論我國行政性環(huán)境侵權(quán)的確立*

林 繽

(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350108)

論我國行政性環(huán)境侵權(quán)的確立*

林 繽

(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350108)

近幾年我國環(huán)境危機(jī)日漸凸顯，環(huán)境侵權(quán)案件日益增多，侵權(quán)主體也愈發(fā)多元化。然而傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)理論只是更多地將整治侵權(quán)主體的矛頭指向污染企業(yè)，往往會忽略其他可能的侵權(quán)主體。討論行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境侵權(quán)主體的必要性和可能性，分析我國行政侵權(quán)理論的現(xiàn)狀和救濟(jì)困境，通過剖析行政性環(huán)境侵權(quán)理論和救濟(jì)困境的原因，明確行政性環(huán)境侵權(quán)的確立并提出完善救濟(jì)途徑的建議。

環(huán)境保護(hù)； 環(huán)境侵權(quán)； 侵權(quán)主體； 法律救濟(jì)； 救濟(jì)困境； 行政性環(huán)境侵權(quán)

我國《侵權(quán)責(zé)任法》在第8章“環(huán)境侵權(quán)責(zé)任”中關(guān)于環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的條文，說明因近幾年重大環(huán)境侵權(quán)事件的升級，環(huán)境侵權(quán)立法的重要性愈發(fā)得以體現(xiàn)而受到立法者關(guān)注。雖然這表明我國侵權(quán)責(zé)任法立法日漸成熟，但也反映出我國立法者對環(huán)境侵權(quán)理論認(rèn)識的不足。譬如，從《侵權(quán)責(zé)任法》第8章可以看出，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任主體僅局限于“污染者”，這顯然與環(huán)境法前沿理論相差甚遠(yuǎn)。在當(dāng)今環(huán)境危機(jī)頻發(fā)的背景下，環(huán)境侵權(quán)具有多樣的表現(xiàn)形式、多元化的侵權(quán)主體等明顯特征。筆者認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)主體不應(yīng)只局限于傳統(tǒng)的民事侵權(quán)主體(如污染企業(yè))，因為往往高污染的制造者反而是手續(xù)齊全的合法企業(yè)；不應(yīng)再遵循“誰污染誰治理”的老理論，它將不可避免地產(chǎn)生“先污染后治理”的悖論。環(huán)境侵權(quán)的特殊性決定了其需要特殊的環(huán)境法理論研究和支持。因此，對諸如行政性環(huán)境侵權(quán)等新侵權(quán)類型的研究將為環(huán)境侵權(quán)理論提供新鮮血液，推動理論發(fā)展。

一、行政性環(huán)境侵權(quán)確立的必要性和可能性

1. 行政性環(huán)境侵權(quán)的內(nèi)涵

一般來說，現(xiàn)實中似乎只有公民或者法人才可能對自然環(huán)境產(chǎn)生損害，行政機(jī)關(guān)的行為與損害自然環(huán)境的行為一般不會被聯(lián)系起來，因為在我國行政機(jī)關(guān)是主要的環(huán)境管理者，雖然其也可能以普通法人的身份開展活動，但這不是本文要討論的內(nèi)容。如果侵權(quán)主體是正在行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的話，那么行政性環(huán)境侵權(quán)的概念應(yīng)是行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境管理職能時的職務(wù)行為造成環(huán)境侵權(quán)結(jié)果或環(huán)境侵權(quán)隱患，不能及時有效避免或挽回，損害公民、法人或其他組織的人身、財產(chǎn)權(quán)益甚至環(huán)境權(quán)益的行為。這里的行政行為不區(qū)分具體行政行為和抽象行政行為。

