PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制中的司法救濟(jì)路徑

盧清華?劉亞元

隨著近年來(lái)PPP模式在公用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的深入運(yùn)用，該模式也不斷遇到新問(wèn)題和挑戰(zhàn)，由于目前PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方多具有較強(qiáng)的國(guó)有背景，各方合作時(shí)大體上還是保持著一家人心態(tài)，因此多數(shù)情況下尚能協(xié)商解決糾紛，即使面臨財(cái)政部92號(hào)文等系列調(diào)控政策的嚴(yán)峻時(shí)刻，PPP項(xiàng)目糾紛訴諸司法程序的情況仍極為罕見(jiàn)。

但是，鑒于宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行軌道的大背景以及PPP項(xiàng)目漫長(zhǎng)履約周期、真正民營(yíng)資本的陸續(xù)進(jìn)入、倉(cāng)促上馬項(xiàng)目的先天設(shè)計(jì)缺陷等因素，未來(lái)大量PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議通過(guò)司法程序解決將是大概率事件，所以，我們有必要對(duì)此進(jìn)行梳理研究，本篇暫限于探討政府方和社會(huì)資本方圍繞PPP合同爭(zhēng)議司法救濟(jì)的程序性討論，實(shí)體問(wèn)題另篇討論。

問(wèn)題一、PPP合同爭(zhēng)議解決條款能否約定民事司法管轄？

本文作者之一盧清華律師多年前曾參與辦理一件特許經(jīng)營(yíng)合作糾紛案件，某市政府方代表機(jī)構(gòu)于20世紀(jì)90年代中期和外資合作方簽訂合作協(xié)議，授權(quán)合作方特許經(jīng)營(yíng)該市市區(qū)內(nèi)存量的幾座橋梁和江底隧道，合同履行至2000年初時(shí)，因該項(xiàng)目已不符合國(guó)家1999年新修訂《公路法》可依法收取車(chē)輛通行費(fèi)的范圍，當(dāng)?shù)卣婪ㄍＶ沽隧?xiàng)目公司的收費(fèi)權(quán)利，導(dǎo)致外資合作方提起商事仲裁。如果根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，國(guó)家法律變更因素導(dǎo)致合同無(wú)法繼續(xù)履行的，人民法院通常會(huì)對(duì)該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，但由于協(xié)議約定各方應(yīng)將爭(zhēng)議提交香港國(guó)際仲裁中心仲裁，仲裁機(jī)構(gòu)基于英美法系的法律規(guī)定，對(duì)責(zé)任歸屬顯然有不同于內(nèi)地法院的判斷，最終做出了政府方代表機(jī)構(gòu)承擔(dān)全部違約責(zé)任的裁決，外資合作方再依據(jù)《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互執(zhí)行仲裁裁決的安排》申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)公共資產(chǎn)，在當(dāng)?shù)卦斐闪藰O大的社會(huì)影響。

上述案例可見(jiàn)，司法管轄問(wèn)題對(duì)項(xiàng)目各方利益會(huì)產(chǎn)生重要影響，特別是部分落后地區(qū)仍存在司法保護(hù)的客觀現(xiàn)象時(shí)，合理設(shè)計(jì)司法管轄路徑的重要性顯得更為突出，那么目前法律環(huán)境是否允許各方對(duì)PPP合同爭(zhēng)議約定司法管轄？

回答上述問(wèn)題，需要明晰PPP合同和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的關(guān)系，現(xiàn)行行政訴訟法已明確當(dāng)事人因履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生的爭(zhēng)議屬于人民法院行政案件受案范圍，不同定性將導(dǎo)致當(dāng)事人可選擇的救濟(jì)途徑和法律工作方案差別較大。

我們研究了六部委聯(lián)合頒布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（下簡(jiǎn)稱“《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》”）和財(cái)政部PPP政策文件后認(rèn)為：

