應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的教育懲戒制度

/ 北京師范大學(xué)教育學(xué)部

近年來(lái)，中小學(xué)生欺凌與暴力事件，學(xué)生“辱師”“傷師”“弒師”案件以及“校長(zhǎng)跪求學(xué)生學(xué)習(xí)”等“奇葩”事件屢屢見(jiàn)諸媒體，折射出學(xué)校教育與管理中的頗多無(wú)奈，不僅嚴(yán)重影響學(xué)生個(gè)體的健康發(fā)展，引發(fā)教師職業(yè)成為高危行業(yè)的恐慌，也嚴(yán)重影響了廣大教師對(duì)職業(yè)的認(rèn)知和工作態(tài)度，影響教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，更為嚴(yán)重的是擾亂了學(xué)校秩序，給教育事業(yè)、教育環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)負(fù)面影響。遵守規(guī)則是個(gè)體立足于文明社會(huì)所必須具備的基本素質(zhì)，更是有擔(dān)當(dāng)?shù)那嗄瓯貍涞幕舅仞B(yǎng)。缺失規(guī)則教育，單純依靠過(guò)度的賞識(shí)和激勵(lì)是難以培養(yǎng)出遵紀(jì)守法、守公德講誠(chéng)信的青年一代的。這就需要國(guó)家必須重視教育懲戒在人的培養(yǎng)與發(fā)展中的重要作用，盡快制定規(guī)范的教育懲戒制度。

將教育懲戒納入法治框架，賦予學(xué)校教育懲戒權(quán)

《中華人民共和國(guó)教育法》只規(guī)定學(xué)校有處分學(xué)生的權(quán)利，未對(duì)教育懲戒問(wèn)題作出明確規(guī)定，導(dǎo)致了學(xué)校教育中必要的懲戒缺乏法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》第二十九條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)有對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分的權(quán)利。在我國(guó)處分是組織或機(jī)構(gòu)行政管理中責(zé)任追究的一種形式，在我國(guó)教育法中通常用于對(duì)教師和學(xué)生的處理，具體包括警告、記過(guò)、留察、退學(xué)、開(kāi)除等。但這些處分形式在中小學(xué)生教育管理中的適用范圍以及所產(chǎn)生的作用極其有限。一是成長(zhǎng)中的中小學(xué)生的違反紀(jì)律違反校規(guī)是較為普遍和大量的行為，其中絕大多數(shù)又屬情節(jié)輕微。例如，課堂上講話、做小動(dòng)作，作業(yè)未完成或不符合要求，考試成績(jī)不理想，遲到、早退、曠課，不做值日，與同學(xué)吵架或打鬧等等，這些并不適宜用處分來(lái)進(jìn)行懲戒。二是由于中小學(xué)生身心發(fā)展尚未成熟，對(duì)警告、嚴(yán)重警告和記過(guò)、開(kāi)除等懲戒及其帶來(lái)的不利后果缺乏應(yīng)有的認(rèn)知，使得處分難以發(fā)揮引導(dǎo)、約束和規(guī)范未成年學(xué)生的作用。

