服務(wù)目標(biāo)沖突、部門(mén)缺乏溝通、各部門(mén)各自為政、公共服務(wù)提供存有漏洞等。[9]

為解決傳統(tǒng)政府管理模式存在的問(wèn)題，許多學(xué)者提出了整體性治理工具理論，并為諸多國(guó)家所實(shí)踐，取得了較明顯的效果。整體性治理的主要思想是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)重新整合各種組織機(jī)構(gòu)，通過(guò)逆部門(mén)化和碎片化、大部門(mén)式治理，恢復(fù)或重新加強(qiáng)中央過(guò)程，極力壓縮行政成本，重塑服務(wù)提供鏈，集中采購(gòu)和專業(yè)化，以“混合經(jīng)濟(jì)模式”為基礎(chǔ)共享服務(wù)。整體性治理強(qiáng)調(diào)以公眾需求為核心的制度設(shè)計(jì)和變革流程，同時(shí)關(guān)注公眾需求，借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)整合所有的部門(mén)、人員和資源，積極發(fā)展出一種行動(dòng)策略，以結(jié)果和目標(biāo)進(jìn)行組織設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，建立無(wú)縫隙政府；完善信息技術(shù)和在線服務(wù)系統(tǒng)，增強(qiáng)服務(wù)供給的便捷性，并在系統(tǒng)內(nèi)部展開(kāi)合作，以單一的窗口“一站式”為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務(wù)?！耙怨娦枨鬄楹诵模總€(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，形成一個(gè)整體性的運(yùn)轉(zhuǎn)流程—不是各個(gè)環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)單排序，而是圍繞最終目標(biāo)、體現(xiàn)整體效益的運(yùn)行流程”。[10]

第二，網(wǎng)絡(luò)化治理工具。如果說(shuō)整體性治理工具著眼于政府內(nèi)部的整合協(xié)同，網(wǎng)絡(luò)化治理工具則著眼于政府與社會(huì)各類組織的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)化治理是通過(guò)公私部門(mén)合作，諸多治理主體廣泛參與，協(xié)同合作提供公共服務(wù)的治理模式。在這種模式下，政府角色發(fā)生了從傳統(tǒng)的管理人民、控制社會(huì)，向協(xié)調(diào)治理主體與統(tǒng)籌資源的轉(zhuǎn)變。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展，依附型社會(huì)、封閉型社會(huì)逐漸失去了依附，而自主型社會(huì)、開(kāi)放型社會(huì)獲得了生長(zhǎng)的土壤。[11]針對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出了網(wǎng)絡(luò)化治理理論。網(wǎng)絡(luò)化治理工具包含了以下幾個(gè)方面重點(diǎn)：

一是治理主體多元化。網(wǎng)絡(luò)化治理一改公共事務(wù)政府唯一主體的傳統(tǒng)，打破了政府壟斷公共物品供給的局面，地方政府不再是地方公共服務(wù)的唯一提供者，把社會(huì)組織、公民個(gè)人等主體納入到了公共事務(wù)治理之中，將部分公共服務(wù)職能讓渡給社會(huì)組織、公民個(gè)人等主體，實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)的“官民合作”網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。構(gòu)成了治理主體多元化，吸引和調(diào)動(dòng)各方力量參與地方公共服務(wù)的供給，滿足公眾多元化和個(gè)性化的需要。

二是治理手段多樣化。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為治理手段多樣化提供了技術(shù)支持，通過(guò)打造多種公私網(wǎng)絡(luò)治理平臺(tái)，可以輕便建立起合同外包、憑單等形式多樣的公私治理網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，打破各主體之間的信息壁壘，不斷推動(dòng)公私部門(mén)之間的社會(huì)治理合作，填補(bǔ)治理主體之間的“治理真空”地帶。網(wǎng)絡(luò)治理工具減少地方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的干預(yù)，探索多種形式的社會(huì)自組織治理網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)地方政府引導(dǎo)，發(fā)揮引導(dǎo)作用，發(fā)揮社會(huì)治理主體的自主性和能動(dòng)性，讓社會(huì)力量在法治化的軌道范圍內(nèi)發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)的自治作用。