2. 行政性環(huán)境侵權(quán)確立的必要性

根據(jù)相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)，我國行政機(jī)關(guān)的職責(zé)一般是環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境許可、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境協(xié)調(diào)、環(huán)境治理等，規(guī)定比較完備。但其實很多高污染企業(yè)已經(jīng)通過了政府的層層審批，甚至有些政府早在進(jìn)行市政規(guī)劃或城鄉(xiāng)規(guī)劃之時，就已經(jīng)對高污染、高收益的建設(shè)項目加以規(guī)劃。也就是說，僅憑政府來把關(guān)污染防治，確實容易導(dǎo)致公權(quán)力濫用。環(huán)境侵權(quán)不若一般民事侵權(quán)，環(huán)境污染一旦發(fā)生，通常是難忍受、難治理、難恢復(fù)的，而且前期具有潛伏性，中期具有反復(fù)性，后期又需要長期的治理，需要花費(fèi)大量財力物力投入來彌補(bǔ)?？梢姡h(huán)境侵權(quán)的特殊性決定了一旦發(fā)生侵權(quán)行為，其所產(chǎn)生的嚴(yán)重后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過事前或事中防范工作所付出的代價。筆者認(rèn)為，基于環(huán)境危機(jī)“事先預(yù)防”的理論，若想趕在高危險項目侵害環(huán)境之前予以阻止，最好的辦法就是采取撤銷行政機(jī)關(guān)的許可等事前控制措施。

3. 行政性環(huán)境侵權(quán)確立的可能性

企業(yè)本就是以盈利為目的的逐利群體，而讓中立性的行政機(jī)關(guān)來監(jiān)督管制企業(yè)的趨利性，本來是環(huán)保工作設(shè)立之初最好的結(jié)果，但事實并不盡如人意。其原因除了環(huán)境問題本身存在難治理的特點(diǎn)、企業(yè)追求利益而忽視環(huán)保治理外，還存在著行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不力的原因。然而僅從行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為來看，其不可能直接污染環(huán)境，也不會進(jìn)而使公民、法人或其他組織的人身、財產(chǎn)等合法權(quán)益受到侵害[1]17-19。但同時，若行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時沒有恪盡職守，違法失職，怠于履行，則很可能間接促使環(huán)境侵權(quán)產(chǎn)生或加劇危害結(jié)果，這時就有追究責(zé)任的必要了。當(dāng)然，因為環(huán)境污染存在潛伏性和長期性的特點(diǎn)，很多時候不會在前期就顯現(xiàn)，所以并不能簡單地推定出是否與行政行為具有間接因果關(guān)系，筆者認(rèn)為，此時更宜采取替代性救濟(jì)措施。

二、行政性環(huán)境侵權(quán)理論現(xiàn)狀

1. 行政性環(huán)境侵權(quán)類型的缺失

我國的侵權(quán)責(zé)任法沒有規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)時造成損害的賠償責(zé)任，也有學(xué)者認(rèn)為行政侵權(quán)責(zé)任屬于公法上的責(zé)任，不需要由侵權(quán)法來調(diào)整，因為后者屬于私法領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，以上觀點(diǎn)過于將侵權(quán)行為局限在私法領(lǐng)域內(nèi)，而目前公私法界限正在逐漸模糊。對于將行政機(jī)關(guān)視為“公法人”的學(xué)者來說，會從行政主體的職能定位出發(fā)否定其應(yīng)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任[2]。但楊立新認(rèn)為，學(xué)者的觀察方法不同才產(chǎn)生私法或公法之爭，不能因此而影響包括行政侵權(quán)責(zé)任在內(nèi)的國家賠償責(zé)任的侵權(quán)責(zé)任性質(zhì)[3]。從行政性環(huán)境侵權(quán)的內(nèi)涵看來，它多半會與民事環(huán)境侵權(quán)相伴而生，有學(xué)者會因此認(rèn)為二者存在競合關(guān)系，筆者對此不敢茍同。

首先，行政性環(huán)境侵權(quán)和民事環(huán)境侵權(quán)并不完全同在。前者的侵權(quán)行為從做出職權(quán)行為時就已經(jīng)有可能留下環(huán)境安全隱患，侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)來源于對其職權(quán)行為的否定性評價。至于后者，主流理論觀點(diǎn)認(rèn)為其承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)為是否超過法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境承載能力的“度”，主要是對其行為已經(jīng)產(chǎn)生的后果作出的否定性評價。因此，前者往往產(chǎn)生在前，甚至有時產(chǎn)生于后者還未產(chǎn)生的情況下。