目前，教育懲戒雖被社會(huì)和學(xué)界重視，并在國(guó)家文件中提出，但依然難以成為一項(xiàng)學(xué)校管理制度得到具體、有效、合法的實(shí)施。2016年教育部、公安部、最高人民法院等九部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在國(guó)家層面的文件中提出“教育懲戒”的概念，并強(qiáng)調(diào)“對(duì)實(shí)施欺凌和暴力的中小學(xué)生必須依法依規(guī)采取適當(dāng)?shù)某C治措施予以教育懲戒”，“充分發(fā)揮教育懲戒措施的威懾作用”；同時(shí)規(guī)定，學(xué)校對(duì)于屢教不改、多次實(shí)施欺凌和暴力的學(xué)生可以實(shí)施“轉(zhuǎn)入專門(mén)學(xué)校就讀”的懲戒方式。這表明了教育部等九部門(mén)對(duì)教育懲戒的積極態(tài)度，對(duì)于指導(dǎo)中小學(xué)校學(xué)生管理工作，強(qiáng)化學(xué)校規(guī)則教育，具有劃時(shí)代的重要意義。但由于該文件只針對(duì)“實(shí)施欺凌和暴力的中小學(xué)生”，使得所謂教育懲戒的范圍極其有限。2017年青島市政府發(fā)布《青島市中小學(xué)校管理辦法》，其中規(guī)定“中小學(xué)校對(duì)影響教育教學(xué)秩序的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行批評(píng)教育或者適當(dāng)懲戒。情節(jié)嚴(yán)重的，視情節(jié)給予處分”。通過(guò)地方政府規(guī)章賦予學(xué)校教育懲戒權(quán)，具有積極的進(jìn)步意義。但在國(guó)家立法尚未對(duì)教育懲戒作出明確規(guī)定、該地方規(guī)章亦未作出具體制度設(shè)計(jì)的情況下，學(xué)校和教師實(shí)施教育懲戒依然存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。教育懲戒的合法性問(wèn)題，顯然是地方政府規(guī)章所不能解決的。

懲戒是一種制度形式，它通過(guò)學(xué)校和教師必須遵守的一系列懲戒規(guī)則，通過(guò)規(guī)范化、系統(tǒng)化的規(guī)定來(lái)達(dá)成糾正失范行為、教育學(xué)生的目的。因此，必須將教育懲戒納入法律的規(guī)范框架，通過(guò)國(guó)家立法賦予學(xué)校教育懲戒權(quán)。學(xué)校是促使學(xué)生認(rèn)識(shí)和遵行公共道德、社會(huì)規(guī)范，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的重要場(chǎng)所。如果一味遷就、片面倡導(dǎo)“無(wú)批評(píng)的教育”，必然導(dǎo)致學(xué)生無(wú)視規(guī)則、無(wú)視義務(wù)和責(zé)任。教育懲戒權(quán)作為一種國(guó)家授權(quán)性規(guī)范，有利于在中小學(xué)生心中確立教育權(quán)威。有調(diào)查表明，實(shí)踐中大部分教師對(duì)學(xué)生違紀(jì)行為的態(tài)度都是“不想管”“不敢管”“多一事不如少一事”，大多談“罰”色變，“下課夾了教案走人”。原因是學(xué)生會(huì)認(rèn)為侵犯了他的權(quán)利，會(huì)離家出走甚至自殺，學(xué)生家長(zhǎng)會(huì)找麻煩，會(huì)被認(rèn)為是變相體罰。由于教師的教育、管理行為缺乏法律與制度授權(quán)，導(dǎo)致社會(huì)、學(xué)生及其家長(zhǎng)無(wú)視教師的專業(yè)權(quán)力與職責(zé)。長(zhǎng)此以往，國(guó)家的教育方針將難以落實(shí)，黨的十九大報(bào)告提出的“立德樹(shù)人”的根本任務(wù)就難以完成。

通過(guò)立法使教育懲戒成為一項(xiàng)明確的行為規(guī)范，保證懲戒權(quán)行使的合法性

教育懲戒作為一種明確的行為規(guī)范，可以使學(xué)生根據(jù)規(guī)定，預(yù)先知曉或估計(jì)所實(shí)施行為的不利后果。一方面，規(guī)定明確的懲戒制度，有利于學(xué)生預(yù)測(cè)自己行為的后果，從而自覺(jué)減少、杜絕違紀(jì)行為的產(chǎn)生；另一方面，也能使學(xué)生認(rèn)識(shí)到國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校對(duì)青年一代的期待和要求，從小、從一點(diǎn)一滴開(kāi)始，逐漸形成學(xué)生的價(jià)值觀和是非標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)頻發(fā)的中小學(xué)生欺凌事件，表現(xiàn)出施暴者價(jià)值觀的淪陷以及對(duì)規(guī)則的無(wú)視和無(wú)知，必須通過(guò)立法使教育懲戒成為一項(xiàng)明確的行為規(guī)范，有效發(fā)揮懲戒的制度功能。