三是信息共享、理性互信機(jī)制。多部門(mén)合作是網(wǎng)絡(luò)治理的最重要工具，而理性信任是多部門(mén)合作的基礎(chǔ)。信息共享與理性互信互相促進(jìn)，沒(méi)有理性互信，各網(wǎng)絡(luò)成員間就不愿意共享知識(shí)與信息，進(jìn)而影響他們之間的協(xié)調(diào)合作；沒(méi)有溝通、共享信息，各部門(mén)間就很難建立起真正的互信。因此，為了使新的政府治理工具發(fā)揮有效性，必須充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，共享知識(shí)與信息，進(jìn)行無(wú)障礙式溝通，培育地方政府、私人部門(mén)、非政府組織，以及公民之間的合作意識(shí)與信任機(jī)制。

第三，契約化治理工具。隨著新國(guó)家治理理論的出現(xiàn)，政府企業(yè)化、委托代理等理論成為諸多國(guó)家政府改革的理論支撐，契約化治理工具隨即被普遍采用。契約化治理也稱為合同治理，兼具剛性與柔性工具特點(diǎn)，經(jīng)常被作為政府與私人機(jī)構(gòu)間合作的治理工具所使用。走向治理之后，管理主體、權(quán)力中心都開(kāi)始出現(xiàn)了多元化，強(qiáng)制性為主的剛性治理工具逐漸轉(zhuǎn)移到契約化治理工具。契約化治理工具與強(qiáng)制治理工具相對(duì)，強(qiáng)調(diào)參與治理主體平等選擇、自愿遵守所制定的合同條款，并根據(jù)合同協(xié)調(diào)行動(dòng)、承擔(dān)責(zé)任，具有剛性。

契約化治理工具的實(shí)質(zhì)是基于購(gòu)買(mǎi)者與提供者的分離，政府將提供者委托給代理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)期望能獲得高效率和高質(zhì)量的公共服務(wù)。因此，全面構(gòu)建契約化治理工具，需要以委托代理關(guān)系為基本框架，以合約制為治理方式，以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率為主要目標(biāo)。政府通過(guò)投標(biāo)者的競(jìng)爭(zhēng)和履約行為，通過(guò)合同將原先政府壟斷的公共服務(wù)供給向私營(yíng)公司、營(yíng)利組織或第三部門(mén)等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓。政府通過(guò)轉(zhuǎn)變職能，以合同轉(zhuǎn)包商的角色履行契約義務(wù)，保證了公共產(chǎn)品和服務(wù)高效高質(zhì)供給。

與網(wǎng)絡(luò)化治理工具比較，契約化治理工具有著自身不同特點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)化治理工具建立在信任和互惠基礎(chǔ)上，超越組織邊界和組織議程，主體間關(guān)系往往錯(cuò)綜復(fù)雜且較為松散。網(wǎng)絡(luò)化治理工具的優(yōu)勢(shì)在于以人性善為基本假設(shè)，以人與人之間的信任和互惠作為合作的基本前提，能夠更為充分地發(fā)揮私人組織和公民社會(huì)參與公共事務(wù)的積極性和創(chuàng)造性。在臨時(shí)性情況和突發(fā)事件中，網(wǎng)絡(luò)化模式的自由度、靈活度會(huì)得到更為充分的體現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)化治理工具的缺點(diǎn)在于，松散的主體間關(guān)系可能導(dǎo)致權(quán)威的缺乏，同時(shí)也可能因缺乏契約約束而導(dǎo)致“搭便車”等現(xiàn)象。[12]而契約化治理則是通過(guò)合同的形式，約定合同各方各自義務(wù)與權(quán)利，當(dāng)一方出現(xiàn)違約時(shí)需要根據(jù)合同承擔(dān)一定的責(zé)任。這樣就強(qiáng)化了合同主體責(zé)任，防止“搭便車”的行為。