其次，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，在民事侵權(quán)與行政侵權(quán)二者競合的情形下，當(dāng)事人得到行政侵權(quán)救濟(jì)是以已經(jīng)窮盡了民事救濟(jì)途徑作為判斷標(biāo)準(zhǔn)的，這樣才符合救濟(jì)制度創(chuàng)設(shè)的初衷，即實際地保護(hù)權(quán)利人的權(quán)利[4]。此觀點(diǎn)是主流的行政救濟(jì)觀點(diǎn)，即行政機(jī)關(guān)只承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，一般對人身、財產(chǎn)和環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)只發(fā)生在無法從侵害人那里得到賠償或行政機(jī)關(guān)對損害發(fā)生負(fù)有責(zé)任時[5]。然而，本文所說的行政性環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)設(shè)立的初衷不僅在于彌補(bǔ)損害，也在于加大行政機(jī)關(guān)的環(huán)境責(zé)任，追究事前責(zé)任，防范環(huán)境侵權(quán)發(fā)生，不同于只起到事后補(bǔ)救作用的一般行政救濟(jì)。

2. 行政性環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的困境

行政侵權(quán)的救濟(jì)手段比較多，有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)，包括行政復(fù)議和行政賠償；有其他國家機(jī)關(guān)的救濟(jì)，如司法機(jī)關(guān)的行政訴訟等。有學(xué)者認(rèn)為，在我國現(xiàn)有的法律制度中，對行政侵權(quán)的救濟(jì)比較有實用價值的手段應(yīng)當(dāng)是行政復(fù)議和行政訴訟[6]。但是面對新型的行政性環(huán)境侵權(quán)，傳統(tǒng)救濟(jì)手段也會束手無策。

(1)行政復(fù)議制度的局限。行政復(fù)議是公民、法人或其他組織認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)具體行政行為的侵犯時，向法定的行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，由該機(jī)關(guān)受理并作出行政復(fù)議決定的制度*參見《中華人民共和國行政復(fù)議法》第2條。。該制度啟動的前提是“具體行政行為”侵犯“合法權(quán)益”，因而存在受理范圍的限制。首先，從行政性環(huán)境侵權(quán)的內(nèi)涵可知，行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境管理職能時的職務(wù)行為造成環(huán)境侵權(quán)結(jié)果或環(huán)境侵權(quán)隱患，則有可能只是前期的行政審批或行政文件造成侵權(quán)，這顯然超出了“具體行政行為”的界限。其次，由于環(huán)境法理論研究的不成熟，我國法律還未明確規(guī)定有關(guān)具體環(huán)境權(quán)益的內(nèi)容，在界定侵權(quán)范圍時存在一定的法律空白，這也給受害人加大了舉證難度。再次，環(huán)境侵權(quán)的特殊性決定了一般行政機(jī)關(guān)難以承擔(dān)裁決的身份，而且我國缺乏負(fù)責(zé)環(huán)境行政復(fù)議的專門機(jī)構(gòu)，也使得行政救濟(jì)功能發(fā)揮不當(dāng)。

(2)行政訴訟受案范圍的特定。治理環(huán)境損害最好的方法其實是事先防范，而事先預(yù)防的最佳措施就是掐斷與前期污染源頭的聯(lián)系。但是，第一，我國公權(quán)力救濟(jì)方式一般以事實損害發(fā)生為前提，暴露出對前期預(yù)防作用的忽視，同時我國還未對具體環(huán)境權(quán)益進(jìn)行明確的立法保護(hù)，環(huán)境權(quán)益的損害無法作為實際損害獲得救濟(jì)。第二，行政訴訟作為特殊的訴訟程序尤其要求受案范圍的特定化，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的非具體行政行為是被排除在外的，而公民、法人或其他組織對于并未對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行為也不能提起行政訴訟，從而很可能導(dǎo)致行政性環(huán)境侵權(quán)案件被攔在司法機(jī)關(guān)的大門之外。第三，即便是具體行政行為產(chǎn)生了實際損害后果，但這種影響也可能不是直接導(dǎo)致的，因此，行政性環(huán)境侵權(quán)司法救濟(jì)的展開將對傳統(tǒng)理論帶來不小的沖擊，現(xiàn)實可操作性較低。