1.財(cái)金〔2014〕113號(hào)文列舉的BOT、TOT、ROT項(xiàng)目運(yùn)作方式，與《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條定義概念和第五條所列舉特許經(jīng)營(yíng)方式的核心特征一致，應(yīng)認(rèn)定為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，實(shí)踐中圍繞上述項(xiàng)目運(yùn)作方式衍生的DBFOT、BOOT、ROOT等方式以及管理合同（MC）亦應(yīng)按照實(shí)質(zhì)大于形式原則進(jìn)行同類(lèi)認(rèn)定。故社會(huì)資本方與政府方因履行上述類(lèi)型PPP合同發(fā)生之糾紛應(yīng)作為行政訴訟案件審理，各方約定通過(guò)民事訴訟/商事仲裁解決爭(zhēng)議的條款將不受保護(hù)。

2.財(cái)金〔2014〕113號(hào)文列舉的委托運(yùn)營(yíng)（O&M;）方式，社會(huì)資本方提供的服務(wù)內(nèi)容僅限對(duì)政府存量公共資產(chǎn)進(jìn)行有償?shù)倪\(yùn)營(yíng)維護(hù)但不負(fù)責(zé)為用戶提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，與《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中特許經(jīng)營(yíng)概念的核心特征差別較大，我們認(rèn)為其不屬于特許經(jīng)營(yíng)方式，鑒于雙方系通過(guò)政府采購(gòu)程序訂立的PPP合同，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十三條規(guī)定，應(yīng)允許各方根據(jù)合同法對(duì)此類(lèi)PPP合同的爭(zhēng)議解決適用意思自治原則。

3.財(cái)金〔2014〕113號(hào)文列舉的BOO方式，此方式系由BOT方式演變而來(lái)，二者區(qū)別主要是社會(huì)資本或項(xiàng)目公司在BOO方式中擁有項(xiàng)目所有權(quán)，通常不涉及項(xiàng)目的期滿移交，BOO方式因表面上與《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》特許經(jīng)營(yíng)概念中的期限特征差別較大，容易引發(fā)錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，但實(shí)際上BOO方式的無(wú)期限并非指政府授予經(jīng)營(yíng)權(quán)利沒(méi)有期限，而是指鑒于項(xiàng)目資產(chǎn)本身屬于社會(huì)資本方所有而不需在合作期結(jié)束后移交，其核心特征仍然屬于特許經(jīng)營(yíng)方式，故各方因履行此類(lèi)PPP合同發(fā)生之爭(zhēng)議應(yīng)作為行政案件審理。

由此可見(jiàn)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和PPP合同兩者范疇不完全重疊，這種差異現(xiàn)象在《廣州市推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案》等地方政策文件中也得到了印證。

如果適用行政訴訟程序解決雙方爭(zhēng)議，則社會(huì)資本方有權(quán)主動(dòng)提起訴訟，政府方通常情況下無(wú)權(quán)提起訴訟，限于提取保函、行政強(qiáng)制、行政處罰等自力救濟(jì)。

問(wèn)題二、社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中“兩標(biāo)并一標(biāo)”不進(jìn)行招標(biāo)而直接簽署的EPC合同，爭(zhēng)議解決路徑是否應(yīng)與PPP合同（注：特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)，下同）一致？

目前大部分PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方都傾向依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定“除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：（三）已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”自行開(kāi)展EPC建設(shè)施工，那么在此情況下，EPC合同和PPP合同是什么關(guān)系，是否適用同一爭(zhēng)議解決路徑？

我們?cè)诠ぷ鬟^(guò)程中就此曾展開(kāi)討論，形成了兩種不同意見(jiàn)。

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，社會(huì)資本方依據(jù)招投標(biāo)法實(shí)施條例直接取得EPC合同的前提是已獲得了PPP合同，且施工建設(shè)是社會(huì)資本方在項(xiàng)目中適格提供公共產(chǎn)品/服務(wù)的前提，兩份合同應(yīng)為主從關(guān)系，故政府方和社會(huì)資本方圍繞EPC合同產(chǎn)生之爭(zhēng)議，應(yīng)遵從PPP合同的司法救濟(jì)路徑。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為，社會(huì)資本方根據(jù)“兩標(biāo)并一標(biāo)”取得EPC合同是獨(dú)立存在的民事合同，招投標(biāo)法實(shí)施條例只是對(duì)PPP項(xiàng)目中標(biāo)人存在若干特殊情形時(shí)的招采程序予以豁免，不意味著兩份合同存在主從關(guān)系；從反向邏輯推斷，如果社會(huì)資本方不具備自行建設(shè)能力，其再自行招標(biāo)形成的EPC合同，無(wú)論從簽約主體還是合同相對(duì)性來(lái)看均是獨(dú)立存在的，因此，政府方和社會(huì)資本方圍繞EPC合同產(chǎn)生之爭(zhēng)議可約定民事訴訟等其他路徑解決。

