PPP模式在河南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的應(yīng)用研究

文/郭潔，蘭州交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

隨著社會(huì)人口老齡化速度加快，至2015年底，我國(guó)60歲以上老年人口數(shù)量已達(dá)22200萬(wàn)人，約占總?cè)丝诘?6.1%，重度老齡化趨勢(shì)明顯。由于計(jì)劃生育國(guó)策的執(zhí)行，我國(guó)獨(dú)生子女家庭數(shù)量龐大，空巢化現(xiàn)象加劇，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已成為老年人養(yǎng)老的一個(gè)尤為重要甚至是必須的選擇。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演者越來(lái)越重要的角色，從補(bǔ)充作用到支撐地位的轉(zhuǎn)變不可避免。然而，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在我國(guó)的發(fā)展有著“未備先老”的特性。一直以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要以公辦福利性事業(yè)為主，養(yǎng)老由政府買(mǎi)單的模式使得政府財(cái)政壓力巨大，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)落后，市場(chǎng)化養(yǎng)老開(kāi)展緩慢，供給結(jié)構(gòu)失衡，因此如何調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量，使得政府由全權(quán)買(mǎi)單轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場(chǎng)形成合力，完成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展的重中之重。在此背景下，本文將研究將PPP模式引入河南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題，為河南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)做出一些探索建議。

1 PPP融資模式的概念

PPP（public-private-partnership）一詞最早由英國(guó)政府于1982年提出，是指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理共共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。當(dāng)今世界上的不同國(guó)家與機(jī)構(gòu)間對(duì)于PPP并沒(méi)有形成一個(gè)完全一致的定義。從廣義上來(lái)看，PPP是公共部門(mén)和敵營(yíng)部門(mén)合作提供包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)。是多種融資模式的總括。從狹義上來(lái)說(shuō)PPP也可以理解為一種項(xiàng)目融資方式，這種項(xiàng)目融資方式要求公私部門(mén)在整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程中全程合作，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。目前，我國(guó)研究與討論的重點(diǎn)更傾向于狹義的PPP模式。PPP模式作為公共事業(yè)建設(shè)的新途徑，不僅可以很好的解決資金不足問(wèn)題，還能夠發(fā)揮私人企業(yè)參與公共事業(yè)建設(shè)的專(zhuān)業(yè)性和高效性。當(dāng)前我國(guó)的PPP融資模式主要應(yīng)用在公共服務(wù)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括公路，鐵路，橋梁，隧道，機(jī)場(chǎng)等交通設(shè)施，電力，自來(lái)水，排污等公共設(shè)施，醫(yī)院，學(xué)校，體育場(chǎng)館，監(jiān)獄，養(yǎng)老及其他。

2 河南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

作為人口大省，河南省的人口老齡化形式嚴(yán)峻，2015年底，我省60歲及以上老年人口1500多萬(wàn)，老齡化率15.82%。預(yù)計(jì)到2020年，我省60歲及以上老年人將達(dá)到1700萬(wàn)人以上，老齡化率將達(dá)到17.8%。至2030年總撫養(yǎng)比將提高到49.27%,接近一人養(yǎng)一人的水平。河南老齡化基數(shù)大、增速快、壽齡高、空巢和失能比例高的特點(diǎn)使得人口老齡化問(wèn)題不可避免的成為對(duì)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深刻和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響的重大課題。順應(yīng)人口老齡化趨勢(shì)，構(gòu)建完備的養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)更好更快發(fā)展，不斷滿足廣大老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求已成為我省一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，經(jīng)營(yíng)效益不好，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體服務(wù)水平不高，在全國(guó)處中下游水平。目前，全省200張床位以上的民辦養(yǎng)老公寓數(shù)量不足百家。小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因缺少資金，生活設(shè)施參差不齊、因陋就簡(jiǎn)，場(chǎng)地小，老人連基本的活動(dòng)空間都沒(méi)有，醫(yī)療設(shè)備更是簡(jiǎn)單，很難滿足入住老人文化娛樂(lè)、醫(yī)療、康復(fù)保健等方面的需求，但因收費(fèi)較低，一直保持較高的入住率。規(guī)模較大、配套設(shè)施及功能完善的公寓收費(fèi)高，子女要想送父母入住就會(huì)有一定的經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致許多需要入住的老人住不起公寓，入住率一直較低。造成一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要排隊(duì)等待，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率極低的結(jié)構(gòu)性失衡。