(3)行政賠償范圍的狹小。行政性環(huán)境侵權(quán)若想通過行政賠償實現(xiàn)救濟(jì)也是很困難的。我國相關(guān)賠償法律規(guī)定，公民、法人或其他組織合法權(quán)益的損害是在行政機(jī)關(guān)和工作人員違法行使職權(quán)時造成的才給予賠償*參見《中華人民共和國國家賠償法》第2條。?？梢?，雖然“有權(quán)益就有救濟(jì)”，但且不說現(xiàn)今環(huán)境權(quán)益都還不是明確法定保護(hù)的權(quán)益，更何況我國行政賠償制度本身還存在不少缺陷。有學(xué)者認(rèn)為，我國行政賠償制度規(guī)定的適用情形過于狹窄，請求賠償?shù)某绦蛞?guī)定極其繁瑣，行政補(bǔ)償適用范圍有限，對環(huán)境造成損害的補(bǔ)償僅規(guī)定了征收征用土地、林地、草原、水面、灘涂等情況，這些都不利于保護(hù)受害人利益。因此，對于大量不符合法定條件的環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)，相關(guān)理論和立法都急需完善[7]。不僅如此，筆者認(rèn)為行政賠償制度也只是針對受害人的民事?lián)p害給予賠償，并沒有任何可以對環(huán)境損害給予賠償和補(bǔ)救的相關(guān)規(guī)定，因而目前的行政賠償制度無法實現(xiàn)對行政性環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)目的。

三、我國行政性環(huán)境侵權(quán)理論困境的原因

1. 環(huán)境侵權(quán)理論不完整

目前，學(xué)界關(guān)于環(huán)境侵權(quán)理論仍然存在爭議，多數(shù)學(xué)者在侵權(quán)行為的具體內(nèi)容、受害主體和侵權(quán)客體3方面存在理論爭辯[8]，但極少有學(xué)者對環(huán)境侵權(quán)的主體進(jìn)行界定，至多有學(xué)者會以行為人代之[9]。一般來說，人們對于公民和法人作為環(huán)境侵權(quán)的主體是比較認(rèn)同的，但是對于其他主體可否作為侵權(quán)主體并沒有明確的觀點(diǎn)。雖然對于一項侵權(quán)行為來說，行為所損害的內(nèi)容和客體是更值得關(guān)心和關(guān)注的，但是筆者認(rèn)為，由于侵權(quán)主體的認(rèn)定直接關(guān)系到侵權(quán)救濟(jì)的責(zé)任主體和救濟(jì)途徑等重要內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)?shù)靡悦鞔_，這部分理論的缺失理應(yīng)得到重視。換個角度考慮問題，既然大多數(shù)學(xué)者在研究環(huán)境侵權(quán)理論時都忽略或繞開侵權(quán)主體問題不談，那么就可以認(rèn)為只要能造成環(huán)境侵權(quán)結(jié)果的主體都可以認(rèn)定為侵權(quán)主體。