在立法例上繼續(xù)禁止體罰，對(duì)教育懲戒進(jìn)行明確的授權(quán)和清晰的界定。目前，我國(guó)《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》均規(guī)定禁止體罰和變相體罰，但并沒(méi)有對(duì)體罰和變相體罰進(jìn)行界定。由此造成的后果是：一方面，教育中的合理懲戒可能被學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)，甚至教育行政部門(mén)視為“變相體罰”，教師正當(dāng)?shù)慕逃芾硇袨槊媾R家長(zhǎng)“校鬧”、被指控為違法的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，學(xué)校、教師在實(shí)施懲戒時(shí)缺乏明確的指引和行為約束，容易在體罰與合法懲戒間產(chǎn)生混淆。這也導(dǎo)致了實(shí)踐中體罰的屢禁不止。

“懲戒”與“體罰”是兩個(gè)不同的概念，有的國(guó)家允許懲戒并把體罰作為懲戒的一種形式，如美、英、韓；有的國(guó)家允許懲戒但禁止體罰，如日本。《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》和《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》均規(guī)定禁止體罰。若恢復(fù)體罰，上面三部法律和《中華人民共和國(guó)殘疾人教育條例》《中華人民共和國(guó)幼兒園管理?xiàng)l例》兩部行政法規(guī)，以及《幼兒園工作規(guī)程》《小學(xué)管理規(guī)程》《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》等部門(mén)規(guī)章都需要修訂?；诹⒎ǔ杀尽v史傳統(tǒng)（擯棄封建社會(huì)傳統(tǒng)“棍棒教育”）的考慮，在立法例上可將懲戒與體罰作二元區(qū)分。即系統(tǒng)地建立教育懲戒制度，繼續(xù)禁止體罰。

懲戒是學(xué)校教育的應(yīng)有之義，但如果缺乏明確、科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，就容易導(dǎo)致學(xué)校、教師由于缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)而難以把控教育、管理行為的度，導(dǎo)致實(shí)踐中體罰屢禁不止等學(xué)校、教師的其他失范行為、侵權(quán)行為，特別是一些不服管教、侮辱頂撞教師的學(xué)生，更容易導(dǎo)致教師情緒以及行為的失控。因此，需要通過(guò)清晰的界定、明確的授權(quán)以及制度規(guī)范，促使學(xué)校、教師依法依規(guī)實(shí)施教育管理行為。

在內(nèi)容上對(duì)教育懲戒在實(shí)體和程序上進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。懲戒權(quán)應(yīng)是國(guó)家法律授予學(xué)校實(shí)施的一種權(quán)力，它既是學(xué)校的管理權(quán)力、教師的職業(yè)權(quán)力，也是學(xué)?；蚪處煴仨毬男械穆氊?zé)，不能隨意放棄。作為一項(xiàng)權(quán)力，教育懲戒應(yīng)明確限定教育懲戒的原則、范圍、形式、實(shí)施主體和程序，通過(guò)立法使教育懲戒成為一項(xiàng)明確的行為規(guī)范，以約束學(xué)校、教師依法依規(guī)管理、教育學(xué)生。

一要明確懲戒權(quán)行使的原則。行使懲戒權(quán)具有一定的行政管理的特征，因此應(yīng)該遵循比例原則。即行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，在作出處理決定可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)將不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)，使懲戒的“目的”和“手段”之間達(dá)到適度的比例。據(jù)此，實(shí)施懲戒必須尊重學(xué)生的人格和尊嚴(yán)，遵循目的上的正當(dāng)性、手段與方法上的相當(dāng)性和輕微性、不得逾越合理和必要的范圍的原則。

