企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字?jǐn)U大的成因及對(duì)策淺析
——以南平市為例

鄭瓊

三十多年來，南平市企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無到有，范圍從少到多，待遇從低到高，在化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)職工權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著養(yǎng)老待遇水平的大幅提高和退休人數(shù)的穩(wěn)步增加，而南平市大部分企業(yè)繳費(fèi)水平較低，基金征繳、稽核工作不到位，退休待遇審核審批受外因制約等因素，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金嚴(yán)重赤字，給基金的運(yùn)行帶來很大風(fēng)險(xiǎn)。從1998年開始南平市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)赤字，并且赤字金額逐年擴(kuò)大，2017年當(dāng)年赤字達(dá)22.30億。

一、2013～2017年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支基本情況

近五年，南平市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)年均增長(zhǎng)為3.88%，離退休人員年均增長(zhǎng)為4.15%，基金收入年均增長(zhǎng)達(dá)9.93%，基金支出年均增長(zhǎng)高達(dá)11.76%。雖然常年征繳擴(kuò)面工作成績(jī)斐然，參保人數(shù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，基金收入也逐年大幅增長(zhǎng)，但還是難以跟上持續(xù)快速增長(zhǎng)的基金支出步伐。隨著退休人員待遇連續(xù)12年調(diào)增，2013年當(dāng)年基金赤字13.54億，到2017年當(dāng)年赤字?jǐn)U大到22.3億，年均增長(zhǎng)達(dá)13.28%。如表一：

表一：企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本情況表

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字?jǐn)U大的成因

（一）退休人員待遇連續(xù)12年調(diào)增，是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出快速增長(zhǎng)的主要因素

2006年以來，南平市退休人員待遇實(shí)現(xiàn)了連續(xù)12年調(diào)增，月養(yǎng)老金累計(jì)提高了1952元，充分體現(xiàn)了讓退休人員共享發(fā)展成果的理念，使退休人員獲得感、幸福感更加充實(shí)，同時(shí)也大大增加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出。

表二：退休人員調(diào)待增支情況表

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年增加支出總額與調(diào)待月人均增加額高度正相關(guān)，且對(duì)當(dāng)年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增支的貢獻(xiàn)率都在60%以上，是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出增長(zhǎng)的最主要因素。

（二）退休人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)，是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出快速增長(zhǎng)的重要因素（見表三）

近四年，南平市當(dāng)年新增退休人員維持在8000人上下，其月人均養(yǎng)老金逐年增加，對(duì)當(dāng)年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增支的貢獻(xiàn)率都在35%左右，是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出增長(zhǎng)的重要因素。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)下限低、核定責(zé)任不明確，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)嚴(yán)重不足

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)下限低，給參保單位漏報(bào)、少報(bào)繳費(fèi)基數(shù)提供條件。南平市按規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)下限為當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定的當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%，客觀上為參保單位提供了很大的操作空間。有些參保單位借機(jī)少給職工繳費(fèi)，只按略高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)申報(bào)繳費(fèi)，侵害了職工合法權(quán)益，也造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的嚴(yán)重?fù)p失。2017年順昌縣規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)下限為1280元，當(dāng)年繳費(fèi)基數(shù)小于1500元的職工就有7814人（靈活就業(yè)人員除外），占當(dāng)?shù)乩U費(fèi)職工人數(shù)的62%。2013～2017年全市參保單位職工月人均繳費(fèi)基數(shù)分別為1570元、1678元、1934元、2039元、2157元，分別占南平市同年在崗職工平均工資的43%、41%、42%、41%、40%，總體呈下降趨勢(shì)，與足額繳費(fèi)差距甚大，基金流失相當(dāng)嚴(yán)重，也是造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字?jǐn)U大的重要因素。

2.繳費(fèi)核定責(zé)任不明晰。福建省人大2000年修改了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，將養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收職責(zé)賦予地稅機(jī)關(guān)，授予其事前核定、事后稽核的權(quán)限，但2013年出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》，明確社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)參保單位申報(bào)的繳費(fèi)情況進(jìn)行核定。地稅機(jī)關(guān)與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都認(rèn)為自己沒有核定權(quán)限，致使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)處于參保企業(yè)自行申報(bào)狀態(tài)。福建省社保局會(huì)議通報(bào)，福建省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，連續(xù)多年全國(guó)排名倒數(shù)，其原因不言自明。