以上從整體性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、契約化治理三個(gè)方面探討了在大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府治理工具創(chuàng)新的可能空間和途徑。事實(shí)上，受大數(shù)據(jù)技術(shù)的影響，傳統(tǒng)的諸多政府治理工具都不同程度地受到一定影響，產(chǎn)生了創(chuàng)新的需要。

三大數(shù)據(jù)背景下地方政府治理工具的

選擇與優(yōu)化策略

所謂地方政府治理工具的選擇，實(shí)際上就是以地方政府為主的治理主體搜尋、發(fā)現(xiàn)、確定和運(yùn)用能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的治理工具的過(guò)程。政府治理工具的選擇是理性行為，并非隨意地進(jìn)行，是一個(gè)有目的的、系統(tǒng)思考的復(fù)雜過(guò)程，旨在完成一定的使命，實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo)。公共管理學(xué)者林格林認(rèn)為，對(duì)于政策工具的自由選擇是不可能的，一項(xiàng)公共服務(wù)或者一個(gè)公共部門(mén)會(huì)就一種具體的政策工具取得經(jīng)驗(yàn)。這方面經(jīng)驗(yàn)也就限制了權(quán)威部門(mén)從不同的政策工具中加以挑選的可能性。[3]

第一，地方政府治理工具選擇的制約因素。制約地方政府治理工具選擇的因素較多，這里主要從治理目標(biāo)、工具環(huán)境、行動(dòng)者、信息傳播媒介等方面進(jìn)行分析，為地方政府治理工具選擇的最關(guān)鍵因素。

一是治理目標(biāo)。治理目標(biāo)是地方政府治理工具選擇的出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)，因此是地方政府治理工具選擇的重要因素之一。地方政府治理總體目標(biāo)是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，最終是為了實(shí)現(xiàn)“善治”。從宏觀上來(lái)看可以是維護(hù)促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，從微觀上來(lái)看，對(duì)于每一項(xiàng)具體的公共事務(wù)其目標(biāo)各不相同，如對(duì)環(huán)境治理其目標(biāo)則是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡。治理目標(biāo)的選擇具有一定主觀性，主要來(lái)源于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中需要治理的問(wèn)題，是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行選擇的結(jié)果。當(dāng)然，社會(huì)問(wèn)題大量存在，不是每一個(gè)問(wèn)題都可以或必須納入到地方政府治理范圍之內(nèi)。一般而言，政府只提供純公共物品，對(duì)于純私人物品和服務(wù)問(wèn)題，地方政府都無(wú)需采取行動(dòng)，因?yàn)閭€(gè)人、企業(yè)憑借市場(chǎng)機(jī)制即可獲得最大效率的解決。政府自身能力包括財(cái)政、人事、專業(yè)等能力，是確立治理目標(biāo)的重要制約因素。當(dāng)?shù)胤秸芰τ邢迺r(shí)，就不能對(duì)治理目標(biāo)定位太高，防止目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)、手段與結(jié)果之間大的落差出現(xiàn)。

二是行動(dòng)者。行動(dòng)者（Actor）是地方政府治理的主體，也是那些參與政府治理工具選擇的所有機(jī)構(gòu)和人群，包括地方政府、非政府組織、公眾等。行動(dòng)者的第一大類型是地方政府。當(dāng)然，地方政府不是治理的唯一行動(dòng)者，但它是必不可少的行動(dòng)者，在整個(gè)治理工具選擇中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。當(dāng)然，地方政府作為行動(dòng)者，實(shí)際上是政府內(nèi)部的行政人員以地方政府名義在進(jìn)行活動(dòng)。因此，行政人員的個(gè)人素養(yǎng)、專業(yè)水平直接決定了治理工具選擇的匹配性與實(shí)效性。行動(dòng)者的第二大類型是標(biāo)的群體（Target Group），即政府治理行為所針對(duì)的那些人。傳統(tǒng)公共政策研究中，許多學(xué)者經(jīng)常把標(biāo)的群體作為政府行為的一個(gè)外在變量。隨著“第二代政策執(zhí)行理論”的出現(xiàn)，標(biāo)的群體的重要性逐漸為人們所認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)在，人們?cè)谟^念上逐漸已經(jīng)接受，標(biāo)的群體不僅僅是政府治理行為的被動(dòng)接受者，而且也積極參與政府治理行為（尤其是政策制定和政策執(zhí)行）之中。行動(dòng)者第三大類型是“利益相關(guān)者”（Stakeholders），他們可能是個(gè)人、利益團(tuán)體、非營(yíng)利組織或企業(yè)。利益相關(guān)者在治理工具選擇中的重要作用也日益彰顯[4]。