二要明確實(shí)施懲戒的范圍。懲戒權(quán)所及范圍應(yīng)包括學(xué)校之內(nèi)，或雖不在學(xué)校內(nèi)但在學(xué)校發(fā)生的活動(dòng)之中。因?yàn)閷W(xué)校內(nèi)和學(xué)校組織的活動(dòng)，是學(xué)校管理職責(zé)所及之處，也是學(xué)?？煽氐姆秶?。是否有權(quán)對(duì)學(xué)生在上述范圍外的行為進(jìn)行懲戒，哪些屬于可以進(jìn)行懲戒的行為，應(yīng)進(jìn)行必要的研究論證。例如，發(fā)生在校園和學(xué)校組織活動(dòng)之外的中小學(xué)生欺凌與暴力行為。

三要明確規(guī)定懲戒的形式。對(duì)于學(xué)生的違紀(jì)行為采取怎樣的處理方式，決定了教育懲戒效果的好壞。所以，針對(duì)學(xué)生的性格特征、違紀(jì)行為的內(nèi)容和程度采取有針對(duì)性的懲戒方式在教育懲戒的實(shí)施過(guò)程中是至關(guān)重要的。應(yīng)根據(jù)不同年齡段學(xué)生的身心特點(diǎn)，靈活運(yùn)用多種懲戒方式，確保發(fā)揮其最大效用。在懲戒的形式上，應(yīng)遵循形式法定原則，采用列舉式為懲戒提供明確可選的形式。要限制懲戒權(quán)行使的自由裁量程度，嚴(yán)禁自創(chuàng)或自設(shè)懲戒形式，嚴(yán)禁隨意變更懲戒的范圍、程度和形式，禁止無(wú)度懲戒。

專門(mén)學(xué)校是為那些有不良行為習(xí)性、不適合在普通學(xué)校接受教育的未成年人提供的特殊教育機(jī)構(gòu)，其責(zé)任之重大在于它承擔(dān)了普通教育不能勝任的職能──挽救失足青少年。要充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前復(fù)雜社會(huì)環(huán)境中專門(mén)學(xué)校教育在青少年發(fā)展中的重要作用，確立強(qiáng)制性“轉(zhuǎn)入專門(mén)學(xué)校就讀”的懲戒方式，同時(shí)對(duì)我國(guó)專門(mén)學(xué)校教育制度進(jìn)行改革：在入學(xué)上，確立由特定機(jī)構(gòu)決定的強(qiáng)制性；在教育內(nèi)容、師資及學(xué)校評(píng)價(jià)上，將矯治與心理疏導(dǎo)教育作為重要內(nèi)容及考量標(biāo)準(zhǔn)，使專門(mén)學(xué)校適應(yīng)不良行為矯治和促進(jìn)學(xué)生健康發(fā)展的要求。從發(fā)達(dá)國(guó)家教育懲戒的形式看，強(qiáng)制性轉(zhuǎn)學(xué)（轉(zhuǎn)入專門(mén)學(xué)校）是教育懲戒的一個(gè)具體形式，并非學(xué)生及其家長(zhǎng)的自由選擇。

四要明確懲戒權(quán)行使的主體。就行使主體而言，校長(zhǎng)、教師和學(xué)校特定組織負(fù)責(zé)人是接受政府或?qū)W校委托實(shí)施懲戒權(quán)的法定主體。雖然都擁有懲戒權(quán)，但三者之間應(yīng)有所區(qū)別，并應(yīng)該在立法中得到體現(xiàn)。教師行使的懲戒權(quán)的范圍應(yīng)有所限制，應(yīng)明確長(zhǎng)時(shí)間停學(xué)、強(qiáng)制性轉(zhuǎn)學(xué)、開(kāi)除等涉及學(xué)生人身權(quán)利和受教育權(quán)的嚴(yán)重懲戒，只能由校長(zhǎng)或?qū)W校專門(mén)懲戒機(jī)構(gòu)作出。入職年限較短、缺乏教育經(jīng)驗(yàn)的教師是否可以進(jìn)行承接、可以進(jìn)行怎樣的懲戒，應(yīng)作出明確規(guī)定。法律規(guī)定之外的其他主體實(shí)施的懲戒必須嚴(yán)格禁止。

