區(qū)域基本公共服務(wù)均等化研究述評與展望

文/房雪，山東財經(jīng)大學(xué)

基本公共服務(wù)是公民的共同財富，基本公共服務(wù)均等化關(guān)系著公民公共權(quán)利的實現(xiàn)。2017年，國務(wù)院在 《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中提到，逐步縮小區(qū)域基本公共服務(wù)差距,積極鼓勵和引導(dǎo)東部公共服務(wù)資源向中西部延伸，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源向中西部輻射[1]。這是我們黨和國家根據(jù)現(xiàn)階段區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本特征，對基本公共服務(wù)資源均衡配置作出的重大戰(zhàn)略部署。因此本文主要圍繞區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)內(nèi)容，選取有代表性的研究成果，進(jìn)行梳理和歸納。

1　關(guān)于公共服務(wù)均等化相關(guān)概念研究

國外學(xué)者關(guān)于公共服務(wù)均等化的研究內(nèi)容主要集中在基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容、供給方式及制度保障等方面，而對區(qū)域間公共服務(wù)的研究較少。很大一部分國外學(xué)者從財政均等化角度來研究基本公共服務(wù)均等化問題。沙安文總結(jié)了世界范圍內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付的主要做法，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對評估均等化轉(zhuǎn)移支付的制度安排進(jìn)行了分析和評價，并指出發(fā)展中國家因缺乏明確的均衡標(biāo)準(zhǔn)而患上“轉(zhuǎn)移支付依賴癥”[2]。在實證研究方面，伯伊尼、阿什沃斯利用公共服務(wù)需求、權(quán)利和努力程度三個標(biāo)準(zhǔn)來分析英國的地區(qū)間公共服務(wù)均等化情況[3]。

關(guān)于區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，我國學(xué)者進(jìn)行了多維度的研究。根據(jù)基本公共服務(wù)范圍大小的差異，國內(nèi)學(xué)者分為“三派”：一種觀點是以宋迎法、包興榮為代表的“窄派”，主張將具有公民權(quán)力性質(zhì)的社會性公共服務(wù)納入均等化范疇；第二種是“寬派”，他們認(rèn)為基本公共服務(wù)主要包括社會性服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性服務(wù)以及維持性服務(wù)，這種觀點以陳昌盛為代表；第三種是“中派”的觀點，他們主張基本公共服務(wù)均等化的范圍要適中，“基本公共服務(wù)應(yīng)是指純粹由政府支出的覆蓋面最廣的公共服務(wù)”。

2　關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的區(qū)域差距及其成因的研究

縱觀國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)研究，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化區(qū)域間差距的成因主要包括以下幾個方面：（1）地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力差異的影響。庇古認(rèn)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定著基本公共服務(wù)的發(fā)展水平，進(jìn)而影響著地區(qū)基本公共服務(wù)的均衡性[4]。戴祥玉認(rèn)為，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，多以優(yōu)化公共服務(wù)供給多樣性，創(chuàng)新提供方式為主；中西部地區(qū)，人們對公共服務(wù)多樣性的要求相對較少，地方政府主要以保障公共服務(wù)的均等性，提高公共服務(wù)質(zhì)量為主要內(nèi)容[5]。（2）財權(quán)和事權(quán)不合理劃分的財政體制的影響。國外學(xué)者Kotlikoff和Raf felhueschen他們以紐約和愛爾蘭為典型案例,發(fā)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)供給差異的主要原因是地區(qū)間財力的差異[6]。周清香認(rèn)為，政府所供應(yīng)的基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是政府本應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任，而由于政府財政支出的有限性，導(dǎo)致政府在公共服務(wù)供給上嚴(yán)重不足，使得基本公共服務(wù)保障率較低，覆蓋面較小[7]。

綜上所述，目前我國區(qū)域基本公共服務(wù)非均等化的原因主要集中于兩個方面：經(jīng)濟(jì)實力和財政制度。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平必然會影響各地的財政收支能力，進(jìn)而影響本地基本公共服務(wù)的水平；經(jīng)濟(jì)水平層次較高的地區(qū)，其所在地區(qū)的居民能夠擁有更好的基本公共服務(wù)；與此同時，基本公共服務(wù)的均等化對地區(qū)經(jīng)濟(jì)具有反作用，其非均等化也會加劇地區(qū)間的貧富差距?？s小區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距，對提高基本公共服務(wù)均等化具有重要意義。