河南省養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展缺乏資金支持。從實(shí)際市場(chǎng)需求來(lái)看，不管是政府主導(dǎo)的財(cái)政投入還是民間資本的投入，資金投入都明顯不足。大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于呈現(xiàn)負(fù)運(yùn)營(yíng)。大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)據(jù)河南省民政廳公布的數(shù)據(jù)顯示: 省會(huì)城市鄭州市一家晚晴山莊老年公寓從開(kāi)辦至今，整體財(cái)務(wù)狀況長(zhǎng)期處于入不敷出的狀態(tài);大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只有入住高峰期時(shí)才可獲得低利潤(rùn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)狀況舉步維艱，直接導(dǎo)致社會(huì)資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的熱情不高，使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程受挫?，F(xiàn)行的銀行對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)放貸主要考察局限于傳統(tǒng)的擔(dān)保物權(quán)，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多為租用土地，信用資源不足，難以取得銀行貸款，發(fā)展外源融資。這一定程度上又對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成惡性循環(huán)。

3 河南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的必要性和可行性

3.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP融資模式的必要性

3.1.1 完善投融資機(jī)制實(shí)現(xiàn)融資便利

PPP融資是一種以項(xiàng)目為主體的新型項(xiàng)目融資模式。主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益，資產(chǎn)以及政府的扶持力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。項(xiàng)目的直接受益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的收益是償還貸款的資金來(lái)源。政府給于的有限承諾和項(xiàng)目公司的資產(chǎn)是貸款的安全保障。PPP融資模式中長(zhǎng)期投資方與政府之間會(huì)達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，如果項(xiàng)目公司不履行對(duì)投資人的償債義務(wù)，當(dāng)?shù)卣仨毥K止與項(xiàng)目公司的合同[1]。而且，如果合同在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期內(nèi)終止，當(dāng)?shù)卣仨毘袚?dān)對(duì)投資人的償債義務(wù)。這份協(xié)議降低了投資方的風(fēng)險(xiǎn)，使得各界資本可以更加積極的參與進(jìn)來(lái)。也在一定程度上減少了融資成本。政府與社會(huì)資本共同參與投資，增加項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性。政府通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地優(yōu)惠，財(cái)政補(bǔ)貼等措施引入社會(huì)資本，拓寬資金來(lái)源，減少政府的財(cái)政支出和政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)推動(dòng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化配置，提高效率。

3.1.2 改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性失衡

我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象已經(jīng)非常嚴(yán)重。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了啞鈴形的分布：兩頭大，中間?。缓廊A養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多，條件差的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多，真正符合大多數(shù)老年人實(shí)際需求的中檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反而少。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之所以呈現(xiàn)啞鈴形分布，直接原因就是出于市場(chǎng)的考慮。由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入大、回報(bào)慢，為了避免虧損和盡快回收資金，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或是走豪華路線，通過(guò)高收費(fèi)實(shí)現(xiàn)盈利；或是走廉價(jià)路線，通過(guò)節(jié)約成本實(shí)現(xiàn)盈利?？梢哉f(shuō)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題是養(yǎng)老市場(chǎng)化的必然結(jié)果。這是市場(chǎng)自身短期內(nèi)難以解決的。此時(shí)，就需要政府對(duì)市場(chǎng)無(wú)法解決的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題進(jìn)行破解。PPP模式就是一個(gè)不錯(cuò)的解決辦法。比如河南省開(kāi)封市民生養(yǎng)老院項(xiàng)目，政府投資一定比例擁有500張床位的所有權(quán)，保證實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老需求的基本滿足和兜底。PPP融資模式下，政府與非政府在市場(chǎng)主體在合作協(xié)議中確定合理的利潤(rùn)調(diào)節(jié)機(jī)制，確保社會(huì)資本按照協(xié)議規(guī)定的方式取得合理的回報(bào)，避免項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題使得社會(huì)資本無(wú)法收回。政府通過(guò)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)給予政策支持和合理補(bǔ)貼，也避免了社會(huì)資本為了追逐高額利潤(rùn)進(jìn)行不合理定價(jià)，偏離項(xiàng)目目標(biāo)[2]。“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利潤(rùn)共享，合理利潤(rùn)”為基準(zhǔn)的利益調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)于改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性失衡或許會(huì)有創(chuàng)新性的作用。