五要明確規(guī)定懲戒的程序。任何權(quán)力的行使都要遵守一定的程序才能避免隨意性，防止權(quán)力濫用。教育懲戒作為一種管理權(quán)力，必須有正當(dāng)程序，以保證懲戒實(shí)施過(guò)程中的公正性。實(shí)施懲戒應(yīng)預(yù)先告知學(xué)生被懲戒的事由；在做出涉及學(xué)生受教育權(quán)的嚴(yán)重懲戒前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人及其監(jiān)護(hù)人做出懲戒決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，學(xué)校應(yīng)當(dāng)組織簡(jiǎn)易聽(tīng)證程序。學(xué)校對(duì)學(xué)生采取的教育懲戒行為還應(yīng)恰當(dāng)、如實(shí)記錄、備案，包括學(xué)生的姓名、事件發(fā)生的日期、不當(dāng)行為的類型、懲戒的依據(jù)、懲戒的措施等。

建立監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，平衡學(xué)校與學(xué)生之間的權(quán)利和義務(wù)

重視教育懲戒權(quán)，并不意味著忽視學(xué)生的人身權(quán)利和受教育權(quán)利。學(xué)校、教師與學(xué)生之間的法律關(guān)系是一種具有公法特征的法律關(guān)系，與此相適應(yīng)，懲戒權(quán)作為立法賦予學(xué)校或教師的權(quán)力，是國(guó)家教育權(quán)的具體化，具有典型的公法特征。作為一種強(qiáng)制性權(quán)力，懲戒權(quán)應(yīng)該受到限制，限制的目的與歸旨在于保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。在行使懲戒權(quán)時(shí)，應(yīng)以尊重學(xué)生的基本權(quán)利為前提，以保護(hù)性的方式對(duì)學(xué)生施以積極影響。

建立教育懲戒的監(jiān)督機(jī)制。中小學(xué)生絕大部分為未成年人，在心智與心理發(fā)展方面尚不成熟，對(duì)于侵犯自己權(quán)利的行為難以采取有效的應(yīng)對(duì)措施。因此，必須建立必要的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)調(diào)教育懲戒中對(duì)未成年人的主動(dòng)保護(hù)與對(duì)侵犯學(xué)生權(quán)利行為的積極預(yù)防。一方面要發(fā)揮各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其督導(dǎo)人員的功能，將學(xué)校和教師的懲戒行為列入法定的專業(yè)監(jiān)督職責(zé)范圍，特別是要關(guān)注教育懲戒的適度性問(wèn)題，防止和糾正懲戒過(guò)程中違反比例原則的行為；另一方面，積極借助學(xué)生及其家長(zhǎng)、社會(huì)以及司法的力量，形成上級(jí)教育行政部門(mén)指導(dǎo)與監(jiān)督、社會(huì)的監(jiān)督、學(xué)生及其家長(zhǎng)監(jiān)督以及司法監(jiān)督等多位一體的監(jiān)督體系。

建立違法懲戒的救濟(jì)機(jī)制。無(wú)法律救濟(jì)的權(quán)利是無(wú)保障的權(quán)利。權(quán)利的法律救濟(jì)作為一種尋求權(quán)利保障的行為或過(guò)程，對(duì)于任何權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都是必不可少的，是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的核心和靈魂，是“法定權(quán)利”轉(zhuǎn)化為“實(shí)有權(quán)利”的可靠保障。在教育懲戒制度的設(shè)計(jì)中，一是要在學(xué)校中建立方便、簡(jiǎn)易的學(xué)生投訴通道，利于學(xué)生維權(quán)；二是要明確懲戒權(quán)不當(dāng)行使給學(xué)生造成侵害時(shí)的法律救濟(jì)途徑，為學(xué)生依法維權(quán)提供組織和制度保障；三是要明晰違法實(shí)施懲戒的民事、行政和刑事法律責(zé)任，防止懲戒權(quán)濫用。