3　關(guān)于區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的促進(jìn)路徑的研究

中國經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，如何實現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，如何對區(qū)域基本公共服務(wù)的差距進(jìn)行有效治理，尋找契合中國政治經(jīng)濟(jì)背景的有效路徑，這對社會主義和諧社會的實現(xiàn)有重要意義。

國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于區(qū)域基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)路徑的研究主要集中于以下幾點：（1）完善合理有效的財政體制。劉宇認(rèn)為，實現(xiàn)中部地區(qū)財政投入產(chǎn)出效益最大化，就要加大對中部地區(qū)的財政支出，使中部地區(qū)合理利用和配置現(xiàn)有資源；同時，針對西部地區(qū)也要給予大量的資金投入，并且為本地區(qū)引入先進(jìn)的經(jīng)驗，加強(qiáng)本地區(qū)政府對資金運用的能力；對于東部地區(qū)而言，要合理的縮減財政投入，整合支出結(jié)構(gòu)[10]。趙建國、廖藏宜通過運用固定效應(yīng)（FE）及隨機(jī)效應(yīng)（RE）回歸模型進(jìn)行分析了2004—2013年各地區(qū)的面板數(shù)據(jù)，測度了中央財政轉(zhuǎn)移支付制度對我國地區(qū)間基本公共服務(wù)供給均等化的影響，主張在明確中央政府與地方政府事權(quán)和財權(quán)相匹配的基礎(chǔ)上，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度；優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，建立區(qū)域財力支出水平均等化的轉(zhuǎn)移支付體系[11]。（2）健全政府管理機(jī)制。李永紅指出，建立基本公共服務(wù)多元供給機(jī)制，首先要構(gòu)建以政府為主體，市場適度介入，鼓勵民間組織與地方政府合作，大力培養(yǎng)民間社會組織公共服務(wù)的能力；其次，創(chuàng)新基本公共服務(wù)多元化、多樣化供給方式。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，可對傳統(tǒng)的政府直接提供基本公共服務(wù)的方式進(jìn)行大膽改革[12]。在績效考核制度中，中央對地方政府的考核不能再單純地注重GDP的增長，還要將公共服務(wù)資源的配置情況納入政績考核體系，努力實現(xiàn)整個國家區(qū)域間公共服務(wù)資源的均衡配置[13]。

4　評述與研究展望

當(dāng)前國內(nèi)外已有研究在探討基本公共服務(wù)均等化方面取得了頗有影響力的學(xué)術(shù)成果：一是明確了區(qū)域基本公共服務(wù)均等化對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要意義；二是在基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及實現(xiàn)路徑等方面取得共識；這些研究成果將對改善我國區(qū)域基本公共服務(wù)均等化提供有益的指導(dǎo)和借鑒，同時也為理論界下一步開展該議題提供基礎(chǔ)和方向。

但國內(nèi)外學(xué)者在研究區(qū)域基本公共服務(wù)均等化時也面臨以下幾個問題：一是關(guān)于公共服務(wù)均等化的制度建設(shè)，系統(tǒng)的研究比較少見。學(xué)術(shù)界的研究大多集中在政策性的研究上，忽略了基本公共

服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)與制度背景，即使有一些制度性的探討，也主要是集中在財政制度方面；二是目前學(xué)者對公共服務(wù)不均等的度量多是以財政支出為依據(jù)，較少考慮公共服務(wù)供給的成本差異、產(chǎn)出水平及供給效率，這可能使得對公共服務(wù)不均等的度量不準(zhǔn)確；三是對于公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑，大多數(shù)學(xué)者們只是從政府角度出發(fā)，過度強(qiáng)調(diào)政府需要建立完善的公共財政制度來促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。而通過政策和制度引導(dǎo)，使不同地區(qū)、不同主體之間加強(qiáng)競爭與合作，以市場化的方式實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化，這也是一個有效的路徑。

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