3.2 河南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的可行性

3.2.1 政府支持促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)資本大量聚集在私人企業(yè)，政府債務(wù)問(wèn)題面臨挑戰(zhàn)，在此宏觀背景下，政府開(kāi)始在各個(gè)領(lǐng)域大力推展PPP模式，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資本活力。在“河南省“十三五”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃”中強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化社會(huì)力量主體在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的作用，引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，精簡(jiǎn)行政審批環(huán)節(jié),鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域。加快投融資體制改革，支持采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式組建社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)或非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，發(fā)揮社會(huì)力量和民間資本在養(yǎng)老資源整合及經(jīng)營(yíng)服務(wù)上的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，初步形成事業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的大養(yǎng)老格局【1】。在政府的各種政策支持下，社會(huì)資本對(duì)于PPP項(xiàng)目的投資更有保障，降低了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，使得投資方的利益得到有效保障，促進(jìn)項(xiàng)目融資，加快項(xiàng)目落地。

3.2.2 民間資本力量雄厚

在宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的背景下，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主力軍，在總量貢獻(xiàn)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面持續(xù)攀升。近年來(lái)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已然成為河南省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。河南省委、省政府高度重視發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，采取一系列重大措施，積極促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)迅速，整體實(shí)力不斷提高，規(guī)模質(zhì)量全面提升，在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用進(jìn)一步凸顯，支撐作用進(jìn)一步強(qiáng)化。2016年河南省民間投資31414.73億元，增長(zhǎng)5.9%，占固定資產(chǎn)投資的79.0%。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率高達(dá)66.4%。此前兩年民營(yíng)經(jīng)濟(jì)更是占據(jù)GDP的70%以上雄厚的資本力量是河南省政府積極采取各種措施吸引鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)。

4 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)PPP融資的必要條件

4.1 加快建設(shè)PPP法律法規(guī)體系

PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門(mén)與企業(yè)部門(mén)在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都涉及諸多利益相關(guān)者，通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束，是成功實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的有力保證。

4.2 培育契約精神

PPP融資模式打破了傳統(tǒng)的政府行使控制權(quán)的強(qiáng)權(quán)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)了政府與風(fēng)政府主體平等合作。政府與非政府主體以平等民事主體的身份簽訂協(xié)議，形成契約。這就要求在PPP模式中，政府與非政府主體要秉承契約精神，遵守契約約束，履行契約責(zé)任。各級(jí)政府必須加強(qiáng)自身的制度約束，以誠(chéng)信的商業(yè)文化和契約精神為基礎(chǔ)去參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)，提到對(duì)契約精神和契約約束力的認(rèn)同，加強(qiáng)政府的信用，引導(dǎo)全社會(huì)培育的契約精神【3】。

4.3 創(chuàng)新金融支持模式

目前國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對(duì)待 PPP 項(xiàng)目融資也較為謹(jǐn)慎，其風(fēng)險(xiǎn)管理和產(chǎn)品設(shè)計(jì)尚與 PPP“匹配度”還不夠高，這也制約了社會(huì)資本的參與和 PPP 項(xiàng)目的落地。PPP項(xiàng)目的發(fā)展，要去金融機(jī)構(gòu)要積極創(chuàng)新融資管理和融資產(chǎn)品。根據(jù)具體項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容推行相適應(yīng)的融資方式，優(yōu)化金融工具，減低融資成本，創(chuàng)新金融支持模式，更好的助力PPP融資模式的發(fā)展。

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