2. 環(huán)境侵權(quán)補(bǔ)償理論的局限

環(huán)境法基本原則之一的環(huán)境責(zé)任原則是“污染者賠償原則”，也就是我們通俗理解的“誰污染誰治理”，當(dāng)然前者的表達(dá)更為準(zhǔn)確。傳統(tǒng)理論往往將企業(yè)視為罪魁禍?zhǔn)祝Ｍ洫?dú)自吞食惡果，這其中的不合理性是值得深思的。況且對于以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的的“污染者”來說，環(huán)境成本是最不必要的浪費(fèi)，更何況環(huán)境問題還存在難治理的特性，在這種情況下企業(yè)要么選擇逃避責(zé)任，要么因為無法獨(dú)自承擔(dān)環(huán)境壓力而倒閉，最終又將治污責(zé)任轉(zhuǎn)移給政府和社會。與此相反，因為我國環(huán)保工作一直采取“命令控制型”的手段，行政機(jī)關(guān)反而只是污染的管制者，這種單一的“政府管制污染企業(yè)”的權(quán)威體制已經(jīng)成為我國環(huán)境法律體系的一大特征[10]。筆者認(rèn)為，雖然此原則的初衷是實現(xiàn)社會公平和防止污染，但是現(xiàn)今越發(fā)凸顯其缺陷在于將環(huán)境責(zé)任承擔(dān)主體過于狹隘地理解為“污染者”或“潛在污染者”。環(huán)境立法總是把矛頭指向污染者，即企業(yè)或個人，卻忽略了負(fù)有環(huán)境保護(hù)工作總職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。如果把整個環(huán)境侵權(quán)行為視為一個因果鏈條，在多個原因的結(jié)合下才產(chǎn)生了最后一個惡果，那么多個原因主體應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)責(zé)任。

3. 行政機(jī)關(guān)的環(huán)境工作缺少環(huán)境法律評價

行政性環(huán)境侵權(quán)理論發(fā)展困難的再一個原因便是我國相關(guān)環(huán)境法律本身缺乏對行政主體行為能夠侵害環(huán)境這一后果的充分認(rèn)識，即立法上缺少了對前者的環(huán)境侵害行為作出的相應(yīng)否定性評價，這也是決策者或執(zhí)行者并沒有開展積極有效的環(huán)保工作的主要原因[11]。我國有環(huán)境與資源保護(hù)的法律、單行法及相關(guān)法共計30部，從某種程度來說立法已經(jīng)相當(dāng)“完善”[12]，但卻沒有形成能強(qiáng)力約束行政機(jī)關(guān)環(huán)保工作無力后果的制度體系，這也是我國立法最大的不足。如《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境基本法卻備受詬病，尤其是第5章規(guī)定的法律責(zé)任，全章都是對企業(yè)或個人的違法制裁，只有最后一條涉及到對公務(wù)人員玩忽職守行為的處罰，而且沒有規(guī)定具體的問責(zé)機(jī)制，缺乏實際操作的可能[13]。在我國，民眾已經(jīng)習(xí)慣將法治建設(shè)之責(zé)全權(quán)交給國家來承擔(dān)，而忘記一己之責(zé)，然而每一屆政府都面臨“趕超”的壓力[14]37-38。國家本身其實承擔(dān)著一個“公共財產(chǎn)管理人”的身份，也正是因為此身份屬性的限制，才難以保證國家能以環(huán)境利益為先，單純地維護(hù)環(huán)境利益。然而，目前的法律法規(guī)并未對上述隱患予以規(guī)制，遑論對行政機(jī)關(guān)環(huán)境侵權(quán)行為的法律制裁。

四、我國行政性環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的完善

1. 行政性環(huán)境侵權(quán)類型的確定

行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為是有可能間接損害環(huán)境，從而侵害公民、法人或其他組織的人身、財產(chǎn)權(quán)益的，而且這種行為依然是民事侵權(quán)行為。有學(xué)者認(rèn)為，對上述合法權(quán)益的救濟(jì)就是行政救濟(jì)[1]364。如果將上述侵權(quán)責(zé)任僅認(rèn)定為行政責(zé)任，將只能采取行政救濟(jì)的途徑，而我國的“行政相對人”及“行政賠償”制度都大大限制了救濟(jì)賠償范圍，更不用說只有間接因果關(guān)系的環(huán)境賠償責(zé)任了。因此，筆者認(rèn)為行政行為所產(chǎn)生的環(huán)境責(zé)任也可能是民事責(zé)任，而不僅是行政責(zé)任，這也是出于對環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)范圍擴(kuò)大化的考慮。