（四）退休審核審批（領(lǐng)取養(yǎng)老金資格認(rèn)定）存在漏洞

1.退休審核審批工作中，企業(yè)職工檔案是確定出生年月，從事有毒有害、井下高溫、特別繁重體力勞動(dòng)等工種年限的關(guān)鍵依據(jù)。由于企業(yè)職工檔案沒有專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，在提前退休的巨大利益（據(jù)估算，每提前退休一年可多領(lǐng)取養(yǎng)老金26000多元，少繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)7000多元）驅(qū)使下，職工檔案材料缺失、涂改現(xiàn)象相當(dāng)普遍。一是申報(bào)退休時(shí)，將檔案中不利的材料抽走，辦完退休后又恢復(fù)原樣；二是對(duì)檔案中不利的材料涂改成有利于自己的記載。比如南平市某化工公司林某珠，下崗后職工檔案一直由本人保管，退休審核審批時(shí)，發(fā)現(xiàn)其職工檔案所有出生年月都涂改成身份證的出生年月。三是在檔案中加塞原本不存在的材料，使之在待遇核定上成為有利方。

表三：新增退休人員增支情況表

2.女職工退休年齡按退休前五年崗位進(jìn)行認(rèn)定，管理崗位的按55周歲，生產(chǎn)崗位的按50周歲。崗位設(shè)置執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，職工崗位由參保單位自行備案。在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)：一是大多數(shù)行業(yè)未頒布崗位設(shè)置行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，參保企業(yè)可根據(jù)自身需要進(jìn)行崗位設(shè)置，因此基本上都將中層干部及以下設(shè)置為生產(chǎn)崗位；二是除煙草公司等少數(shù)效益好的國(guó)有單位外，絕大部分參保單位女職工都希望能早些退休，早些領(lǐng)取養(yǎng)老金，與企業(yè)想少繳費(fèi)的愿望高度一致，這也導(dǎo)致了參保企業(yè)盡可能將女職工備案為生產(chǎn)崗位，以達(dá)到年滿50歲就開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的目的。2017年南平市本級(jí)當(dāng)年退休的城鎮(zhèn)女職工有351人，按50周歲退休的就有334人，占比95%。

此外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定參保人員遺屬撫恤金由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金列支。因尚未出臺(tái)遺屬撫恤金標(biāo)準(zhǔn)，南平市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金暫未支付參保人員遺屬撫恤金。我市每年有近3000名參保人員不幸死亡，一旦國(guó)家頒布遺屬撫恤金標(biāo)準(zhǔn)，這也是一筆數(shù)量可觀的支出，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字將進(jìn)一步擴(kuò)大。

三、對(duì)策和建議

（一）提高參保覆蓋率，加強(qiáng)基金征繳稽核工作

1.繼續(xù)擴(kuò)大參保覆蓋面。一是工商、民政和機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)，及時(shí)向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通報(bào)用人單位的成立情況，以便社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及時(shí)掌握信息進(jìn)行參保擴(kuò)面登記。二是努力尋找擴(kuò)面薄弱環(huán)節(jié)，充分挖掘擴(kuò)面潛力。目前農(nóng)民工參保率及參保積極性較低，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的采礦、養(yǎng)殖等行業(yè)，由于農(nóng)民用工較多且年齡偏大，因此參保率更低，應(yīng)列為擴(kuò)面重點(diǎn)。

2.提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)下限勢(shì)在必行。國(guó)家明確要求,各地要嚴(yán)格執(zhí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)政策,不得隨意降低企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)基數(shù),企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)下限為當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%。此項(xiàng)政策執(zhí)行后，估計(jì)每年至少增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入6.7億元。