三是制度環(huán)境。制度是制約地方政府治理工具選擇的核心因素。制度的范圍非常廣，幾乎涵蓋了所有具有約束性的制約，包括正式制度和非正式制度。B.蓋伊.彼得斯給制度下了一個(gè)最低限度的定義：制度在某種程度上是社會(huì)或政治的結(jié)構(gòu)性特征；制度總是在一段時(shí)間內(nèi)保持有穩(wěn)定性；制度一定會(huì)影響個(gè)人行為；制度成員中共享有某種價(jià)值和意義。[13]在新制度主義看來(lái)，所謂政府治理，其實(shí)質(zhì)就是提供物品和服務(wù)的制度安排。因此，政府治理工具的選擇，就是對(duì)物品和服務(wù)的提供和生產(chǎn)的那些制度安排的選擇。同時(shí)也應(yīng)注意到，制度也是對(duì)地方政府治理工具選擇的約束，地方政府必須在遵循一系列制度（尤其是國(guó)家制度）的情形下考慮治理工具選擇問(wèn)題。因此，作為一種約束的制度，在地方治理工具選擇中發(fā)揮出了兩方面功用：一是制度約束行動(dòng)者選擇治理工具的行為，二是選擇治理工具就是設(shè)置一系列制度約束。

四是信息傳播。信息在地方政府治理中發(fā)揮著重要作用，在治理過(guò)程中，行動(dòng)者正是通過(guò)信息來(lái)相互交流和傳遞知識(shí)、主張、意見(jiàn)、情感，進(jìn)行勸說(shuō)、協(xié)商，最后最大限度地統(tǒng)一思想，做出治理工具選擇等相關(guān)問(wèn)題的決斷，推動(dòng)治理的進(jìn)行。在傳統(tǒng)管理模式中，由于信息傳播技術(shù)落后，信息不對(duì)稱現(xiàn)象非常嚴(yán)重，很多重要信息的發(fā)送與接收成本高昂，行動(dòng)者之間無(wú)法形成有效的交流溝通、協(xié)同合作，也就無(wú)法形成所謂的治理。受信息傳播技術(shù)的限制，政府治理多以選擇管制性工具為主，政府可以通過(guò)信息封鎖、新聞審查，甚至制造與宣傳虛假信息，對(duì)地方社會(huì)進(jìn)行管控以維護(hù)社會(huì)秩序。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，信息傳播方式與途徑已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變革，政府治理行動(dòng)者之間幾乎可以無(wú)障礙、無(wú)成本隨時(shí)隨地進(jìn)行溝通，信息封鎖等手段在治理過(guò)程中已經(jīng)失去意義，反而會(huì)促長(zhǎng)行動(dòng)者之間的間隙和不信任。因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代如何充分利用信息技術(shù)，進(jìn)行有效信息交流與溝通，成為地方政府治理能否順利推進(jìn)的重要制約因素。

第二，治理工具評(píng)估與選擇。要對(duì)治理工具的有效性、匹配性進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，是非常困難的，因?yàn)槊總€(gè)治理行動(dòng)者價(jià)值取向、觀察視角不同，導(dǎo)致治理工具選擇標(biāo)準(zhǔn)差異較大，以致出現(xiàn)治理工具評(píng)估與選擇的多元化，例如經(jīng)濟(jì)學(xué)以“資源配置最優(yōu)化”作為最終和最根本的標(biāo)準(zhǔn)，政治和法律學(xué)科關(guān)心的是公平與正義，而管理學(xué)偏重的是命令執(zhí)行以及可操作性。