行政性環(huán)境侵權(quán)的類型應(yīng)當(dāng)分為侵害私益和侵害公益兩種類型。兩者的間接侵害主體都是具有環(huán)境管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，侵害形式主要是行政機(jī)關(guān)在行使職責(zé)的過程中濫用職權(quán)或玩忽職守的行政行為有可能造成嚴(yán)重的環(huán)境侵害隱患或已經(jīng)造成環(huán)境損害，從而損害公民、法人或其他組織的人身、財產(chǎn)、環(huán)境利益。就侵害的內(nèi)容而言，前者是破壞和污染了特定區(qū)域的環(huán)境資源，從而侵害了特定公民、法人或其他組織的人身或財產(chǎn)利益，這種侵害私益的行政性侵權(quán)實際上屬于民事侵權(quán)，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，可以尋求私法救濟(jì)途徑；后者侵害的是一定范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，從而侵害到不特定的多數(shù)主體的環(huán)境利益，雖然目前我國學(xué)界對環(huán)境利益的內(nèi)涵還有爭議，但是生態(tài)環(huán)境受到的損害是可以估量的，這種大規(guī)模的侵害實際上侵害的是環(huán)境公共利益，僅用私法救濟(jì)手段是很難實現(xiàn)的[15]，應(yīng)當(dāng)追究其民事和行政責(zé)任，注重民事侵權(quán)救濟(jì)和行政侵權(quán)救濟(jì)途徑并舉。

2. 行政性環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)方式的完善

(1)重塑環(huán)境行政復(fù)議。雖然根據(jù)相關(guān)的行政復(fù)議規(guī)定，訴諸行政復(fù)議要求“具體行政行為”和“侵犯合法權(quán)益”兩大理由，但并未明確規(guī)定二者之間的直接因果關(guān)系，因此，行政復(fù)議作為行政性環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)途徑之一，仍存有可操作的空間。如果當(dāng)事人希望通過行政復(fù)議的途徑解決糾紛，那么最好的結(jié)果是復(fù)議結(jié)果能使得雙方信服。但是我國行政機(jī)關(guān)的決定，尤其是環(huán)境方面的，最大的缺陷在于政府公信力不夠，主要是政府職能在面對環(huán)保工作時常?！笆ъ`”[16]。筆者認(rèn)為，要樹立行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，應(yīng)該擴(kuò)大行政信息的透明度和整合公眾參與程序。例如，在處理區(qū)域性環(huán)境侵權(quán)案件時，應(yīng)先進(jìn)行聽證程序和專家學(xué)者討論會，對已經(jīng)造成的環(huán)境損害或者可能發(fā)生的環(huán)境威脅進(jìn)行研究討論，綜合分析行政機(jī)關(guān)行為。這種將行政復(fù)議機(jī)制和公眾參與程序同步的制度，目的在于使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議結(jié)果不僅著眼于環(huán)境侵權(quán)糾紛的解決，更在于附帶作出環(huán)境影響評價分析并提出相應(yīng)措施，是對行政性環(huán)境侵權(quán)損害后果的一并處理。

(2)建立環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制。我國并未建立專門的環(huán)境公益訴訟制度，更不用說開展環(huán)境行政公益訴訟了。但是在環(huán)境法比較完善的美國和日本，都已經(jīng)在利用該制度很好地解決環(huán)境侵權(quán)案件了，因此對國外立法的研究是很有必要的。美國的相關(guān)立法及判例的優(yōu)勢在于:首先，明確了任何人都可以對行政機(jī)關(guān)提起訴訟，且不需證明實際利益損害；其次，將人們的環(huán)境舒適感降低等也確定為實際損失；再次，納入了抽象行政行為，擴(kuò)大了受案范圍；最后，國家鼓勵公民參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)，甚至對勝訴的原告給予獎勵[17]。很顯然，這些制度不但具有參考價值，而且更具有可操作性，其對我國建立環(huán)境行政公益訴訟的啟示是應(yīng)放寬原告資格，擴(kuò)大受案范圍，完善環(huán)境權(quán)益立法保護(hù)，調(diào)動公民參與環(huán)保事業(yè)的熱心和熱情。但是筆者認(rèn)為，環(huán)境行政訴訟必須與環(huán)境行政復(fù)議很好地銜接，甚至可以將環(huán)境行政復(fù)議作為必經(jīng)的前置程序，原因就在于環(huán)境侵權(quán)問題的迫切性。眾所周知，我國的訴訟程序繁瑣且周期較長，即便最后原告方勝訴，環(huán)境侵權(quán)損害也可能早已產(chǎn)生或者擴(kuò)大，因此如果能在前期解決，將更有利于控制侵權(quán)損害后果的發(fā)生。