3.明確養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)核定職責(zé)，強(qiáng)化稽核工作。針對(duì)繳費(fèi)核定責(zé)任不明晰這一突出問題，福建省委、省政府高度重視，明確要強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)征收機(jī)構(gòu)責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)繳費(fèi)基數(shù)審核。福建省各級(jí)地稅機(jī)關(guān)應(yīng)在申報(bào)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)申報(bào)的繳費(fèi)基數(shù)與職工工資明細(xì)的核實(shí)比對(duì)。同時(shí)應(yīng)高度重視稽核工作，提高稽查效率和數(shù)據(jù)的綜合利用率，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)收盡收”。

（二）加強(qiáng)精算分析，建立完善基本養(yǎng)老金可持續(xù)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制

養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與其他險(xiǎn)種不同，它具有剛性和長(zhǎng)期性。因此，退休人員待遇調(diào)增應(yīng)建立健全可持續(xù)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。一是調(diào)增幅度應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、職工平均工資、繳費(fèi)基數(shù)、物價(jià)指數(shù)等因素，還要通過建立數(shù)學(xué)模型，使之與當(dāng)年新增退休人員的待遇水平相平衡。二是充分利用調(diào)待分配方案，彌補(bǔ)基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法不足。當(dāng)前早退休多拿少繳的意識(shí)比較突出，原因在于早退休只有個(gè)人賬戶養(yǎng)老金少一些，不足以抵消多拿少繳的利益。因此應(yīng)完善調(diào)待分配方案，通過精確測(cè)算，劃出一定數(shù)額，按照退休早晚進(jìn)行分配，引導(dǎo)參保人員正確對(duì)待退休年齡問題，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金與退休早晚緊密掛鉤，同時(shí)為修改法定退休年齡作鋪墊。

（三）加強(qiáng)檔案管理，建立崗位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的企業(yè)職工檔案管理體制,以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展的需要,由現(xiàn)在的多頭分散管理逐步過渡為集中統(tǒng)一管理。人力資源社會(huì)保障行政部門與檔案行政管理部門應(yīng)盡快制定企業(yè)職工檔案管理辦法,進(jìn)一步明確企業(yè)職工檔案管理范圍、內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)等，堵住職工檔案隨意抽取、涂改、加塞漏洞，確保職工檔案的完整、真實(shí)、準(zhǔn)確，為保障企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)合法權(quán)益提供依據(jù)。

鑒于大多數(shù)行業(yè)未頒布崗位設(shè)置行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，人社部門應(yīng)盡快研究制定崗位設(shè)置通用標(biāo)準(zhǔn)。讓參保單位在崗位設(shè)置時(shí)有章可循，避免因人設(shè)崗、因需設(shè)崗的現(xiàn)象。從而真正實(shí)現(xiàn)退休年齡根據(jù)崗位性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定的初心。

（四）嚴(yán)格依法行政，依法查處違法違規(guī)行為

一是應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》，對(duì)拒不履行法律義務(wù)的參保單位和直接責(zé)任人員，應(yīng)及時(shí)依法嚴(yán)肅查處，定期將查處結(jié)果通過多種渠道進(jìn)行曝光，促使企業(yè)負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人自覺遵守。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦征收機(jī)構(gòu)應(yīng)從參保登記、繳費(fèi)核定、個(gè)人賬戶管理、退休審核審批、領(lǐng)取資格認(rèn)證等各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格落實(shí)錯(cuò)案問責(zé)、倒查工作機(jī)制。三是對(duì)參保單位和個(gè)人以欺詐、偽造證明材料或者其他手段，騙取養(yǎng)老保險(xiǎn)或者其他社會(huì)保障待遇的按詐騙公私財(cái)物罪，追究刑事責(zé)任，有效防止基金損失。

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字進(jìn)一步擴(kuò)大，應(yīng)引起各級(jí)政府的高度重視。只要不折不扣落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，樹立全社會(huì)依法參保繳費(fèi)觀念，建立完善基本養(yǎng)老金可持續(xù)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，徹底做到“應(yīng)保盡保、應(yīng)收盡收”，嚴(yán)把基金支出關(guān)，就能確保企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平穩(wěn)安全運(yùn)行和社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。