英國(guó)學(xué)者胡德提出治理工具選擇的4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：（1）理性選擇的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)所有能完成工作任務(wù)的被選工具進(jìn)行比較審查，評(píng)估每種治理工具可能會(huì)帶來(lái)的結(jié)果，最后選擇那個(gè)最確定、最大程度獲益的治理工具。（2）分類選擇的標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)治理對(duì)象和目標(biāo)，根據(jù)工具的性能與分類來(lái)?yè)駜?yōu)選擇。（3）倫理道德的標(biāo)準(zhǔn)。治理工具的選擇必須符合某些道德準(zhǔn)則，如正義、公平等。（4）經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。政府治理工具的選擇要以最小程度地耗費(fèi)政府的資源產(chǎn)出最大的社會(huì)效能，因此盡量使用如信息、資財(cái)?shù)鹊图s束的工具；盡量不使用如組織、權(quán)威等高約束的工具；盡量使用“方向性”的工具，而非“無(wú)方向性的”工具等。[4]

美國(guó)學(xué)者薩拉蒙提出政府治理工具選擇的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：效能、效率、公平、可行性、合法性。（1）效能標(biāo)準(zhǔn)。所謂效能主要是看一項(xiàng)治理工具在何種程度上實(shí)現(xiàn)了其預(yù)定目標(biāo)。最有效的工具就是最有可能使公共行動(dòng)解決了公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了其預(yù)期目標(biāo)。（2）效率標(biāo)準(zhǔn)，效能只考慮結(jié)果，效率則將結(jié)果和成本綜合起來(lái)進(jìn)行考慮。最高效的工具就是達(dá)到了收益和成本優(yōu)化平衡的工具。（3）公平的標(biāo)準(zhǔn)。政府存在的理由之一，就是要確?；驈浹a(bǔ)公平，因此政府治理工具的選擇要以公平為基礎(chǔ)。（4）可行性標(biāo)準(zhǔn)。盡管有些工具在理論上的效能和效率很高，但是由于很難實(shí)行，這些工具也就成了海市蜃樓。（5）合法性標(biāo)準(zhǔn)。任何一項(xiàng)治理工具，都要符合政治與法律的要求，得到治理行動(dòng)者的認(rèn)同以及群眾的支持。不具有合法性的治理工具，存在多種風(fēng)險(xiǎn)，其治理的結(jié)果也是非法的。

以上學(xué)者對(duì)政府治理工具的選擇標(biāo)準(zhǔn)的討論，雖然差別較大，但是都具有很好的示范功能，值得借鑒。筆者結(jié)合這些學(xué)者的討論，針對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府具有的情況，建議充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)治理工具不斷進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)治理工具的細(xì)化與類型化，通過(guò)相互比較與評(píng)估，理性選擇地方政府治理工具。

根據(jù)以上分析可知，每項(xiàng)治理工具都有自身優(yōu)勢(shì)、局限與適用條件，為地方政府提供了諸多選擇?？傮w來(lái)說(shuō)，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展，為不斷降低治理成本、提高效率與治理水平，各國(guó)地方政府都逐漸放棄了管制性工具，轉(zhuǎn)而逐漸采取網(wǎng)絡(luò)化、契約化工具。原來(lái)那種認(rèn)為治理工具強(qiáng)制性越強(qiáng)越有效的觀點(diǎn)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代遭遇到了許多前所未有的挑戰(zhàn)。在一個(gè)信息發(fā)達(dá)、交通便利的社會(huì)，雖然拓寬了地方政府的監(jiān)管渠道，但是由于標(biāo)的群體之間互動(dòng)越趨復(fù)雜，自主、自治的呼聲越來(lái)越高，拉大了政府與標(biāo)的群體之間的距離，政府與標(biāo)的群之間的信息越來(lái)越不對(duì)稱，管制性工具的成本不斷攀升。因此，放松管制成為當(dāng)前世界各國(guó)政府改革的一大潮流。相反，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)化、契約化治理工具，由于賦予了標(biāo)的群體較大的自主空間，政府監(jiān)管成本實(shí)現(xiàn)最小化，越來(lái)越成為政府治理工具的重要選擇。

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