(3)完善環(huán)境責(zé)任保險制度。環(huán)境侵權(quán)可能造成巨大的損害，無論是針對環(huán)境本身，還是對受其間接影響的受害主體的人身或財產(chǎn)方面。筆者認(rèn)為，那樣的后果如果僅僅強(qiáng)加給污染企業(yè)或行政機(jī)關(guān)單獨(dú)來承擔(dān)都是不易和不公的，最后也可能使得真正的受害者無法得到完全的救濟(jì)，更何況我國行政賠償制度的局限性使得其無法適用行政性環(huán)境侵權(quán)問題，因此建立“分擔(dān)損害”的補(bǔ)償機(jī)制也在情理之中。筆者認(rèn)為，完善環(huán)境責(zé)任保險需要考慮幾個方面的問題:首先，保險資金的來源應(yīng)主要包括政府財政預(yù)算和企業(yè)申報特別稅，前者以行政轄區(qū)內(nèi)污染建設(shè)項目規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，后者以企業(yè)排污量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行申報。其次，環(huán)境責(zé)任保險的適用范圍是既可適用于環(huán)境預(yù)防和治理工程項目的申請，也可以適用于被侵權(quán)者人身或財產(chǎn)損害救濟(jì)的申請。再次，環(huán)境責(zé)任保險的適用條件可以不限于由最后確定的法律文件來啟動，在前置程序階段就可以介入，即風(fēng)險評估可以提前進(jìn)行。

五、結(jié) 語

我國環(huán)境立法的走向依然是趨向國家控制，有關(guān)行政機(jī)關(guān)起著主導(dǎo)作用，但這種體制也容易產(chǎn)生內(nèi)部弊端，特別是在我國政府環(huán)境責(zé)任制度尚未完善的情況下，難以避免行政機(jī)關(guān)職責(zé)侵權(quán)的現(xiàn)象。同時，環(huán)境侵權(quán)存在特殊性，單憑私法救濟(jì)的手段很難實現(xiàn)，需要提供更多的侵權(quán)救濟(jì)途徑。本文提出行政性環(huán)境侵權(quán)的概念，希望能為我國環(huán)境侵權(quán)理論的發(fā)展和環(huán)境侵權(quán)立法的實踐提供參考。

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OnestablishmentofadministrativeenvironmentaltortinChina

LIN Bin

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

In recent years, environment crisis becomes increasingly salient in China, environmental tort cases are increasing day by day, and the tort subjects are also increasingly diversified. However, the traditional environmental tort theory is mostly focusing on pollution enterprises when seeking the infringement subject, while almost ignoring other possible infringement subjects. The necessity and possibility are discussed of administrative agencies as environmental tort subjects. The status quo and remedy difficulties are analyzed of administrative environmental tort theory in China. The establishment of administrative environmental tort is clarified through analyzing administrative environmental tort theory and the reasons of remedy difficulty, and suggestions on perfecting remedy ways are brought forward.

environment protection; environmental tort; tort subject; legal remedy; remedy difficulty; administrative environmental tort

2013-08-07

福建省地方法制建設(shè)中心課題(閩科教〔2013〕32號)。

基金項目:林 繽(1989-)，女，浙江瑞安人，碩士生，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法等方面的研究。

* 本文已于2013-12-20 05∶32在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡(luò)出版地址:http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20131220.0532.013.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.02.20

D 912.6

A

1674-0823(2014)02-0188-05

(責(zé)任編輯:郭曉亮)