我們最終傾向第二種意見(jiàn)。另需指出的是，實(shí)踐中EPC合同的簽約主體是項(xiàng)目公司（發(fā)包人）和社會(huì)資本方（承包人），項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需在PPP文件體系中預(yù)先設(shè)置才能對(duì)EPC合同履行有效管理。

問(wèn)題三、社會(huì)資本方因PPP合同糾紛提起訴訟時(shí)，應(yīng)以項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)還是授權(quán)其擔(dān)任實(shí)施機(jī)構(gòu)的本級(jí)人民政府作為被告？

根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)第十條規(guī)定：“政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作”，我們實(shí)際工作中接觸的項(xiàng)目案例中，本級(jí)政府本身作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目?jī)H有一個(gè)，絕大多數(shù)是由本級(jí)政府指定住建局、水務(wù)局、管委會(huì)等職能部門(mén)擔(dān)任項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，當(dāng)PPP合同糾紛訴諸司法程序時(shí)，社會(huì)資本方應(yīng)以何者為被告值得探討。

通常情況下，PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件中均會(huì)出現(xiàn)諸如“A機(jī)構(gòu)根據(jù)B市人民政府批準(zhǔn)及授權(quán)，采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）推進(jìn)C區(qū)塊基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)”的表述，各方容易對(duì)“授權(quán)”表述的理解產(chǎn)生偏差。

我國(guó)行政法理論通常分為行政授權(quán)和行政委托。行政授權(quán)是指原本不具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)或其他組織，依據(jù)法律、法規(guī)和行政規(guī)章的明確授權(quán)，而得以在授權(quán)范圍內(nèi)作出行政行為并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任；行政委托是指有權(quán)行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)，依法將其行政職權(quán)或行政事項(xiàng)委托給受托行政機(jī)關(guān)行使，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。

我們認(rèn)為，目前PPP項(xiàng)目文件中所普遍使用的“政府授權(quán)”實(shí)質(zhì)上應(yīng)為行政委托，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是受托機(jī)關(guān)，因此，社會(huì)資本方如提起訴訟，應(yīng)根據(jù)行政訴訟法第二十六條規(guī)定以做出委托的行政機(jī)關(guān)即縣級(jí)（含）以上地方人民政府作為被告。

雖然此前業(yè)界分析過(guò)新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院審理的原告北京北方電聯(lián)電力工程有限責(zé)任公司訴被告烏魯木齊市交通運(yùn)輸局、第三人烏魯木齊天山大道投資管理有限責(zé)任公司BOT合同糾紛案〔（2015）新民二初字第23號(hào)〕一案，該案的被告主體為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸局，我們認(rèn)為與行政法律法規(guī)不符，值得商榷。

綜上所述，PPP項(xiàng)目所涉跨領(lǐng)域知識(shí)以及多方互動(dòng)關(guān)系所帶來(lái)的高度復(fù)雜性，已突破了傳統(tǒng)建設(shè)工程項(xiàng)目爭(zhēng)議解決范疇，各方有必要對(duì)由此衍生出的各類(lèi)法律問(wèn)題進(jìn)行深入研究，未雨綢繆事先防范，避免在未來(lái)爭(zhēng)議事件中處于被動(dòng)境地。

作者簡(jiǎn)介：盧清華，合伙人，北京大成（廣州）律師事務(wù)所，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域：城市公用基礎(chǔ)設(shè)施PPP、片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、建設(shè)工程、并購(gòu)重組。

劉亞元，律師，北京大成（廣州）律師事務(wù)所，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域：match城市公用基礎(chǔ)設(shè)施PPP、片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、財(cái)務(wù)、并購(gòu)重組。